党建责任何以从“软指标”变成“硬约束”？----基于深圳市福田区党建先锋指数的案例观察

陈家喜，焦嘉欣

(深圳大学 城市治理研究院，广东 深圳 518060)

一、问题提出与文献回顾

中国共产党是一个善于自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的执政党。从全面从严治党到加强党的全面领导，从党的建设到党建责任制构建，党通过不断提升自身建设强化执政能力。党建责任制是党承担主责主业，强化组织肌体建设的重要举措。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确提出“治党三问”：“是不是各级党委、各部门党委(党组)都做到了聚精会神抓党建？是不是各级党委书记、各部门党委(党组)书记都成为了从严治党的书记？是不是各级各部门党委(党组)成员都履行了分管领域从严治党责任？……把抓好党建作为最大的政绩。”(1)《习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，人民网2014-10-8，https://theory.people.com.cn.这一讲话精神不仅明确了抓好党建是各级党委书记的“最大政绩”，而且也成为推动全党落实党建工作责任的重要号令。中组部随后下发《关于开展市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核的通知》，将全面从严治党的主体责任、工作目标、奖惩机制等内容分解落地，对规定“第一责任人”职责、整顿软弱涣散基层党组织、加强基层服务型党组织建设、严格党员教育管理、加大基层党建工作投入力度等方面作出考核要求，为“最大政绩”确立制度依据。

从既有研究来看，党建责任制是落实全面从严治党、管党治党的坚实保障，是确保党建工作常抓不懈、强化实效的稳固基石。党建责任制是落实全面从严治党的有益实践，建立专项评估考核机制，是基层党组织全面从严治党责任制的关键环节和问责制的前置环节(2)李斌雄、张银霞：《基层党组织落实全面从严治党责任及其问责机制探讨》，《探索》2016年第1期。。从党组织工作看，党建工作责任制能够有效改善党建工作边缘化的现象，克服党建工作抽象化、模糊化问题(3)陈家喜：《提升回应性：从党建责任制到责任型政党》，《江汉论坛》2016年第4期。。从党组织队伍看，党建责任制为党员干部提供了强化责任意识、履行责任职责的“指挥棒”，也提升了党员及党员干部的能力水平，有助于解决“本领恐慌”(4)湖南省社科联调研组、刘晓敏：《对基层党建工作考评现状的调查与思考》，《湖南社会科学》2010年第6期。。党建责任制将制度规范嵌入基层党建工作中，以督促主体责任与目标任务的全面落实，不断提升基层党组织的能力本领，强化并发挥其战斗堡垒作用。

然而，在推进党建责任制的过程中，也出现形式大于内容的“走过场”现象，管党治党的责任难以真正落实。究其原因，既有研究显示，至少存在两方面因素：一是政绩观念的偏差。尽管中央明确将抓好党建作为“最大的政绩”，但一些基层党组织书记并没有树立正确的政绩观，在落实党建工作责任制中仍然存在“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的思想，认为党建工作耗时长、难突出，“第一责任人”职责不明(5)中共西安市委组织部课题组、钟健能、薛振虎：《落实党建工作责任制存在的问题及对策——基于党的基层组织建设工作视角》，《中国井冈山干部学院学报》2016年第4期。。二是制度保障的缺位。从严治党靠教育，也靠制度。从严治党难以落在实处，重要原因是制度趋于宽松，党建责任制及基层党建述职评议制度在执行中走了样、变了形、打了折扣，考核目标无法量化、责任担当难以追究(6)刘红凛：《党建政绩观、责任制、问责制的内在统一与有效规制》，《探索》2016年第6期；谢忠平：《基层党建中的形式主义及其整治》，《长白学刊》2019年第4期。。党建责任制落入形式主义，与考核机制的不完善，监督力、执行力和约束力弱化有着密切关系。

为推动党建责任的落实，深圳市福田区提出了基层党建先锋指数，为推进党建责任考核由虚到实，由软变硬进行了探索实践。2018年5月，福田区委组织部在全区范围内印发《福田区关于全面提升基层党组织组织力的实施意见》，为推动党建责任落实提供有力保证；随后在此基础上建立并推行《福田区城市基层党建先锋指数测评工作方案(试行)》，不断深化党建责任考核的科学化路径。

