我国家庭教育立法：设计与展望——基于地方文本的分析

刘 凯

（中共淮北市委党校 理论研究室，安徽 淮北 235000）

家庭、学校和社会是人接受教育、成长发展的基本环境，家庭教育、学校教育和社会教育构成了人一生完整的教育体系，对个人成长具有重要的影响。在相当长的历史时期，家庭教育作为培养人的一种教育活动，往往被认定为个人和家庭的私事。然而，随着现代社会的不断发展，人们的观念发生了巨大变化，家庭教育已突破私人领域，逐渐成为社会公共事务。在教育体系中，家庭教育是学校教育和社会教育的基础和起点，影响着学校教育的发展，决定着社会教育的水平。习近平总书记强调家庭教育“最重要的是品德教育，是如何做人的教育”［1］。这为新时代家庭教育发展指明了前进方向。

一、家庭教育立法的政策背景与现实价值

随着现代社会的快速发展，很多国家通过立法来保障家庭教育政策的实施，这就加强了家庭事务与社会公共领域的联系。在此背景下，我国通过实施一系列家庭教育政策，反映了对家庭教育立法的要求。

（一）政策背景

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求完善教育法律法规，“制定有关……家庭教育等法律”［2］。2011年《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》注重儿童的法律保护，提出推进儿童家庭教育立法进程。2016年《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》进一步强调“出台家庭教育法律法规”，重点推进家庭教育地方立法［3］。这些政策不仅表明我国重视家庭教育，而且凸显了家庭教育立法的现实紧迫性。

虽然我国家庭教育工作取得了显著的成绩，但与学校教育和社会教育工作相比，在政策举措、组织实施和管理机制等方面仍未得到有效的法制保障，这种状况已经与其在现代社会发展中的重要地位不相适应。因此，近年来为家庭教育专门立法的呼声日益高涨，2016年全国妇联建议将研究制定我国家庭教育法纳入立法规划。2017年家庭教育相关内容融入民法体系，这是完善我国家庭教育法律法规的重要步骤。2018年《家庭教育法草案》提交全国人大常委会，2020年已列入全国人大常委会立法工作计划。调查显示，74.3%的公众认为有必要通过家庭教育立法来规范家庭教育服务和管理工作［4］。可见，公众希望通过家庭教育立法，为促进家庭教育发展提供法律保障。

（二）现实价值

家庭教育立法反映着国家或民族的共同理想，对国家发展、社会进步和个人成长具有重要意义，是社会价值和个体价值的统一。

1.完善教育法律体系。我国重视依法治国、依法治教，教育的重要进展或重大变革往往以法律的形式予以规定和提供保证。在目前的教育体系中，我国已经颁布了一系列学校教育和社会教育的专门法律，从而确立了它们在教育法律体系中的重要地位。而家庭教育的相关条款则散落在《婚姻法》《未成年人保护法》和《民法典》等法律之中，其法律地位尚未确立，这一立法现状与家庭教育在教育体系中的地位不相称。因此，需要尽快进行家庭教育立法，明确其基础地位以主政府、学校、家庭和社会在家庭教育中的责任义务。

2.解决社会现实问题。社会转型过程中由于家庭教育功能弱化，社会支持系统缺乏，家庭教育权未得到足够重视［5］，家庭教育的法律地位长期得不到确认，无论是家庭教育的学科建设、人才培养、师资建设和科学研究，还是家庭教育工作的责任划分、经费保障、培训管理和组织实施等都受到较大影响。在现实生活中，一些家长主体责任缺失，尤其是监管不力危害儿童生存发展甚至生命的事件时有发生，更需要通过立法最大限度地保障儿童权益不受侵害。另外，政府主导责任缺失现象较为普遍，亟待通过专门法律法规加以明确。

3.保障未成年人健康成长。近年来，随着经济社会的快速发展，家庭教育出现一些不利于未成年人健康成长的问题。比如，“近50%的家长不知道用什么方法教育孩子，约八成的家长缺乏家庭教育知识。”［6］部分家长缺乏必要的家庭教育知识，导致少年儿童发展受限。有的学校指导家庭教育能力不强，缺乏针对性和实效性；尤其是家庭暴力、虐待儿童、儿童权利和尊严被剥夺等现象屡有发生，校园欺凌现象时有发生，未成年人案件“五成以上的‘问题儿童’来自‘问题家庭’；而许多成年人的习惯性犯罪，往往也与早年的家庭生活经历有关”［7］等，这些问题亟需引起全社会高度重视。因此，需要通过立法规范引导家庭教育发展，以保障未成年人健康成长。

