我国陆地国界立法的实践演进及体系建构*

叶正国

陆地国界是国家领土的外部界限。国家以领土为起点定义，国家主权内化于国家领土的整体性中。陆地国界既具有开放性和外向性，可以成为邻国间合作的桥头堡；又具有排他性和封闭性，可能是引发冲突的火药桶。(1)[澳大利亚]维克多·普莱斯考特、[澳大利亚]吉莉安.D.崔格斯：《国际边疆与边界：法律、政治与地理》，孔令杰、张帆译，北京：社会科学文献出版社2017年版，第7页。我国陆地国界线总长2.2万余公里，是世界上陆地国界线最长、邻国最多的国家。由于陆地边境地区与邻国地理相连、民族相同和风俗相近，具有对外交流合作的便利，但特殊的地理位置、分化的身份认同和复杂的地缘环境也会让问题更加难解。2014年，习近平总书记指出，边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局。(2)倪光辉、李刚：《习近平在接见第五次全国边海防工作会议代表时强调 强化忧患意识使命意识大局意识 努力建设强大稳固的现代边海防》，《人民日报》2014年6月28日第1版。党的十九大报告指出：“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。”陆地国界事务涉及政策、法律和地理多角度，边界、边境和边疆多层面，以及地方、国家和国际多维度。2021年10月，我国历经20多年制定的《陆地国界法》出台，至此陆地国界立法体系形成。鉴于陆地国界与边境地区密不可分，我国也将二者事务合并立法。所以，本文将凡是涉及陆地国界及边境事务的相关立法都包括在内。它主要有以下三种类型：一是国界本身的立法，即对国界标志维护等界务的立法；二是国界内侧地区即边境的立法，其对国界管理有直接影响；三是以国界为媒介的事务的立法，即跨国界事务的立法，如出入境、检验检疫、口岸管理等。目前，学界对这一问题的研究不多，有些从历史学、政治学或国际关系等分析边界问题，有些从国际法分析边界争端解决，还有的从执法层面探讨边防管理问题，还没有对该领域立法全面分析的成果。因此，有必要以《陆地国界法》为中心，全面梳理我国陆地国界立法的实践历程及内在逻辑，并对相应的规范体系及其适用问题进行探讨。

一、我国陆地国界立法的发展脉络

莱昂·狄骥有云：“从某种意义上讲，国家的变迁也就是法律的变迁。”(3)[法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，北京：商务印书馆2013年版，第7页。我国陆地国界立法的历程与国家建构与发展密切相关。新中国成立初期，我国陆地国界主要发挥屏蔽效应，是国家安全的防火墙。在很长一段时间内，我国陆地国界管理主要靠政策，几乎没有相关立法。20世纪90年代以来，我国陆地国界成为国家开放的桥头堡，中介效应越来越明显。陆地国界管理也逐渐迈向依法而治，立法的位阶越来越高，体例越来越专门，实现了由分类立法、单行立法、地方立法向统一立法、综合立法和国家立法的重大转变，形成以《陆地国界法》为基础的陆地国界立法体系。

(一)一般立法时期(1949—1990)

著名学者费孝通指出：“在两千多年的时间里，有一个重要的历史现象：天下未乱边先乱，天下已定边未定。”(4)费孝通：《致“兴边富民”领导小组的一封信》，《民族团结》2000年第3期，第8页。近现代史更是强化了我国在边疆问题上维护国家主权和领土完整的意识。冷战时期，我国周边环境比较复杂，外部势力觊觎边疆地区，我国和邻国的陆地国界争端难以解决。我国陆地国界及边境地区作为维护国家政治安全的屏障，沿边地区政治军事任务比较重，一度军事防卫工作占主导地位，经济社会发展相对滞后。改革开放后，中美等大国之间关系正常化，周边环境逐渐缓和，边境地区经济社会迎来发展机遇，逐渐由政治的分隔线转向经济的接触带，从矛盾的聚集地转变为融合发展的示范区。然而，我国边境地区的经济发展比较落后，基础设施滞后，民族宗教等问题夹杂在一起，军事安全和政治安全形势依然复杂。(5)周健：《新中国解决陆地国界问题的国际法实践》，《边界与海洋研究》2021年第3期，第36页。这一时期，以军事部门为核心的陆地国界管理体制机制没有变化。虽然1953年边防检查制度基本建立，但随着形势发展频繁调整。(6)苗伟明：《公安边境管理学——公安边境管理基础理论和应用理论研究》，上海：上海人民出版社2018年版，第81—90页。其他国家机关虽然有涉及边境地区业务，但多是作为普通业务一同处理。地方政府的作用也很有限。因此，这一时期陆地国界管理以安全为价值导向，严字当头，重视防卫功能，依靠军事手段，强调对敌斗争，以捍卫国家主权和领土完整为主要任务，多是通过决定、指示等政策手段，或者等某方面问题累积到一定程度后进行专项整治。(7)如1962年中央批转了人民武装警察部队司令部的《关于中苏、中蒙边境地区边防工作若干问题的规定》；1975年国务院、中央军委颁布《关于边境地区安全保卫工作若干问题的决定(试行)》。二者都是中国边界法制建设史上的重要规范性文件。文革开始后，国界管理工作受到严重的冲击，至1973年才开始恢复调整相关机构。

这一时期陆地国界管理以政策为主，能够灵活多样处理突发事件。陆地国界立法和其他领域法律相比，还非常滞后。一般法律规定虽然也涉及边境管理问题，但主要是对人员进出、边防治安和国家安全等问题的规范(表1)。如1979年《刑法》中规定妨害国(边)境管理罪，《刑事诉讼法》也明确规定国家安全犯罪的起诉程序问题。也就是说，陆地国界和边境管理只是作为构成部分而被纳入该领域的立法中。改革开放以后，面对开放的物流和人流管理需求，以及法制建设的要求，一些涉及边境的立法陆续出台，但还没有专门涉及陆地国界管理的立法。这是因为，一方面我国法制建设进程缓慢，另一方面陆地边界的政治敏感性高。即使这样，这一时期已经有建议主张制定涉陆地边境的综合管理法律，并且有关部门专门研讨相关可行性甚至内容。如在1984年第六届全国人大二次会议上，康立泽等32名代表就建议通过制定“边境管理法”(第87号议案)对我国边境问题进行综合立法。(8)《关于第六届全国人民代表大会第二次会议代表提出的议案的处理意见的报告》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001527.htm，登录时间：2021年11月9日。

(二)分散立法时期(1991—2012)