二、党建责任制：何以从“大政绩”变成“软指标”？

党建工作好坏，事关事业成败，党建责任考核机制是对“最大的政绩”的集中检验。但在以往党建责任考核工作中，针对定性指标的考核实际可操作性弱，考核过程困难，松紧程度缺乏依据，考核结果约束力不强，致使多数情况下党建责任考核流于形式，党建责任失之于软，落之于空，“最大的政绩”沦为“最软的指标”。

(一)基础党务工作不扎实，一些基层党组织存在弱化、虚化和边缘化现象

一个组织的生命力和战斗力，需要依靠组织内部严密的制度和严格的纪律来维持。组织生活如果松一寸，组织建设就会弱一尺，干部队伍更会散一丈。从基层党组织的调研来看，部分基层党组织不同程度地存在“三会一课”记录不规范、发展党员程序不规范、党员领导干部落实双重组织生活不到位等失序现象。上述现象反映出个别党组织书记对党建工作责任制执行不力，一些基层党组织存在制度不完善，管理松懈，支部组织生活不健全的现状。此外，随着经济结构升级调整，社会职业分层结构发生分化裂变，越来越多受过高等教育、高收入阶层出现，并形成表达积极、要求提升、诉求多变的复杂格局。而基层党组织中的“弱、虚、散”问题使得基层党组织发挥的作用受限，在面对复杂多元的群体利益表达时，难以及时精准回应，党组织的地位和作用被弱化，基层党组织“第一责任人”党建责任的缺失被进一步放大和凸显。

(二)基层党建工作重点不明确，成效不平衡

长期以来，基层党建工作一定程度上存在“头痛医头、脚痛医脚”的弊病。一方面，一些党组织书记认为党建工作是“软指标”，不重要、难突出、多繁琐，约束力低。为了凸显其政绩和能力，他们更为关注政绩中的“硬指标”，如招商引资、经济发展、产业转型等；轻视政绩中的“软指标”，认为党建工作没有规范标准与明确目标，任务模糊、责任不明、重点亮点难突出，致使“第一责任人”主体地位逐渐丧失，最终由“不想干”变为“不会干”。另一方面，对于如何推进基层党建工作还缺乏系统整体设计，基层党组织或多或少存在标准不高、落实不力和考评不严等问题。一些基层党组织党建基础较好，在街道社区、商圈楼宇、产业园区打造党建示范品牌；一些基层党组织的党建基础则较为薄弱，还没有能拿得出手的特色品牌。如何加强顶层设计，推动形成城市基层党建工作“一盘棋”、整体融合推进的工作格局尤为重要。

(三)党建责任考核主观定性多、客观量化少，陷入“形式主义”的困境

以往对党组织书记落实党建责任的评价考核多以定性为主、定量为辅，主观性强，缺少可观测、可比较的量化指标。如规定党组织要开会，开几次、讨论的内容是什么、效果如何，无从评判，一些党组织一天开几次会，一些党组织年底才集中开几次；再比如，传达上级精神和工作任务时照本宣科，今天下达明天便出经验总结。一些基层党组织虽然制定了责任清单，但实际上党组织书记“只挂名不挂帅”，转手“打包”给了副书记或党支部委员。有些党组织追求务虚的面子工程，将工作重点转向规范资料、包装台账、美化照片上，考评对党建工作的实际督促作用有限。此外，在以往党建考核与业务考核中无法做到二者同部署、共谋划、齐推进，多是“就党建考党建”或“就业务考业务”，党建考核与业务考核“两张皮”。具体业务往往成为领导干部个人绩效的主要依据，党建工作与业务工作无法相互促进，导致党建工作逐渐沦为“副业”。对于基层党建工作述职评议考核与党建绩效认定如何做到科学合理，避免述职“一锤定音”，仍未明确，因而考核结果难以有效应用。

