疫情防控与我国公共危机治理机制的反思——以政府行政管控手段为考察对象

班 斓

（上海政法学院法律学院，上海 201701）

本文以“新冠肺炎”疫情爆发为背景，从规范行政税费政策、精益行政审批、行政问责制等现实的政府规制手段为考察对象，进一步优化政府公共危机治理手段，科学厘清政府与市场、社会三者之间的治理边界问题。

一、调整行政税费以缓解突发性风险对宏观经济的冲击

税费政策作为政府部门规制市场经济的重要手段之一，是政府对宏观经济调控的关键性手段，对协调疫情防控与经济增长之间的矛盾以及促进经济稳步运行具有重要意义。近年来，我国政府对税收制度的改革主要包括以下两个方面：一是征收管理组织，为了使征税成本下降，提升征税效率，我国将国税地税合并，进一步加强了税收的社会治理作用；二是税制结构分配，自“营改增”开始，我国结构性减税逐渐深入，特别是减税降费政策的落实与推进，对我国宏观经济可持续稳步发展以及全国人民的社会生活福利水平的提升均产生了推动作用，并对我国经济抵御公共危机具有非常重要的实践意义［1］。面对疫情大考，2020年两会，强调实现更大规模的“减税降费”是未来工作的重点任务，政府税费政策的调控与规制亟待进行与完善。

（一）评估：我国减税降费政策与美国第四次税改

本次疫情爆发不仅影响着国内经济发展，同时全球经济也形势严峻。面对日益下滑的经济弱象，我国与美国几乎在同一时期均采取了一系列税改措施。

1.税改发展历程及动因的考察。

2018年，美国历史上开启了第四次较大规模性质的减税改革计划，主要是为了解决制造业等实体经济出现萎缩、跨国企业资本大量外流等困境。相比之下，我国从2004年就拉开了结构性减税的序幕。由于国内外经济形势的不稳定，我国从2008年起便确立了结构性减税的政策并予以长期实施，2019年起更是扩大了减税规模，将结构性减税与普惠性减税结合实施，进一步将减税降费政策落到实处。我国与美国近年来的税改基本目标是一致的，都是为了稳定国内经济，激发市场生命力。但是也存在本质区别，即经济发展处在的周期阶段不同。美国经济发展处在上行的顺周期阶段，而我国是处在压力下行的逆周期阶段。相比之下，我国的税改更具有进步空间，同时也难度更大 更 具 有 挑 战 性［2］。

2.税改内容的考察。

首先，从中美的税收收入体系结构来看具有较大差别，我国的税收收入是直接税与间接税双主体，主要来源于对企业所得税的征收，包含增值税；而美国其税收收入主要来源于个人所得税的征收，企业所得税比重较小，没有增值税种。其次，结合中美两国近阶段的税改主要内容来看。美国税改的主要内容体现在企业所得税税率较大幅度下调，将由35%下降至21%。为促进消费和投资，提高个人所得税的费用扣除标准，并将最高边际税率由39.6%降到37%。而我国税改主要涉及对增值税、企业所得税、个税以及“六税两附加”的地方税种等四个部分的税改内容，其中，企业所得税是通过放宽对中小微企业范围的认定进而为缴税企业减负［3］。此次美国税改有主要是针对企税大幅下调，并且税改政策有增有减，在减税的同时也有增税手段。因此，税改实施以后，虽然减税措施良多，但美国的税收收入占比结构基本没有变化。中国税收结构也同样变化不大，主要面向企业征税，包括企税和增值税。而此次税改虽然不同于美国的“有减有增”，而仅有“减”的方式，覆盖面广，几乎覆盖所有税种，但企税作为我国税收的主要税种不可能像美国那样大幅度减少企税，因此总体的税收占比结构也同样变化不大。