随着苏联解体和东欧剧变，世界格局产生了新的变化。我国与周边国家关系越来越密切，跨界的人流物流越来越多，边境贸易发展迅速。同时，20世纪90年代以来，我国陆地边界争端逐步解决，大部分陆地国界线划定和勘定。这一时期逐渐改变了原来严密管控的理念，开始强调安全与发展的均衡。

沿边地区经济社会发展迎来机遇期。1991年4月，国务院办公厅批转1987年国家民委等十几个部委联合就边境贸易情况提出的《关于积极发展边境贸易和经济技术合作、促进边疆繁荣稳定的意见》。1992年党的十四大报告明确了社会主义市场经济地位，首次将周边国家从第三世界中划分出来。同年，国家实施沿边开放战略，设立黑河、瑞丽、丹东等13个沿边开放城市和14个边境经济合作区。随着我国与邻国间的交往不断增多，沿边开发开放力度不断加大，边境地区人员往来、经贸合作和信息交流等更加活跃，但非法婚姻、非法入境、非法居留、非法务工和非法传教等非传统安全问题越来越突出。(9)顾昂然：《关于 〈严惩组织、运送他人偷越国边境犯罪的补充规定(草案)〉的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1994年第1期，第7页。边境地区虽然与邻国相比具有优越性，但与内地落差越来越大，边民内迁的趋势也愈发明显，加大了陆地国界安全问题的复杂性。(10)吕朝辉：《当代中国陆地边疆治理模式创新研究》，云南大学博士学位论文，2015年5月，第159—160页。对此，中央不断加大政策扶持力度，加强边境地区基础设施建设，优化产业布局，等等。(11)如1988年《国务院关于黑龙江省对苏联边境易货贸易和经济技术合作问题的批复》，1991年《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见》，1992年《国家旅游局关于扩大边境旅游促进边疆繁荣的意见》，1997年《国务院办公厅关于黑河等14个边境经济合作区财政政策问题的复函》，1997年《国务院办公厅关于新疆维吾尔自治区边境贸易有关政策问题的复函》，2008年《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》。

在这种背景下，我国陆地国界管理逐渐淡化“军事底色”，但仍强化“公安色彩”，区隔边境防卫和边境管理，在实践中逐渐形成“边防管点，部队管线，公安管面”的管理模式。海关、检验检疫、边检等其他管理部门的作用越来越大。所以，这一时期陆地国界管理是以业务驱动的部门管理体制机制。此外，1997年党的十五大提出依法治国，陆地国界管理的法治化也势在必行。

随着陆地国界事务的特殊性越来越显现，更多立法开始涉及陆地国界事务，已有法律在不断修改完善。国务院有关部门开始将陆地国界事务作为特殊事务，陆续出台陆地国界安全、边防管理和边境经贸等方面的专门部门规章(表2)。当然，各部门也出台了很多规范性文件，如《边境地区转移支付资金管理办法》和《边境贸易外汇管理办法》。(12)如1978年《国务院办公室有关出版地图国界线画法审查工作问题的通知》，公安部、外交部、总参谋部1994年《关于改进和加强边境管理区管理工作的意见》以及国家质量监督检验检疫总局2012年《中国—哈萨克斯坦霍尔果斯国际边境合作中心出入境检验检疫监督管理办法》。除此之外，国有银行等中央企事业单位也对陆地边境地区提供政策支持，如1996年、1998年和1999年中国农业银行先后颁布了《边境贫困国营农场扶贫贴息贷款管理办法》《边境贫困国营农牧场扶贫贷款管理暂行规定》和《边境贸易外汇结算业务管理办法(试行)》。

表2 1991—2012年陆地国界事务主要国家立法

我国陆地边境地区并非浑然一体的均质空间，自然环境、安全情势和发展状况均有差异，与邻国解决陆地国界争端的时间也并不一致。各沿边省、自治区根据实际情况，对具体问题进行有针对性的差别立法非常必要。很多沿边省、自治区或者先颁布行政规范性文件或地方规章，待成熟后升级为地方性法规；或者先就具体问题单行立法，再进行综合立法。(13)靳海婷：《新中国70年暂行法立法的回顾与前瞻》，《河北法学》2019年第12期，第6页。沿边省、自治区陆续制定或修改了边境管理、边防管理、边民互市和边境经济合作区等方面立法(表3)。即使在《陆地国界法》制定过程中，各省市也积极建言要考虑本省的特殊情况。例如，2005年，在全国人大外事委员会云南调研会上，武警云南省总队、省公安边防总队、省政府有关部门“希望在制定《陆地国界法》的论证过程中充分考虑云南边境实际，使云南边境管理实现管而不死、活而不乱，以利于云南省建设成为我国面向东南亚、南亚的国际大通道，以利于云南省进一步扩大对外开放、促进经济社会发展，为维护我国领土完整、国界的严肃性及稳定、繁荣、开放、发展创造有法律保障的良好边境环境。”(14)《全国人大外事委调研组赴云南进行立法调研》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c199/200511/15acd7c9022c4721abb52 eb587c40df7.shtml，登录时间：2021年11月9日。可以看出，这一时期陆地国界立法普遍重视边境地区经济社会发展问题。

显而易见，陆地国界及边境管理问题是该时期我国涉外立法的重要内容。很多人大代表议案涉及边境、国界和移民管理等问题，《陆地国界法》(或“边境管理法”等)、《护照法》(15)《关于第八届全国人大第二次会议主席团交付外事委员会审议的代表提出的议案审议结果的报告》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1994年第7期，第62页。和《出入境管理法》(16)《全国人大外事委员会关于第十届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第1期，第62页。等制定和修改问题是关注的重点议题。这些议案被多次提出，也一直是全国人大外事委员会议案审议的重要内容。至于《陆地国界法》可以追溯至1999年的第九届全国人大，内蒙古代表团孔令宏等提出“边境管理法”议案。2000年，全国人大常委会将《陆地边境管理法》列入当年的立法计划(17)沈路涛、傅旭：《陆地边境管理法立法工作启动》，《人民日报》2000年1月26日第3版。，时任副委员长邹家华指示按照统一、精简、效能和专业化原则推动陆地边境立法工作，不到半年时间起草机构就草拟出了陆地边境法框架(18)傅旭、胡健：《全国人大外事委举行第二十七次会议》，《人民日报》2000年7月5日第3版。。其实，1992年《国务院一九九二年立法工作计划(修订)》拟由国务院发布或者经国务院批准、由部门发布的行政法规就包括总参谋部、外交部、公安部的《陆地国界和边境管理条例》，1994年立法计划则将其改称为《陆地边境管理条例》。(19)《国务院1994年度立法工作计划》。2002年两会期间，96位代表联名提议尽快制定《陆地边界法》。2004年，全国人大外事委员会对相关议案的审议报告指出可由外事委员会牵头组织有关部门进行《陆地国界法》的起草工作，待草案成熟后提请全国人大常委会审议。(20)《全国人大外事委员会关于第十届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c200/200412/a086291fbe40482a8adf3ebeab64690e.shtml，登录时间：2021年11月9日。2008年两会期间，吉林省军区司令员岳惠来等126名代表发起提出《关于加快〈陆地边界法〉立法进程的议案》。当年，全国人大外事委员会答复为：“国务院有关部门和边境地方政府认为，应尽快制定陆地边界法，对大量涉边问题进行统一规范。目前，陆地边界法已列入十一届全国人大常委会立法规划。”2010年，全国人大外事委员会对关于制定陆地边境管理法的议案认为陆地边境管理法和陆地国界法虽然有区别，但又紧密相关，应将议案提到的边境管理有关事项纳入陆地国界法的框架中予以规范。