(四)党建工作评价“一刀切”，考核方式简单化和片面化

一方面，党建责任考核方式趋于简单化。以往对各基层党组织推进基层党建工作进行评价评判，主要是年底的基层党建工作述职评议考核；采取党组织书记现场述职、评委根据述职情况予以打分的方式进行，作为党组织书记抓党建工作的全年盘点。但从实际效果来看，这一方式容易陷入以个人工作总结代替党建工作总结的误区；考评松紧尺度全靠个人评判，主观色彩浓烈，党建工作开展如何、主体责任落实如何、群众反映反馈如何，全凭评审“喜恶”“感觉”“印象”。长此以往，一些党组织干部形成了“做得好不如讲得好”的逻辑，导致有些党组织做得好考得差，或者做得差却考得好，丧失了考评的价值。另一方面，党建责任考核内容趋于同质化。一些党组织考核以一个指标体系进行衡量，没有区分作为考核对象的不同责任主体的职务地位、基本属性和工作任务，简单通过党员人数、会议次数、活动开展等指标来衡量党建成效，或以机关党组织的考核标准考核非公领域党组织等，缺乏深层次的针对性考核，也难以考出不同领域基层党组织的实绩。

三、 “软指标”的“硬约束”：福田区党建先锋指数的探索实践

福田区位于深圳的中心城区，是深圳行政、文化、金融、商务和国际交往的中心，经济总量大，人口密度高，辖区高端商务楼宇与城中村并存，非公企业和社会组织云集。截至2020年12月下旬，全区党组织3249个，其中“两新”党组织占比近60%，全区党员57531名。除了机关事业单位党员、街道社区党员之外，最重要的一个特点就是“两新”组织党员多，占比近50%，同时还有大量的自由职业党员、离退休党员和流动党员，管理难度大。因此，如何针对超大城市中心城区基层党组织和党员的特点，推动党建责任考评工作规范化、科学化，成为该区党建责任考核的重点突破方向。

自2018年起，福田区率先探索城市基层党建先锋指数测评，对全区19个基层党(工)委开展党建责任测评。党建责任测评采取常态化检查、集中检查、随机抽查等方式进行，并对结果进行排名，从而成为各基层党(工)委开展基层党建工作的“风向标”。同时，测评结果按照40%的比例纳入各基层党组织书记年底述职评议分数，确保“第一责任人”抓好党建工作的责任意识。2019年和2020年，福田区委根据年度重点工作、中心工作和难点工作的推进效果，动态调整先锋指数测评方案：如某项工作在全区范围内已有一定成效、完成水平较高，则相应降低该项工作所占分值；对于未达到应有成效的工作、薄弱环节和缺口短板的工作，有针对性地增加指标或者分值，使其更具科学性和实用性。

针对以往基层党建工作难量化，工作标准不明确，工作实效难考评的问题，先锋指数根据每年省、市、区基层党建工作要点，区分基础工作、亮点工作、重点工作等，将工作任务细化量化，明确标准和分值。建立以责任清单为参考生成指标清单，以指标清单为约束推动责任清单落实的党建责任考核系统，对各基层党(工)委推进落实党组织规范化、标准化、科学化建设进行综合评议，构建“责任逐层传导、要点逐段输送、任务逐步落实”的运行机制。通过对党建成效和绩效提出明确要求，赋予指标指向性和区分度，给基层党组织戴上“紧箍咒”，避免“指挥棒”软化为“橡皮筋”，将“软指标”变成“硬约束”。

(一)基本指标+激励指标：基层党(工)委党建工作责任测评

根据整体工作方案，福田区对各基层党(工)委的测评分为基本指标和激励指标两大类，包括6个方面31个小项指标，总分100分。测评结果分别体现全区各基层党(工)委整体排名和街道党工委单独排名(参见图1)。基本指标包括严抓落实主体责任、规范组织制度建设、严肃党内组织生活、严格党员教育管理和其他工作5个方面；再细分31项二级指标作为具体测评内容标准，逐项对点量化其评分细则，考核全区各基层党(工)委的党建“基本功”。比如严抓落实主体责任方面，落实“一岗双责”指标满分2分，通过查阅相关会议记录或证明材料，若有党工委成员全年未研究过分管领域党建工作的，则每人扣1分。让基本指标成为基层党组织落实主体责任、发挥政治功能、管理教育组织队伍的“内功心法”。