3.减税后的财政情况以及成效的考察。

中美的税改政策，对制造业产生的效益最大，但中国的减税降费政策相比美国税改对企业的促进作用更强。美国税改实施之后，企业的实际税率相比于2015至2017年下降了十个百分点，但是美国企业并没有实现通过减税而“自筹资金”，也没有经济增长的迹象。此外，关于财富流向及全民普惠性方面，中美差异较大。美国的穷人阶层不会因为此次税改而少缴税，但富人阶层因为企税税改的实施可以更少地缴纳税款，因此，财富资本仍会流向富人。但在中国，由于个税起征点的提高，大量低收入人群可以不再缴纳税款，而月工薪收入2万元以下的纳税人税负下降超过五十个百分点。可以看到，我国税改优惠面向的是大多数人，也切实地在为老百姓谋福祉为社会谋活力。

综上，中美两国的税改虽然均有显著成效，但也存在一定问题，特别是中国作为经济能力较弱于美国的第二大经济体，是否拥有抵御来自美国“掠夺性”的经济压力的能力至关重要。与此同时，全球各国处在疫情防控的紧张境地，每个国家的经济发展或多或少受到了一些消极波动。因此，如何维稳我国宏观经济体，如何应对疫情防控带来的国际经济竞争压力的困境，是我们亟待应对的问题。

（二）协调降费与减税的关系

中小微企业可以算作我国经济的基盘，而又由于其较小的规模，因此很难抵御公共危机带来的压倒性冲击。为稳住我国的经济基盘，首先要解决中小微企业的生存困境。我国中小微企业税改历程自2011年起至今已有九年时间，经历了农工税收减免优惠、企税减半、增值税营业税减免优惠、减税降费六条措施、普惠性减税五项措施以及个税、关税、外资引进等其他方面的优惠政策，呈现出规模越来越强、力度越来越大的趋势。我们应当从这些税改措施中总结经验吸取教训，更加谨慎有效地应对疫情大考带来的经济风险［4］。

处理好行政收费与减税的关系。只减税不降费，减税的意义也就无法体现，就会出现“费”挤压“税”，人民、企业的税费压力无法得到缓解，经济发展也就无法被激活。目前，由于我国行政收费缺乏统一的标准化的法律予以规范，行政收费处于一个比较灰色的地带。典型例子——湖南岳麓书院门票收费事件，就体现出来我国处在一种收费主体混乱、收费项目繁杂、收费程序不规范的乱象之中［5］。特别是在疫情防控中，问题尤为凸显，在疫情隔离期间，就存在有的地方收费，有的地方不收费的问题。所以就要具体问题具体分析，结合当地的行政规范性文件及政策、通知等相关规定，进行全面考量之后，就会发现各地标准存在不统一、不公平、行政规范性文件审查不合法等问题。事实上，法律应该统一规范，在发生很大的灾害、疫情等危机事件时，行政收费应当减免，这也符合我国减税降费的税改政策导向。应当尽快建立《行政收费法》，统一行政收费标准，规范行政收费行为。与此同时，也要规范税收方面的相关法律规定，包括增值税法、中小微企业促进法等规范。让“降费”与“降税”全面依法执行，深化“减税降费”行政执行的法治化理念。

二、实现审批规范化以明晰行政权干预经济社会生活的界限

（一）美国政府的精益优化变革与中国政府行政审批改革

1.关于改革背景与目标方向。

美国和中国政府改革起步时间均较早，且后续一直在不断地推进改革进程，逐渐明晰了改革目标。二者虽然基本目标相同，均是为了优化政府职能，提高政府工作效率以及公共服务工作的质量。但从提出方案的要求上，可以发现二者在本质目标上存在差异。美国政府只注重政府工作如何做好的问题上［6］，但我国的改革不仅包括“如何做好”的问题，还包括“做什么”以及“如何做”的其他两个方面。政府职能优化改革不能是一蹴而就的，如果在政府职能边界问题上出现偏差，那么距离“做好”问题就会越来越远。

2.关于运作方式与方法过程。

美国在改革的过程中尽量避免与现有法律碰撞冲突，采取实用主义思想。从EPA的例子中看到，美国改革的措施计划性强且步步为营，非常精细。而我国更加体现一种实践性，讲究中央与地方的协同配合，先由地方进行探索，当获得较为成功的成效后再上报给中央，再由中央下放文件给地方，各地方再进行推广。同时，强调纵向深化改革与横向政府部门间的权责分配，因而使我国的行政审批改革更具深度广度，更具有复杂性、漫长性［7］。