(三)统筹立法时期(2013—)

这一时期，我国与东南亚的跨境经济合作不断加快，同周边的经贸联系更加紧密、互动空前密切。与此同时，世界面临百年未有之大变局，我国陆地国界及边境地区形势也日趋严峻。

党的十八大以来，中央对周边外交越来越重视，坚持亲诚惠容理念，打造周边命运共同体。2013年11月，党的十八届三中全会报告指出要扩大同各国各地区利益汇合点，以周边为基础加快实施自由贸易区战略，加快沿边开放步伐。2014年11月，在全国外事工作会议上周边外交被赋予了重中之重的战略定位。2016年1月，国务院印发的《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》提出加快推动国家重点开发开放试验区、边境国家一类口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等沿边重点地区开发开放，构筑经济繁荣、社会稳定的祖国边疆。

我国公安边防部队改革坚持“军是军，警是警，民是民”的原则，强化各管理机关的协调衔接，加强党政军警民联防。2017年12月，中共中央印发《关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》，武警部队由中共中央、中央军委集中统一领导，据此边境管理的武装性逐渐转向行政性。与此同时，边检工作也与出入境整合，自此出入境、边防检查等由国家移民局管理，其他治安管理职责转隶到公安机关。检验检疫也与海关合并，口岸管理在国家层面也是由海关总署负责。所以，以任务整合为导向的国界管理体制逐渐形成。

同时，我国加快推进全面依法治国，法治成为治国理政的基本方略。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。”(21)中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社2015年版，第3页。这一时期坚持以法治思维和法治方式捍卫国家利益，而陆地国界是我国国家安全法治和涉外法治建设的重点领域。

在这种背景下，我国陆地国界相关立法开始迈向专门化和综合化，统筹政治军事安全和经济社会发展，加强规范性、一致性和协调性，解决碎片化、部门化和分散化问题(表4)。2016年，《云南省边境管理条例》制定时就将《云南省边境地区公安边防管理条例》的立法项目予以合并，因《突发事件应对法》和《云南省突发事件应对条例》对突发事件处置有较为详细的规定，只根据边境特点保留了第18条。2020年《内蒙古边境管理条例》修改就

因《草原法》已有规定而对原第16条予以删除。《陆地国界法》作为专门立法对陆地国界问题进行统一规范非常有必要。全国人大外事委员会主任张业遂指出，制定陆地国界法对维护国家主权、安全、发展利益，依法稳边防边管边，切实推进陆地国界治理体系和治理能力现代化具有重大意义。(22)孙梦爽：《在新形势涉外工作中发挥更大作用——全国人大外事委员会2020年工作回眸》，《中国人大》2021年3月5日，第30页。2014年9月，根据《国家安全立法规划(2014—2020年)》任务分工，陆地国界法由全国人大外事委员会牵头起草，开始加快立法进程。2015年8月，十二届全国人大常委会将《陆地国界法》作为代表关注度高、议案建议反映较为集中、实践中迫切需要、立法条件又比较成熟的立法项目增列进立法规划。(23)《十二届全国人大常委会立法规划作出调整 增加编纂民法典等34件立法项目》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c199/201508/0ebce324e99449ed987eaf3959e1c46e.shtml，登录时间：2021年11月9日。2017年两会期间，全国人大代表、北部战区陆军副司令员胡修斌提出，迫切需要制定一部全国性的、权威性较强的《陆地边境管理法》。2017年，全国人大常委会将《陆地边界法》纳入立法计划，作为预备及研究论证项目，由有关方面抓紧调研和起草工作，视情况在2017年或者以后年度安排审议。(24)《全国人大常委会公布2017年立法工作计划》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201705/76bcb5e2d6e64f8c83cfffb 86fa60f57.shtml，登录时间：2021年11月9日。2018年，第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团交付外事委员会审议的就是31名代表提出的“关于制定《国家边界法》的议案”，全国人大外事委员会表示已列入第十三届全国人大常委会立法规划，有关部门正在稳步推进相关立法工作。(25)《全国人民代表大会外事委员会关于第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201810/2441e5dbdcc645ed9b1593127905ac6b.shtml，登录时间：2021年11月9日。2020年，全国人大常委会将《陆地国界法》作为初次审议的法律案纳入立法计划。2021年，全国人大常委会将《陆地国界法》作为初次审议的法律案纳入立法计划，并于10月23日通过，将于2022年1月1日生效。至此，《陆地国界法》作为我国陆地国界事务的基本法律历经波折后终于出台。(26)周边的14个陆地邻国中有俄罗斯、蒙古和越南等5个国家制定国界专门法律，其他国家也大多在宪法中规定了领土或边界问题。

二、我国陆地国界立法的逻辑主线

陆地国界事务涉及地缘政治、历史负荷、安全保障、文化传统和经济发展关系，事关国家主权、安全与发展问题，也影响与周边国家的关系，甚至具有全球意义。英属印度总督乔治·寇松勋爵说：“边界如同剃须刀的刀锋，涉及当代的战争与和平问题。”(27)[澳]维克多·普莱斯考特、吉莉安·D. 崔格斯：《国际边疆与边界：法律、政治与地理》，孔令杰等译，北京：社会科学文献出版社第2017年版，第7页。我国陆地国界立法的最早目的在于稳边固防，重点针对主体行为进行立法，现在转向统筹强边固防与兴边睦邻，是以规范管理机关权责配置及制度性保障等政策供给为重点的立法。