二、家庭教育立法的地方文本设计

我国家庭教育立法工作采取的是地方先行先试、自下而上逐步推进的渐进模式。上海、深圳等城市率先进行了立法调研、框架设计和条款表达等方面的开拓性探索。此外，一些省份已出台家庭教育促进条例，一些省份已将家庭教育立法列入当地规划。这些地方实践，为全国家庭教育立法奠定了一定基础。

（一）文本形式方面

主要包括文本的名称、结构和实施时间三个方面，如表1所示。

表1 我国部分省市家庭教育促进条例文本统计

续表1

1.文本名称。按照名实相符的原则，立法的名称体现了立法的功能导向。从已经出台的八省市文本来看，均采用了“家庭教育促进条例”这一名称，说明属于促进型立法，其条款多是倡导性、鼓励性、奖励性的，发挥引领、帮助、支持、服务的作用，旨在引导父母或者其他监护人依法履行家庭教育职责，政府通过一系列的激励举措开展家庭教育工作，促进未成年人健康发展。

2.文本结构。总体来看，虽然各地所颁布的文本结构安排略有不同，但都主要包括总则、家庭、政府、学校、社会、法律责任和附则七章内容，最少三十五条，最多四十九条。各地结合实际有所创新，更具操作性，比如重庆“保障激励”部分，规定了工作机制、队伍建设、购买服务、公益宣传、农民工保障、激励表彰等方面的政府职责。贵州增加了专章“特别规定”部分，重点关注留守儿童，对特殊困境家庭、流动人口家庭中的未成年人和留守儿童的合法权益进行保护，明确政府责任，回应社会关切。

3.立法进程。继2012年《关于指导推进家庭教育的五年规划（2011—2015年）》提出“地方先行尝试，制定出台家庭教育法规条例”后，2013年重庆就率先启动了家庭教育立法工作，2015年列入立法预备项目，2016年5月27日通过《重庆市家庭教育促进条例》，2016年9月1日开始实施。从自主立法和立法进展来看，重庆走在全国前列。贵州、山西和江西紧随其后，无论是启动立法还是颁布实施，时间都较为接近。然后，江苏、浙江、福建和安徽也相继颁布条例文本。上述省市文本集中在2016年至2020年颁布，在一定程度上显示出我国家庭教育立法的进程。

（二）文本内容方面

各地文本对家庭教育的立法目的与依据、内涵界定、主要内容、经费来源、工作机制、保障激励措施等方面作出规定。主要抽取文本内容的核心要素进行分析，如表2所示。

表2 我国部分省市家庭教育促进条例文本要点

续表2

1.制定依据。各地制定相关条例主要是为了促进未成年人健康成长，增进家庭幸福、社会和谐，体现了以人为本的立法精神。以上位法为依据，主要有《教育法》《未成年人保护法》和有关法律、法规。其中《教育法》《未成年人保护法》是各地文本共同的法理依据，“有关法律、法规”主要指《义务教育法》《妇女儿童权益保障法》《预防未成年人犯罪法》和《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》等法律和行政法规，所以各地结合实际制定的文本差异不大。

2.内涵界定。家庭教育立法首先要明确立法的调整范围，即家庭教育的内涵与外延。目前，国家层面尚无上位法对家庭教育作出界定，社会各界认识也不统一，主流观点将家庭教育界定为“家庭对未成年人的影响教育”［8］，但有学者认为家庭教育应作广义理解，即“为促进家庭的和谐发展，对所有家庭成员开展的有关家庭的教育活动”［9］。目前，各地条例对“家庭教育”的界定采用的多是主流观点，比如《重庆市家庭教育促进条例》作为全国第一部家庭教育地方性法规，具有重要的里程碑意义，其界定为山西、江西和福建所效仿。而江苏与浙江、安徽的界定较为相似，将实施主体扩大到其他家庭成员。不同的是，贵州由于大量人口外出务工，导致农村留守儿童数量较多，对家庭教育的地点和人员进行明确限制，强调家庭教育是在家庭生活中实施的行为，立法所保障的范围有些狭窄。