图1 福田区城市基层党建先锋指数测评体系

激励指标满分为10分，分为表彰奖励类、宣传报道类、党政信息类、示范引领类，侧重对各基层党(工)委推进党建创新工作进行加分。各基层党(工)委所开展的党建工作受到上级肯定或达到示范性引领作用的，根据所获表彰的不同层级，加以相应的分数；对于同一事项满足多类加分项的，则取最高分计算，不重复累加分数。通过考奖结合、加减明晰，达到更加公平、客观、科学、直观地开展党建工作责任考核的目的。

(二)聚焦特色亮点：街道党工委党建工作责任测评

在城市基层党建中，街道一级发挥着重要的“轴心”作用，抓紧抓实街道党组织对于推动城市基层党建全面发展尤为重要。为此，在上述基本指标和激励指标以外，福田区对各街道党工委另设若干小项指标，并进行单独测评和排名。围绕“一街道一特色”和“一社区一亮点”党建项目、社区党建标准化、党建引领社会组织等重点工作，有针对性地考核街道党工委抓基层党建工作。单独排名指标更加贴合街道党工委党建工作实际，以组织建设、党群服务、社会治理三个方面的指标考核基层党组织的组织力、凝聚力和号召力，形成“抓主业、抓标准、抓引领”的态势。组织建设方面涵盖6项测评内容。如软弱涣散社区党组织整顿方面，没有软弱涣散社区或经整顿后考核验收为“优秀”的得满分，“达标”扣1分，“摘帽”扣2分，“不摘帽”不得分。除了基层党组织自身建设，更加注重对其服务水平和治理成效的考核，共涵盖5项测评内容。如党群服务方面，设置开展社区党委书记“五个一”活动指标，每个活动满分2分，其中，活动有组织参与的加1分，有获奖的加2分，未有参与则不得分。

全区党(工)委和街道党工委分别测评排名改变了以往“一揽子”考核方式，破除共用一个考核清单，党建工作亮点不突出，党建工作质量无法客观评价等问题，明确党建责任由“虚”到“实”的具体向度，让党建责任制的考核更为精准、客观和科学。党建责任制考核推动街道党工委更好地发挥政治引领作用，把基层党建同基层治理紧密结合起来，构建起党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系。

(三)突出标准规范：进行综合科学测评

先锋指数每年测评一次，由福田区委组织部统筹组建若干测评小组，严格对照每年动态更新的《福田区城市基层党建先锋指数测评细则》，专门抽调各街道熟悉党务工作人员，与区委组织部工作人员共同组成3个先锋指数测评组，通过查阅资料、实地考察、系统核查、个别访谈等多种考核方式，对全区各基层党(工)委推进党建工作整体情况进行测评。如针对严格落实“三会一课”制度，指标要求“党支部每季度召开至少1次支部党员大会，每月召开至少1次支委会、党小组会，每季度组织至少1次讲党课”，未按要求落实的，每少1次扣0.5分；测评组通过现场随机查阅党支部工作手册的方式，对该项指标进行具体评分。针对街道党校建设情况，指标要求“按照有领导机构、有学习场地、有授课老师、有学习计划、有规章制度、有经费保障的标准进行考核”，测评组通过实地查看街道党校建设情况，重点了解街道党校挂牌时间、面积大小以及日常开展学习培训的相关情况等，对该项指标进行具体评分。针对规范组织设置情况，指标要求“按规定设立党的基层委员会、党的总支部委员会和党支部”，未按要求落实的，每个扣1分；测评组依据广东省党务管理信息系统实时查询结果，对该项指标进行具体评分。查阅资料与现场测评相结合的考核方式，避免基层党组织落入“重痕迹而轻实绩”的形式陷阱，将以往对“墙上文化”“纸上党建”的注意放回到党建工作本身内涵上。同时，也避免了考核“一刀切”，力求全面覆盖党建工作，激发各基层党(工)委创新开展城市基层党建工作的动力与干劲。