3.关于成效方面。

我国改革方面均取得了显著成效，但不可否认的是仍存在许多问题，如政府权责边界不清晰、行政审批事项减减增增、增增减减等。对比美国政府的精益优化改革，其中的一些理念与做法值得我国关注，例如，美国公共行政理论界在20世纪90年代已开始关注行政流程再造，进行了“以公众为出发点”“以流程为中心”“以服务链为纽带”“以扁平化组织为目标”等方面的理论探索［8］。关于这点是我国所缺乏的，我国在改革中一直以实践探索为中心，缺乏理论意识，不善于用关键性理论予以支撑。由于没有相关理论指导的标杆，就会面临经常走弯路的风险。此外，关于改革措施推行的标准化、规范化及透明化问题，相较美国来说，我国做的也是不够到位的。美国政府非常重视改革措施推行的规范化，出台了一系列规范性文件对改革措施进行标准化约束。而我国关于规范性文件的审查方面也存在许多“庞杂”“乱象”等问题，这一系列不规范不透明不公开的行政审批问题，就会导致改革最终走向“畸形”，这点在疫情防控中体现出尤为重要的现实意义［9］。

（二）行政许可法规对行政审批乱象的有效规制

在过去的规制实践中，我国政府过多依赖于处在“灰色地带”的行政审批工具，而对其他规制工具，诸如信息披露、行政标准设定、激励性监管等缺乏必要关注，并且欠缺对规制手段的动态调整规范化机制。要想避免当下行政审批制度改革再次遭遇形式化、运动化的顽疾，应当充分发挥现有法律即《行政许可法》的规范作用，将行政审批改革规范化。如何做到规范化，就得通过激活《行政许可法》的相关制度，进行审查、评价、授权等，以此来重整行政审批的“灰色地带”。其中的重要制度之一，即行政许可评价制度。

位于《行政许可法》的第二十条中的行政许可评价制度，在行政审批改革进程中未曾被提及过。但行政审批改革最关键的工作就是要厘清审批的权责界限，什么事情能够审批，什么事情是不能审批，这一关键性问题并没有得到解决。行政许可评价制度有利于实现行政许可预防风险、合理配置资源和提供公示公信三方面的功能。激活行政许可评价制度，也就是在间接激活行政审批评价制度，进一步明晰行政审批的权责界限。此外，另一个比较重要的制度就是规制手段分析评价制。规制手段分析评价制度，是指规制机关在规制政策出台前对规制政策的执行成本、社会影响、潜在收益等方面进行科学分析，以评估规制手段的适当性和有效性［10］。该制度可以有效地评估各种规制手段的功能优势，能够为政府规制手段的动态实施提供规范化基础。

三、政府迫切需要构建完善的行政问责制

（一）从行政法治内外视角考察行政问责制的发展进程与落实意义

2003年“非典”事件，是行政问责制的开端，也是行政法治内部与外部范畴的分水岭。在2003年以前，是以承担内部的行政责任为主要内容，通过内部行政程序对失职的行政执法人员以及相关领导管理人员予以处分、惩戒等，这样一个内部负责机制。从2003年以后，行政问责制的出现，代表了行政责任由内部转向外部，逐步开始认识到了公众参与的重要性。为了更好地发掘我国政府公共危机管理中行政问责制的问题与完善对策，对我国行政问责制的发展历程做一个简要梳理［11］，如表一所示，总共经历了以下三个阶段：

表一 我国行政问责制的发展历程

纵观行政问责制发展历程，可以看到，每一个标志事件的背后都暴露了政府在治理重大危机事件时存在的自身制度问题以及操作方式存在弊端。同时，我们也可以发现行政问责制的出现，目的在于让政府来规制公共危机事件的同时，重在要求官员合理合法地运用职权，在考虑比例原则、分清楚轻重缓急等细节因素的同时，更有效地支撑公共危机治理机制的合理运行，发挥其管控、规制及治理的效能。