3.主要内容。家庭教育开展的内容在《义务教育法》《教育法》《妇女儿童权益保障法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《全国家庭教育指导大纲》等政策法规中已有规定。各地规定主要是对未成年人进行道德人格、习惯养成、生活技能、安全知识、遵纪守法、心理健康和传统文化等方面的教育，但也各具特色，比如山西进行“创新精神”教育，江西进行“地方特色文化”教育，浙江进行“浙江精神”教育。这些内容选择结合各地家庭生活实际，既保持了家庭教育的独特性，又避免了出现学校化倾向，有利于未成年人全面发展。

4.经费保障。经费是开展家庭教育工作的重要保障，国家通过政策规划要求各地加大家庭教育指导工作经费投入以主购买服务的力度，将家庭教育经费纳入地方财政预算，同时广泛动员社会力量，多渠道筹措经费，为家庭教育指导工作提供保障。从各地相关条例看，政府都把家庭教育事业列入当地发展规划，多数把其工作经费纳入本级财政预算，同时通过购买公共服务的方式开展家庭教育工作，江西和安徽则根据本省实际统筹保障家庭教育工作相关经费，从立法上建立经费保障机制，确保相应的投入。

5.工作机制。家庭教育立法是一项复杂的系统工程，明确界定家庭、政府、学校和社会的职责范围，建立各负其责、协调配合的工作机制，需要协调社会各方力量，承担共同责任，使家庭教育立法具有科学性和公正性。正如切萨雷·贝卡里亚（Cesare Beccaria）所说：“立法者像一位灵巧的建筑师，他的责任就在于纠正有害的偏重方向，使形成建筑物强度的那些方向完全协调一致。”［10］

比较各地文本，一是明确家庭是实施家庭教育的主体，父母或者其他监护人是直接责任主体。二是明确政府主导职责，建立行政部门主抓，相关部门各负其责的工作机制；制定监督与激励机制，将家庭教育工作纳入教育督导事项，表彰和奖励在家庭教育工作中做出显著成绩的家庭、单位主个人。三是明确学校的家庭教育指导职责，幼儿园和中小学将其纳入工作计划，教师进修学校将其纳入师资培训课程，师范院校和高等院校开展家庭教育理论研究；学校定期组织家长交流家庭教育信息、提供家庭教育指导服务、开展家庭教育实践活动。四是明确社会参与主体作用，包括婚姻登记、医疗服务、妇幼保健、心理咨询、公共文化和新闻媒体机构的宣传、指导和服务，儿童社会福利和未成年人救助机构的家庭教育职责。

6.救济功能。教育公平是社会公平的基础，教育立法必须坚持最大多数人的最大利益原则，其核心是体现教育公平［11］，尤其是要重视一些弱势群体，把不平等降低到最低程度，以实现社会公平正义，满足底层民众需要，以实现立法初衷。为彰显立法的救济功能，重庆、贵州和江西的条例文本结合当地实际专门制订了“保障激励”和“特别规定”部分，明确政府应当优先向孤残、留守、遗弃、流浪或者单亲等特殊群体提供家庭教育救助。除此之外，江苏、浙江的条例文本还为重病、重残、情绪行为障碍、经受重大变故等特殊未成年人群体提供家庭教育专业化、常态化支持。

7.设立节日和罚则。为提高社会对家庭重要性的认识，增强民众的家庭教育意识，加强家庭教育法律宣传，促进家庭教育发展，各地参照国际和其他地方做法设立了家庭教育日，见表3，要求以多种形式开展宣传教育活动。另外，各地都在条例文本末尾设立了禁止性或者惩罚性条款。《重庆市家庭教育促进条例》作为创设性立法，建立了告诫制度，加强事前干预。公安机关根据监护人履行职责和未成年人权益侵害情况依法予以训诫、告诫或者行政处罚。