(一)目标融合：安全还是发展

维护边疆地区稳定和捍卫国家主权与领土完整是陆地国界管理的主要目的。我国陆地国界的立法目标在很长一段时间主要是维护边界清晰稳定，打击涉及国界违法犯罪，维护边境地区的秩序，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。简言之，我国对陆地国界及边境地区管理秉持安全共存理念，将稳边固防作为立法的主要目的。早先的治安检查和边防检查立法都是根据严防的理念，严格控制边境秩序。1979年刑法和1994年颁布的《全国人大常委会关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》明确规定为维护出入境管理秩序制止偷越国(边)境的违法犯罪活动，而1997年刑法更是将涉国(边)境犯罪作为专节列出来。最高法、最高检和公安部等对涉国(边)境犯罪做出多次解释，价值指向都是严厉打击相关犯罪。(28)《最高人民法院关于偷越国境处理界限的复函》《关于严格执行〈全国人大常委会关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定〉和〈台湾同胞投资保护法〉的通知》《最高人民检察院研究室关于买卖尚未加盖印章的空白〈边境证〉行为如何适用法律问题的答复》《关于妨害国(边)境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》《两高关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》《两高关于办理妨害国(边)境管理刑事案件应用法律若干问题的解释》《最高人民法院研究室关于如何处理边民出境种植罂粟问题的答复》《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释(二)》。孔令宏等提出的边境管理法议案就将保护国家主权和领土完整，维护边境地区的社会秩序和安全，加强对边境地区的管理，减少涉外事件，规范边境管理活动作为主要目的。(29)《关于制定边境管理法的议案(议案选登)》，《人民日报》2000年3月16日第3版。至今，一些涉边立法仍将维护边境管理秩序作为首要或唯一目的，如2016年《甘肃省边境管理条例》就只将“加强边境管理，维护国家主权和边境地区的稳定”作为立法目的。

周边关系对我国具有重要战略意义，总体有利的周边环境对我国维护国家主权、安全和发展非常重要。我国周边地区总体上是稳定的，尤其是东南亚具有明显的发展优势和潜力，睦邻友好、互利合作是周边国家对华关系的主流。我国也日益重视推动沿边地区经济社会发展，促进边境地区繁荣和谐稳定、边民生活富裕安康。“改革开放以来，边境地区已由单纯的边防前线转变为边防前线与对外开放的统一体；边境管理由以边防为中心、进行封闭性的军事和政治管理逐步转变为全方位的、开放式的综合管理。”(30)沈路涛、傅旭：《陆地边境管理立法工作启动》，《人民日报》2000年1月26日，第3版。我国对陆地国界及边境管理强调发展共生理念，陆地国界立法在强调强边固防的同时重视兴边睦邻。陆地国界立法日益为沿边地区经济社会发展以及推动周边关系改善提供法律保障。早在1984年颁布的《边境小额贸易暂行管理办法》就将立法目标定位为活跃边境地区经济，更广泛地满足边民生产和生活的需要，增进两国边民的交往，发展睦邻友好关系。此种表述在20世纪90年代的陆地国界立法中非常普遍。不仅经济贸易领域的立法如此，边境管理或边防管理领域的立法也是这样。(31)1996年《边境旅游暂行管理办法》将进一步扩大我国旅游业的对外开放，促进边境地区的经济繁荣和社会稳定，增进同毗邻国家人民的交往和友谊，完善边境旅游管理作为立法目标。如1993年制定的《吉林省边境管理条例》就将边境地区经济发展和睦邻友好关系规定为立法目的。

陆地国界不仅有战略及战术上的军事意义，也有从文化和政治角度出发的领土意义，更重要的是有资源和人口的空间分布意义。(32)[美]索尔·伯纳德·科恩：《地缘政治学——国际关系的地理学》，严春松译，上海：上海社科院出版社2011年版，第3页。欧洲各国通过经济合作推动领土边界问题解决，在解决领土边界争端后进一步推进经济合作。(33)韩永利、丁丹：《论经济合作对欧盟边境制度的促进》，《武汉大学学报(人文科学版)》2015年第2期，第88页。陆地国界的政治军事层面意义需要经济社会的发展来支撑，通过发展最终解决安全问题，也只有在确保安全的前提下才能不断发展。党的十八大以来，习近平总书记提出总体国家安全观，指出要改变维护传统安全的思维定势，树立维护国家综合安全和战略利益拓展的思想观念，统筹发展安全两件大事，既重视发展问题又重视安全问题。(34)中共中央党史和文献研究院：《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社2018年版，第7、55页。近年来，我国沿边省、自治区制定的边境管理条例对促进边境地区的经济社会发展，促进对外交往和对外开放等更加重视。如《云南省边境管理条例》将加快面向南亚东南亚辐射中心建设作为立法目的之一。

立法目标是陆地国界立法的总抓手，直接关系到其模式选择和内容构造。我国陆地国界立法根据形势发展处理好安全与发展的关系，从强调稳边固防转向强边固防和兴边睦邻的均衡协调。我国坚持与邻为善、以邻为伴，坚持亲诚惠容的理念，努力使周边国家同我国政治关系更加密切、经济纽带更加牢固、安全合作更加深化和人文联系更加紧密。(35)中共中央宣传部、中华人民共和国外交部：《习近平外交思想学习纲要》，北京：人民出版社、学习出版社2021年版，第131—132页。我国在陆地国界立法中贯彻总体国家安全观，经济社会安全与政治军事安全密不可分，发展问题也可能演化为国家安全问题，着眼国家治理现代化背景下强边固防战略需求，发挥党政军警民合力强边固防独特优势，推动边境地区经济社会发展和睦邻友好关系，为强边固防提供更加牢固的经济社会基础。《陆地国界法》出台就是为了维护国家主权、安全与领土完整，规范陆地国界及边境的防卫、管理和建设，促进我国与陆地邻国睦邻友好和交流合作。(36)《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国陆地国界法(草案)〉审议结果的报告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/9ec9ec18fa4447828b3123546b8f5ccd.shtml，登录时间：2021年11月9日。据此，《陆地国界法》第1条规定：“为了规范和加强陆地国界工作，保障陆地国界及边境的安全稳定，促进我国与陆地邻国睦邻友好和交流合作，维护国家主权、安全和领土发展，根据宪法，制定本法。”同时，《陆地国界法》中关于经济发展和睦邻友好的具体规定非常多，第10条、第12条、第24条、第25条、第43条和第44条都规定有推进陆地国界及边境地区的经济社会发展。这表明，立法者意识到加强基础设施建设，改善边境生产生活条件对巩固边防的重要意义。(37)《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国陆地国界法(草案)〉修改情况的汇报》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/88bd990177d34030a19fc1f6fc7f463c.shtml，登录时间：2021年11月12日。第五章更是对国际合作机制进行了专门规定。