（二）我国行政问责制的实施机理

通过上文对行政问责制发展的各个阶段及影响效果的梳理与分析，可以得出一些关于行政问责制实施机理转变的启发与思考。包含以下三个方面，其一，问责主体由一元变为多元化。在非典事件前，问责主体仅是在统一体制系统内部的问责，社会各界无权参与到问责制度中。但在非典事件后，问责主体变为了人大、媒体以及社会各界公民的多元化参与形式，既有效扩大了社会参与与社会关注度，还提高了行政问责的效率，加强了监督力度，呈现了较好的政府与社会之间的良性互动。其二，行政问责制已不再仅是针对突发危机公共事件而进行，而是对治理的全过程进行考量，不仅包括事后，还包括事前、事中等存在制度性缺陷的情形，增强行政官员的责任意识及终身负责意识。其三，行政责任更多地转变为社会责任、道德责任。关于不作为的情形，也纳入到了行政问责中，旨在提高政府为人民为社会服务的意识，而不仅仅是为了工作，为了逃避责任义务。

（三）疫情大考下行政问责制的问题与对策分析

现如今，行政问责多半存在落实不到位的问题，其原因就是我们不可能将主动承担责任寄希望于个人，自我的监督远远比不上来自各界社会力量的有效监督。因此，要想保证充分发挥行政问责制的功能，这里面存在一种很强的逻辑关系。那就是只有政府信息公开化、透明化以及公众监督渠道落实到位，才能保证公众参与其中，进而加强对政府官员行政问责的有力监督［12］。在这次疫情中，湖北省政府个别官员虽然在疫情初期存在一些治理不当的问题，但在疫情全面防控的中期后期进行了全面的改进，特别是在政府政务信息公开方面取得了长足的进步，全面加强了政府信息公开的透明度，让老百姓、让社会各界都能清楚地知道政府正在做什么、将要做什么、方法是什么等一系列政务工作细节，真正做到全民参与、全民监督，也为行政问责的有效开展提供了基础［13］。

此外，还有一点最重要的问题就是应该将行政问责制度规范化、法律化。目前，我国没有一部完整的《行政问责法》，如同建立《行政收费法》的目的一样，只有将各地出台的政策性的规范性文件整合在一起，去粗取精，将行政问责法律化、规范化、标准化，将其纳入到法律制度框架中，才能将行政问责的范围清晰化、层次化，发挥其在公共危机管理中的规制作用。

四、科学厘清政府与市场、社会三者间的功能角色定位

首先，政府方面，强调的是政府在规制方面的主导责任。主导责任与主导作用有很大的不同，主导责任突出强调的是“责任”的部分，政府在执行任何工作以及行使任何手段权力的时候，“责任”始终伴随其中，“主导责任”弱化了政府的刚性领导形象，强化了为人民服务的责任意识。“政府主导”意味着不是所有领域政府都要领导，它强调，比如，在公共服务、公共卫生、经济调控、市场失灵、社会稳定、舆论导向等方面补缺位、补短板。

其次，市场方面强调有效调节的辅助功能。市场应该朝着有利于打破行政垄断壁垒、加大对内对外开放、促进要素自由流动、维护市场竞争环境、激发企业创新的方向去改革，只有这样才能激发经济增长的潜能，有效地协助政府应对新兴的公共危机。

最后，社会方面强调自主调节治理功能为基地。社会作为一个包容万千的生态器皿，包括政府和市场都离不开社会这个大基地。举例来说，社会为公众参与、真实信息公开等提供的平台，其对舆论导向起着至关重要的引导作用，引导的好坏与否，是会影响所有事物的发展走向，包括政府问责的正确与否、公众恐慌的强弱与否等等，这就与社会的自我调理能力联系在了一起。自我调节能力越高的社会，情绪波动越小，也就越稳定了。因此，笔者认为，在此次疫情大考下，三者的关系应当是以政府规制为主导责任，以市场的有效调节为辅助，以社会的自主调节治理能力为基地。