表3 我国部分省市家庭教育促进条例节日规定

三、总结与展望

综上分析，各地条例文本虽略有不同，但都有一定的创新性。主要表现在：一是文本内容相对完整。总体来看，文本对立法目的与依据、概念范畴、基本原则、主体责任、政府责任、社会责任、工作机制和法律责任等内容作了规定，都建立了督导、督查和评估机制。坚持从实际出发的原则，制定的条款各有侧重，贵州重点关注留守儿童，山西重点关注流动儿童和家庭教育指导服务体系建设，重庆、贵州和江西还专设表彰和奖励条款。二是具体措施相对灵活。比如每年开展的家庭教育实践活动，贵州规定“定期开展”，没有明确次数；而重庆对各层次学校、乡镇政府均有具体次数规定；山西和江西只对各层次学校有具体次数规定。江苏、浙江不仅将家庭教育情况作为各类文明创建活动的重要内容，而且还要求加强学科、课程、教材和专业建设等前瞻性内容。这些规定具有一定灵活性，有利于因地制宜开展工作。三是注重倾听各种声音。各地在立法过程中借鉴先进经验，广泛听取各方面的意见和建议，进行多次论证、修改、完善。比如重庆文本历经数次调研论证、前后召开52次会议、58次易稿。

在肯定各地条例文本的同时，也应指出其存在的不足。比如，家庭教育的内涵、管理体制、强制条款和经费来源等问题影响了文本的执行效果。为进一步弥补政策法律缺失，借鉴先进经验，促进家庭教育立法的发展，提出相关建议加以完善。

（一）家庭教育的内涵有待扩展

目前，各省对家庭教育的界定停留在子女教育的范畴，实施主体也有分歧。这方面可以借鉴我国台湾地区的做法。比如对家庭教育的内涵主范围进行规定：“家庭教育，系指具有增进家人关系与家庭功能之各种教育活动，其范围包括：亲职教育、子职教育、两性教育、婚姻教育、伦理教育、家庭资源与管理教育、其他家庭教育事项。”［12］该界定突破了家庭教育仅限于对子女教育和影响的范畴，更着眼于家庭关系的广义范畴，具有广泛的影响性。因为，现代的家庭教育已经不局限于家庭场所，父母主其他监护人在户外场所进行的教育活动也属于家庭教育；同时，家庭教育超越了父母对子女的教育，已经扩展到家庭成员、准家庭成员，甚至如家教等非家庭成员提供的教育活动。从立法的视角来看，应坚持儿童最大利益原则，革新家庭教育观念，明确家庭教育的范围和家庭教育的权限，着眼于实施亲职教育，即“系统地向为人父母者传递如何成为称职父母的科学知识和教养艺术，指导父母提高自身的教育能力，进而有效保护和促进孩子的成长”［13］。

（二）管理体制亟待理顺

各省市家庭教育主管部门不够明确，妇女儿童工作委员会是家庭教育的议事协调机构，不具有行政管理的权力，无权要求各级教育机构进行家庭教育活动。教育行政部门负责指导、推进家庭教育工作，也没明确谁具体主管。民政、卫生和计生、公安等部门以主关心下一代工作组织按照各自职责参与家庭教育相关工作，但不是职能部门。因此，一是建议将妇女儿童工作委员会、妇联“实体化，赋予一定的行政管理权限”［14］；二是依法规范管理体制，明确家庭教育主管部门和职能部门，出台实施细则，细化管理职责，建立监督机制。

（三）立法注重引导鼓励

家庭教育是一项社会皆有促进责任的公共事务，其立法的旨意是解决家庭教育发展问题、提供专业的科学指导和必要的法律保障，具有引导促进和鼓励支持的功能。因此，立足我国社会实际，家庭教育立法应多采用倡导性条款，慎用强制性条款。我国家庭教育地方立法大都设立了强制性条款，大量“应当”的命令式法律术语强制父母、学校和社会机构履行家庭教育的职责与义务，比如规定每年父母应当与未成年人团聚的次数，缺乏评判标准，执行效果难以实现立法初衷。应多通过鼓励、支持、引导、激励的措施，推动家庭教育活动的开展。

（四）健全经费保障机制

鼓励以奖励或补助的形式推动家庭教育工作的开展。明确政府在家庭教育工作中的主导责任，核心问题是经费支持［15］。因此，为有效开展家庭教育工作，建议在国家层面出台的家庭教育法明确规定加大对家庭教育工作的财政投入力度、家庭教育经费的保障主体和分担责任，健全经费配置机制，同时设立公益性家庭教育基金，积极鼓励社会组织赞助或捐赠，不断拓宽民间筹措经费渠道。