(二)模式选择：管制型抑或政策型

立法模式是指创制法律的惯常套路、基本体制和运作程式等所构成的有机整体。(38)江国华：《立法：理想与变革》，济南：山东人民出版社2007年版，第245页。我国早期陆地国界立法的管理色彩过浓，注重对相对人和管理机关行为的规制，多是强制性规定，目的是将行为纳入规范化、程序化和制度化轨道。可以称之为管制型立法。所谓管制型立法模式是指由谁来管、管什么，以及选择什么管制工具，以形成某种理想的法律秩序。它要在形式上保持抽象性和逻辑性相统一，抽象性要求相关立法能够运用于复杂多样的边界事务，又可以适应陆地国界形势的发展，提高立法对陆地国界事务的涵括力；逻辑性要求法律条文内部乃至体系内保持关联性和一致性，通过法律解释消弭冲突。陆地国界政治敏感性高，形势变化快，维护立法的稳定性和权威性相对困难。所以，管制型立法在陆地国界领域难以实现抽象性和逻辑性相统一，难以消弭立法稳定性和有效性的张力，无以解决管理机关协调整合等难题。

随着陆地国界及边境地区出现新问题新情势，立法要为陆地国界事务管理提供引导、鼓励、支持甚至保障，由注重规制功能转换为发挥治理功能。我国陆地国界立法的重点转向规范管理机关权责配置和制度性保障等问题。这就要求陆地国界立法处理好与政策的关系，进行政策型立法。所谓政策型立法是以问题为导向，落实国家陆地国界及边境的划分、勘定、防卫和管理等多种政策手段和目标的法律构造，其中不仅包括管理性条款，还有预防和促进性条款，甚至大量具有软法性质的条款。(39)陈廷辉：《环境政策型立法的法理》，载史际春主编：《经济法学评论(第十二卷)》，北京：中国法制出版社2012年版，第127页。和管制型立法强调规范主义不一样，政策型立法更重视功能主义。在我国，政策一直是陆地国界及边境地区治理的重要手段，党和国家对边境地区的政策支持非常多，如《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》和《兴边富民行动“十三五”规划》等。(40)有些沿边省份或自治区也出台相应政策，如内蒙古自治区人民政府的《关于支持呼伦贝尔中俄蒙合作先导区建设的若干意见》。一般来说，政策型立法要求陆地国界事务立法不仅包括行为管制，更要为陆地国界提供制度性保障。如《云南省边境管理条例》为促进边境地区的发展，在第五章专章规定保障服务政策作为制度性保障。

政策型立法重塑了法律与政策的关系，法律和政策在陆地国界事务中并不互斥反而是互为融合的。首先，政策是我国陆地国界立法的导引，在法律体系外影响边界法的制定、修改和实施。例如，原外经贸部、海关总署根据《国务院关于边境贸易有关问题的通知》的要求制定《边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法》《边民互市贸易管理办法》。2019年11月28日，中共中央、国务院发布的《关于推进贸易高质量发展的指导意见》明确要加大支持引导力度，加快边境贸易创新发展，随后商务部表示将修订《边民互市贸易管理办法》。云南省外事办主任周红在《关于〈云南省边境管理条例(草案)〉的说明》中明确指出该条例的依据包括国务院、中央军委关于中缅边境地区和中越、中老边境地区边防工作若干政策问题的规定。全国人大宪法与法律委员会关于《中华人民共和国陆地国界法(草案)》审议结果的报告中建议根据“十四五”规划纲要和中央民族工作会议精神增加了第43条：“国家支持沿边城镇建设，健全沿边城镇体系，完善边境城镇功能，强化支撑能力建设。”(41)《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国陆地国界法(草案)〉审议结果的报告》，http：//www. npc.gov.cn/npc/c30834/202110/9ec9ec18fa4447828b3123546b8f5ccd.shtml，登录时间：2021年11月12日。其次，陆地国界立法在立法目的、原则规定及具体条文中可以通过授权条款、一般条款和转介条款，或直接规定政策型条款，将相关政策纳入法律规定作为制度性保障内容。如《甘肃省边境管理条例》第6条第2款规定：“边境所在地县级以上人民政府应当对边境管理工作成绩显著的单位和个人给予表彰奖励。”换言之，陆地国界立法将政策制定和运用纳入规范化、程序化和制度化的轨道，为相关政策提供合法性支撑。如《陆地国界法》第24条规定有关军事机关会同边境省、自治区人民政府就划定边境禁区提出方案，兼顾经济社会发展、自然资源和生态环境保护、居民生产生活；很多省区的边境管理条例中规定保障陆地国界基础设施和边境管理专项资金的投入。(42)《甘肃省边境管理条例》第4条规定：“省人民政府和边境所在地市、县人民政府应当加强对边境管理工作的领导，建立健全安全防范机制，及时研究解决重大问题，将边境管理经费纳入财政预算，加强边境地区基础设施建设和生态环境资源保护工作。”根据具体情况健全完备与陆地国界立法相配套的政策，当新问题和新情况出现时，直接改变政策而不是改立法，以确保法律的稳定性。最后，政策也是陆地国界法律实施的手段。我国陆地国界立法涉及面比较广，多是原则性规定，不确定性法律概念较多。沿边省、自治区可以在国家立法框架下制定符合实际的政策，在国家统一性与地方差异性之间保持均衡。此外，政策也是陆地国界管理方面司法解释的重要考量。(43)我国立法一般是由全国人大常委会解释，但根据1981年《关于加强法律解释工作的决议》，法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定；对工作中具体应用法律问题可以由最高法、最高检或国务院及其主管部门进行解释。如《最高人民法院关于进一步做好边境地区涉外民商事案件审判工作的指导意见》《最高人民法院对〈内蒙古自治区高级人民法院关于指定我区边境地区基层人民法院一审涉外民商事案件管辖权的请示〉的批复》。