(四)全过程全领域：推动党建考评常态长效

福田区将先锋指数测评结果纳入区委直属各基层党(工)委书记抓基层党建工作评议考核之中。基层党建工作评议考核也由原先现场述职评分的单一方式，改为先锋指数测评、现场述职评分、基层访谈调研各占一定比例分数的组合方式。其中，先锋指数测评结果占比40%。根据先锋指数的各项指标明确党建工作的具体开展情况，实现对基层党(工)委书记抓党建工作的过程考核。如党代表进社区活动指标中，考核“党代表联络工作信息系统”是否存在长期不登录，信息不更新维护，社情民意不及时录入的相关问题。这一方式破除以往应付考核的“临阵磨枪”、包装账面等形式主义，变“一锤定音式考核”为“全过程跟踪式考核”，变简单考核为多项考核，省去大量重复性考核工作与资料准备，不仅为基层减负，也使结果更加真实可信。

此外，基础党务工作考核与重点亮点工作考核并行，理清重点要点难点，推动社会治理重点工作及年度党建中心工作更为契合，推进基层党组织本领全面提升(参见图2)。如在2020年的先锋指数中增设“社区常态化疫情防控工作”指标，以“健康家园·无疫小区”创建行动的开展、“战疫先锋”平台的使用情况等作为测评项，进行线上线下同步考核，推动基层党(工)委以社区为单位的抗疫“主战场”工作。在非公领域的党建考核方面，则以生产经营稳定、组织建设规范、作用发挥突出等作为考核指标，形成党建引领企业发展的示范效应，从而保障非公经济稳步健康发展。

图2 福田区城市基层党建先锋指数构成

福田先锋指数测评通过动态量化评价与定性综合评价相结合、“党绩”与“政绩”考核相结合、工作评价与述职评议相结合等多种方式规范考核程序，对各基层党(工)委书记抓党建工作情况进行综合考核评价，区分不同责任主体与不同领域党组织的实际工作，实现党建工作与业务工作的深度整合，打造环环相扣的责任链条。基于顶层设计的全局思维和统筹兼顾，将越织越密的制度延伸至各个角落，进一步推动实现党建责任制的量化、具化、细化，力争使党建工作考核更加规范、科学、全面，以建立可观可测的党建责任考核体系。

四、城市基层党建先锋指数测评的效度与限度

党建工作责任制是落实党要管党、全面从严治党的实践载体，也是确保党建工作常抓不懈、强化实效的制度保障。福田区构建先锋指数，旨在探索可观测、可评议、可量化的党建责任考核指标体系，明确每项指标应如何落实、进行哪些程序、达到什么成效等，逐一规范标准、逐层压实责任，发挥党建责任“指挥棒”作用。这一指数有助于督促基层党组织履行党建责任，实现“软指标”的“硬约束”，推动党建考评工作规范化和常态化运行。

(一)城市基层党建先锋指数测评的创新价值

党建先锋指数明确各基层党(工)委是抓好本单位本系统基层党建工作的“第一责任人”，通过把先锋指数测评按比例纳入年底工作述职评议考核，增强 “第一责任人”抓党建的责任感和使命感，成为推动全面从严治党向基层延伸的有效载体。先锋指数测评实施三年来，区委直属各基层党(工)委负责人自觉对照两大类6方面31小项指标推动工作，推动党建工作日常化。年度先锋指数测评也成为述职评议的重要参考，改变过去述职评议主要靠演讲水平和评委主观评判，让责任主体把主要精力都放在平时工作上，随时关注随时推进，有力促进全区基层党建工作取得新的突破和成效。