(三)内容构造：从行为规则到组织规制

陆地国界问题复杂多样，立法不仅要规范国家与民众间的关系，还要处理好各国家机关的权力配置关系。我国陆地国界立法在很长一段时间主要是为各级各类管理机关规范陆地国界事务主体的行为提供法律依据。它多是侧重行为法方面，集中在跨国婚姻、非法越界、违规生产作业、非法走私和破坏边境地区社会秩序与安全稳定等民事交往、行政处罚、刑事犯罪等领域。随着党和国家机构改革的深化，以及陆地国界管理机关的权力配置问题越来越突出，势必要用法律进行规范。由于我国专门的组织立法滞后，很多组织规定都分散在行为法或国家政策中，涉陆地国界的组织法也是如此。所以，《陆地国界法》最为重要的就是理顺管理体制机制，优化权责配置，整合陆地国界及边境地区管控资源。

首先，明确中央地方权能定位。陆地国界事务天然具有国家性，大多是国家事务。但在很长一段时间，陆地国界管理是内地治理的延伸，受制于“条块分割”体制，很多职责由地方承担。(44)很多陆地国界事务非常复杂，应突出国家性，现在很多政策文件都突出强调该问题。如《水利部关于国际跨界河流、国际边界河流和跨省(自治区)内陆河流取水许可管理权限的通知》就对水利系统内部关于跨界河流的取水许可权限进行分配。《国务院办公厅关于印发生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》明确：“将跨国界水体污染防治确认为中央财政事权，由中央承担支出责任。”《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确：“要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。”《陆地国界法》最为突出的一点就是强化陆地国界事务的国家职责，明确中央事权，突出国家治边理念。国家对国界工作实行统一的领导，主要事务由外交部门、国务院公安部门等处理，保障国界管理工作经费。国务院应当将陆地国界及边境相关工作纳入国民经济与社会发展规划，边境禁区、边境基础设施建设规划和边境管理区等都要由国务院等批准，等等。《陆地国界法》对中央事权多是概括规定，而对地方的授权则非常明确。边境省、自治区可以根据本行政区域内的具体情况和实际需要制定地方性法规、地方政府规章，对陆地国界及边境管理执行中的问题作出规定；各级人大及其常委会在本行政区域内，保证有关陆地国界及边境的法律法规的遵守和执行；各级政府管理相关工作，加强对陆地国界及边境相关史料的收集、保护和研究，统筹资源配置加强维护国家安全的群防队伍建设，支持和配合边防执勤、管控工作，应当采取措施保护边境生态环境以及预防传染病等从陆地国界传入或者在边境传播蔓延，对陆地国界及边境管理中的重要情况和重大问题应当及时上报；县级及以上人民政府将陆地国界及相关工作纳入国民经济与社会发展计划，依照国家有关规定可以与邻国相应行政区域内地方政府开展经济、旅游等领域的合作，在国家有关主管部门的指导下参与口岸建设与管理等合作机制并承担具体合作工作；省、自治区政府依照有关规定可以建设或者批准设立边民互市贸易区(点)、边境经济合作区等区域。《陆地国界法》第9条明确规定军地有关部门和单位依托有关统筹协调机构合力强边固防，这主要是指边(海)防委员会。它作为议事协调机构，在沿边地区一般由县/州长担任主任，涉及军队、公安边境部门、外事部门和其他相关部门，办公室通常设在军队，主要是对涉边的重大议题进行军地或跨部门协调。

其次，优化管理机关权责配置。陆地国界事务具有综合性和多元性，涉及不同部门的业务，各部门强调特殊性和专门性，凸显了部门治边的实际。(45)张家栋：《别把中国陆地国界法理解歪了》，《环球时报》2021年11月5日第14版。云南省外事办主任周红在《关于〈云南省边境管理条例(草案)〉的说明》提到：“长期以来，由于我国未出台国界及边境管理专项法律，各边境管理部门主要依据部门规章、内部政策以及我与邻国签署的条约、协定、协议等进行边境管理，所以，不可避免地出现各边境管理部门职责交叉配合不力、边境管理和服务沿边开放的水平不高等诸多问题。”对此，有提议建立边境管理委员会，代表政府统一行使边管职能，打造联合执法队伍，加大执法力度。(46)《黑龙江人大调研组开展陆地国界立法调研》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c223/201407/dbf4f9e48d7d4086ae6205651 a11c3ac.shtml，登录时间：2021年11月9日。有人甚至主张将其整合成统一管理部门。这不符合组织规律，也不利于功能发挥，并不可行，唯有加强各机关的协同机制才是解决之道。2000年8月时任全国人大常委会副委员长邹家华指出，陆地国界及边境地区管理应实行一项任务由一个部门管的原则，但也不能只有一个执法主体全管起来，要注意加强边境地区地方政府的组织协调权力。(47)翟伟、胡健：《邹家华强调按照统一、精简、效能和专业化原则推动陆地边境立法工作顺利进行》，《人民日报》2000年8月27日，第2版。可以说，明确陆地国界和边境管理主体，清晰管理职责和防止多头管理是陆地国界立法的重中之重，也是难中之难。《陆地国界法》以优化协同高效为原则，基本确立了一项任务由一个部门管，重视涉边机构的整体性、系统性和协同性，推进机构和职能的优化、各机构的配合联动和体制机制的运行效能。(48)王晓晖：《坚持优化协同高效推进党和国家机构改革》，载《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，人民出版社2018年版，第87—89页。具体来说，首先，军事机关主要负责防卫工作。在中央军委领导下，解放军和武警部队按照各自任务分工，组织、指导、协调陆地国界及边境的防卫管控、维护社会稳定、处置突发事件和边防国际合作及相关工作，与陆地邻国有关部门共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义活动。第二，国务院公安部门主要负责公安工作。它指导、监督边境公安机关加强社会治安管理，防范和打击边境违法犯罪活动，以及与陆地邻国相关部门建立合作机制，开展执法合作，共同防范和打击跨界违法犯罪活动，共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义活动。第三，国家移民管理局主要负责人员管理工作。它负责边境地区移民管理工作，依法组织实施出入境边防检查、边民往来管理和边境地区边防管理，与陆地邻国相关部门建立合作机制，开展执法合作，共同防范和打击跨界违法犯罪活动。第四，海关主要负责“货物”管理工作。海关总署主要是负责边境口岸等的进出境相关监督管理工作，依法组织实施进出境交通运输工具、货物、物品和人员的海关监管和检疫，并与陆地邻国相关部门建立合作机制，开展执法合作，共同防范和打击跨界违法犯罪活动。(49)《陆地国界法》关于海关权责规定和二审建议稿不一样，主要就是考虑到和其他机关之间的职权关系模糊。《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国陆地国界法(草案三次审议稿)〉修改意见的报告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/c61ba2ff180d4dbf9301da3b79debd08.shtml，登录时间：2021年11月12日。第五，外交部主要负责涉外事务工作。它牵头开展对外谈判、缔约、履约及国际合作，处理需要通过外交途径解决的问题，参与国界管理的相关工作，组织开展界线和界标日常维护，尤其是国界标志及边界设施的勘查、维护和管理。最后，国务院其他有关部门按照自身业务职责各自分工，互相配合，依法行使职权，做好国界管理和服务的相关工作，可以与陆地相关部门在口岸建设和管理、自然资源利用等领域建立合作机制。