同时，党建先锋指数通过明晰党建考核的具体指标、分类制定标准、细化方法步骤、运用考核结果等举措，让基层党建工作“看得见、摸得着、可衡量”，进一步明确抓城市基层党建工作的科学化路径和方法，立起检验党建工作成效的标尺，很大程度上解决了基层党建虚化、弱化、边缘化的问题。党建先锋指数将制度规范的“硬约束”落在党建工作的具体指标上，将责任考核细化至各项任务中，使考核结果有据可循、有理可依、有规可查，破除以往考核形式化和软化现象，回答好从严治党“从何处治”、落实党建责任“落在哪里”、强化党的领导“何以能”的问题。

此外，党建先锋指数测评在推进党建工作方面设置相当分值进行加分奖励，推动各基层党(工)委牢固树立品牌意识和特色观念，不断创新城市基层党建工作思路和方法，将品牌化管理模式拓展至楼宇党建、商圈党建、互联网党建等其他党建领域，打造了“一核五融”楼宇党建、“1+12”党群服务、“ACT”防疫模式等一批在全市全省乃至全国叫得响、立得住、过得硬的党建精品工程、标杆项目。此外，党建先锋指数测评还促使街道社区党建、单位党建、行业党建的互联互动，条条和块块双向用力，全面发挥党建工作的整合效能；促使党建工作着眼于城市的新变化、工作面临的新情况，攻坚克难。

(二)深化城市基层党建责任考核的路径选择

先锋指数作为尚未完全成熟的党建责任量化考评机制，在其内容设置与实施过程中也出现了一定的缺漏与限制。笔者认为，可以从两个方面探索优化路径：

一方面，建立“自上而下”结合“自下而上”的双向评价机制。从已有的党建先锋指数的评价机制来看，其主要基于上级党组织对下级党组织“自上而下”的考核，缺乏基层群众和党员对基层党建工作的评价机制。要既突出权威性又融入群众性，可以通过自评、他评、众评的多层次考核激发更多社会活力，通过自查自省拾遗补缺，主动扛起责任，树牢抓实责任意识；上级党组织根据考核指标体系开展科学的评议工作，赋予普通党员与群众参与评议权，通过匿名问卷调查、调研访谈等“硬指标”的“软方式”，建立“自下而上”的党员与群众评价机制，量化赋值问卷与访谈结果，并设定相对应的分值，让下级评价上级，被服务者评价服务者。进一步明确群众参与的主体地位，切实提升群众参与考评的积极性，就要保障群众的知情权，在指标体系中规定党建公开的内容与频次，避免党建工作“自说自话”；将基层党员和群众情感表达及反馈进行情感和语义分析，并作为参考性指标。将自评、他评、众评分别赋予不同的权重，以内外结合的考核方式，将不同的声音表达转化为党建动力，以层层压力推动党建责任扎稳落实。

另一方面，构建激励与问责并行的结果运用机制。考核是工具手段，而结果运用是根本。采取正向激励与负向惩戒相结合，增强党建责任考核的权威性，形成“树责明晰——履责俱全——评责科学——问责有力”的闭环逻辑。福田区将先锋指数测评结果按照40%的比例，纳入各基层党(工)委书记年底述职评议，测评结果进行全区通报并作为党建绩效考核的重要依据。笔者认为，在此基础上，可以将考核结果设置为“优秀”“良好”“不合格”的评分阈值，给予“优秀”者专项荣誉奖项，鼓励督促成绩“良好”的单位再接再厉，对于“不合格”者则根据实际得分进行不同程度的提醒、批评、责令整改。考核结果分级有助于更加直观地区分党建工作成效，以分层结果指向党建工作开展效果，压实党员干部的责任感与紧迫感，激活党建工作的重要性和必要性。此外，综合分析各基层党组织的考评结果，总结归纳其反映问题的普遍性和特殊性，融各个基层党组织的单独考核为整体考核，使得考核指标体系更加科学精准，基层党组织发展更加平衡稳进，充分发挥各基层党(工)委在新形势下推进基层党建工作的政治优势、组织优势和群众工作优势，把基层党组织建设好，把党组织作用发挥好，着力补齐短板弱项，实现全区城市基层党建工作全面进步。