此外，《陆地国界法》还对协同职责进行了明确规定。如军事机关会同或协助地方有关部门防范、制止和打击非法越界，保卫陆地国界及边境的安全稳定，并会同相关部门组织实施边界(边防)代表的具体工作，等等。各地边境立法对协同机制也有所规定，主要有以下两个方面：一是联席会议制度。(50)如《黑龙江省边民互市贸易管理规定(暂行)》第5条规定：“省政府建立由分管副省长为总召集人，商务、口岸、海关、检验检疫、公安、外事、边防、工商、国税、地税等部门及服务单位代表参加的联席会议制度。联席会议办公室设在省商务厅，负责协调各有关部门按照各自职能做好具体管理工作，推动边民互市贸易健康发展。设立边民互市贸易区(点)的边境口岸辖区县(市)也要建立联席会议制度。”就某一陆地国界和边境管理工作由政府主要领导副职担任主任，办公室一般设在主管部门，协调各有关部门按照各自职能做好具体管理工作；或者国界管理工作主管部门自行组织协调组织会议协调相关工作。二是综合执法机制。(51)陆地国界事务很多违法行为具有即时性，一旦发现就要立即处置，权责机关很难即时赶来处理，要建立综合执法机制或联动执法机制。例如，某公司在离边界线几十米的地方实施工程，但悄悄将工程推进到界河边上并把工程垃圾倒入河中，引起外方不满抗议，如外事部门负责边界管理，除了发出停工通知，但没有执法权，多是协调有执法权的机关。对于类似问题，很多地方立法开始进行规范，如《云南省边境管理条例》第25条规定：“口岸、边境通道各查验机关应当加强信息互通、监管互认、执法互助，提升综合执法效能，改善通关环境，制定便民利民措施，提供咨询信息服务，提高服务水平，促进通关便捷高效。”陆地国界违法行为及处置都有即时性，但权责机关很难即时赶来处理，要建立综合执法机制或联动执法机制，加强信息互通、监管互认、执法互助，提升综合执法效能。

最后，完善公民和组织参与机制。公民和组织参与陆地国界及边境事务管理非常重要，尤其是我国的边民。以往很多部门规章或地方立法中也规定公民或民众在边境管理中的地位和身份，虽然有很多创新性举措，但相对来说比较模糊，也缺少明确的激励机制。例如，有的边境条例规定边境管理区所在地县、乡(镇)人民政府与村(居)民委员会应当分别签订护边联防和治安防范责任书，制定联防联控责任制度，建立护边联防组织，加强对护边联防队员的管理、培训、考评和奖惩。《陆地国界法》明确公民和组织应当维护陆地国界及边境安全稳定，保护国(边)界标志和边防基础设施，配合、协助开展陆地国界相关工作，发现陆地国界及边境相关史料、史迹和实物应当依法及时上报或者上交国家有关部门，应当支持边防执勤、管控活动，为其提供便利或其他协助。这些是公民和组织的法律义务。当然，国家要加强陆地国界宣传教育，增强公民的国土安全意识，应充分发挥群众作用，鼓励边民在边境生产生活，对公民配合、协助国界管理相关工作提供支持，对做出突出贡献的公民应表彰或奖励，鼓励和支持边民在边境生产生活。

三、我国陆地国界立法的体系架构

《陆地国界法》把中央精神和沿边省、自治区的实践经验总结提炼，转化为法律制度，推动陆地国界管理的法律化。由于我国法治体系的特殊性以及陆地国界事务的复杂性，陆地国界事务的法律规范除以《陆地国界法》为载体外，还源于党内法规、其他法律、国际条约甚至政策文件。换言之，陆地国界管理的法律规范借由各相关立法、国际条文或党内法规的条文来表达，我们在运用陆地国界法律解决具体问题时适用的不是法条本身，而是从法条中提取的法律规范。(52)舒国滢、王夏昊、雷磊：《法学方法论》，北京：中国政法大学出版社2018年版，第111页。只有处理好陆地国界管理的法律渊源问题，理顺《陆地国界法》与相关党内法规、其他国家法律、国际条约甚至政策性文件的关系，将其作为具有内在结构的整体，才能推进陆地边界事务的规范体系构建及其适用。

(一)与党内法规的衔接协调

党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要构成。(53)中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规体系(2021年7月)》，北京：人民出版社2021年版，第1页。党内法规与国家法律之间的关系是包括陆地国界与边境管理在内的国家治理现代化的重要问题。《陆地国界法》相关条文必须与党内法规规定相结合，针对具体问题提炼出规范内涵。

首先，明确管理机关的法定职责。《陆地国界法》只是明确所有涉边机构的基本组织原则，第6条、第7条明确了外交部、国务院公安部门、海关总署、国家移民管理部门、有关军事机关及国务院其他有关部门在涉边事务上的职责权限等。这是对党中央、国务院和中央军委有关文件、相关部门的“三定”方案的法律化。(54)《关于〈中华人民共和国陆地国界法(草案)〉的说明——2021年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/b349762ec33142479ef3d7f5d269a7a3.shtml，登录时间：2021年11月9日。其中“三定”方案按照《中国共产党机构编制工作条例》由中央编制委员会等审定，以优化协同高效为原则，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动。《陆地国界法》对各涉边管理机关的机构设置与职能配置基本上将同一类事项让同一部门管起来，变部门间的协调为部门内的流程，实现优化协同高效的目标。(55)中央机构编制委员会办公室政策法规局：《〈中国共产党机构编制工作条例〉释义》，北京：党建读物出版社2020年版，第73页。在实践中，各管理机关的职权边界还要根据相关“三定”方案以及该领域的党的领导党内法规进行联合解释。

其次，理顺统筹协调机构的关系。《陆地国界法》第9条规定军地有关部门、单位依托有关统筹协调机构，合力推进强边固防等工作。有的沿边省、自治区也在边境管理条例中规定边防委员会等作为统筹协调机构。除此之外，各级外事工作委员会(外事工作领导小组)、国家安全委员会等都涉及陆地国界事务，尤其在边境地区由政府首长担任主任的边防委员会与县/州委书记担任主任的外事工作领导小组的关系需要进一步理顺。我国宪法明确规定了党的领导，《国家安全法》和《国防法》等也强调党的领导重要性。虽然《陆地国界法》可能考虑涉外事务没有规定，但遵循党的领导不言自明。一般来说，国家法律中规定党的领导原则，而党内法规制度对党的领导的程序等问题进行具体规定。在实践中，各统筹协调机构的职能定位多由党内规范性文件规定。2017年2月，中央全面深化改革领导小组第32次会议审议通过的《关于加强党对地方外事工作领导体制改革的实施意见》明确了地方党委对本地区外事工作的主体责任，完善省以下地方党委对外事工作的领导和工作机制。(56)中共中央宣传部、中华人民共和国外交部：《习近平外交思想学习纲要》，北京：人民出版社、学习出版社2021年版，第27页。对陆地国界及边境管理来说，统筹协调机构在不同事务中是边防委员会、外事工作委员会抑或国家安全委员会等要由党内法规或党内规范性文件来进行明确。也就是说，《陆地国界法》第9条“统筹协调机构”的所指及相互关系依靠党内法规或党内法规性文件才能明确。

最后，规范重要情况和重大问题的上报程序。《陆地国界法》第29条规定：“在陆地国界及边境管理中遇有重要情况和重大问题，有关地方人民政府、军事机关应当立即按照规定向上级机关报告。”这是地方人民政府和军事机关的职责，但按照党内法规规定，重大情况的汇报也是地方政府党组的重要职责。《中国共产党重大事项请示报告条例》规定对虽在自身范围内但关乎全局、影响广泛的重要事情和重要情况，包括党组织贯彻履行中央决策部署和上级党组织决定、领导经济社会发展事务等重要事情和重要情况，下级党组织应向上级党组织请示报告；如果涉及国家安全、港澳台侨、外交、国防、军队等党中央集中统一管理的事项必须向党中央报告。各地区各部门党组织承担重要事项请示报告工作主体责任，党组织主要负责同志为第一责任人，对请示报告工作负总责，党政机关联合请示报告的应当将上级党政机关同时列为请示报告对象。如果地方政府单独请示的话，首长负责制与党组集体领导重大业务工作制度也要做好程序衔接，按照《中国共产党党组工作条例》可以将首长负责制内含的合议程序刚性化，以加强对首长权力的制约，同时党组会议应前置于行政领导班子会议，作为内部程序主动提出决策动议，以充分发挥引领和“保落实”的作用。(57)蒋清华：《行政机关党组制与首长制关系的规范解释》，《中外法学》2020年第6期，第1570页。

(二)与相关法律的系统整合

《陆地国界法》是我国陆地国界工作领域的基本法。它与宪法相比是下位法，与刑法等法律相比是非基本法律，是宪法、刑法和国家安全法等在陆地国界领域的具体化；也作为原则性规定相关行政法规、地方性法规和政府规章等下位法提供依据和预留空间。在很多问题上，与国家其他法律的规定相互关联。

首先，《陆地国界法》对宪法的具体化。我国宪法虽然没有直接规定陆地国界问题，但很多条款都有所涉及。《陆地国界法》第11条第1款规定“加强国界宣传教育，铸牢中华民族共同体意识，弘扬中华民族捍卫国家统一和领土完整精神，增强公民的国家观念和国土安全意识，构筑中华民族共有精神家园。”这是对我国宪法和《民族区域自治法》等涉及民族和国家建构条款的落实。同时，《陆地国界法》第13条、第23条、第38条、第39和第41条等规定公民和组织应当维护陆地国界及边境安全稳定，保护界标和边防基础设施，配合、协助开展陆地国界相关工作等，如违反须承担相应法律责任。这实际是宪法对公民维护祖国安全义务和对通信自由限制性规定的制度性实施。(58)宪法第40条规定“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”最后，陆地国界法对国家与地方以及国家有关主管机关、军事机关等职责条款是宪法中国家机构纵向和横向权力配置在陆地国界及边境地区管理领域的具体规定。

其次，《陆地国界法》是对一般立法的补充性规定。《刑法》《国家安全法》和《缔结条约程序法》涉及很多陆地国际及边境管理的条款。《陆地国界法》在法律责任部分对现有法律已经规定的直接规定转介条款，如果现有法律没有规定则直接规定。如第60条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”同样，《陆地国界法》进一步发展和完善现有法律的一些规定，如第16条、第17条规定划定陆地国界的条约应当依据法律规定由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定批准，由国家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定予以批准，而勘界条约应当依照法律规定由国务院核准。这是对《缔结条约程序法》相关条款的发展补充。《缔结条约程序法》第7条规定包括有关领土和划定边界的条约、协定在内的条约和重要协定的批准由全国人大常委会决定，《陆地国界法》中“条约”包括重要协定在内，同时进一步将勘界条约的程序予以明确。(59)根据2017年国务院法制办公室公布的《中华人民共和国缔结条约程序法实施条例(征求意见稿)》第2条就规定：“本条例所称条约，是指《中华人民共和国缔结条约程序法》第二条所指的条约、协定和其他具有条约、协定性质的书面文件。旨在确立、变更或者终止中华人民共和国与外国国家、国际组织之间在国际法上的权利和义务关系。”同时，该法第18条规定有关边界管理和边防事务的条约应当由外交部或者国务院有关部门会同外交部自签署之日起180日内报请国务院核准。此外，《陆地国界法》涉及中央与地方在某些领域共同职能的相关规定，如第44条、第45条和第46条，都要与一般立法如《突发事件应对法》《草原法》和《水法》等一级行政法规与部门规章结合，甚至还要结合“三定”方案等党内法规和规范性文件才能形成法律规范。

最后，《陆地国界法》对地方立法的授权性规定。目前，各省区的地方立法的规定并不清晰，对同一问题的规定不尽相同，在实践中也带来一些问题。例如，在关于军事机关的规定方面，《甘肃省边境管理规定》有很多涉及军队职责的条款，而在《云南省边境管理条例》的制定过程中，明确指出要处理好中央事权和地方事权的关系，因此该法不再包含关于解放军边防部队的规定。《陆地国界法》第30条规定：“边境省、自治区可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规、地方政府规章，对陆地国界及边境管理执行中的问题作出规定。”该规定对《立法法》第73条和第82条赋予的地方立法权进行了明确，事实上界定了地方在陆地国界及边境领域立法的范围，即只能对管理执行中的问题作出规定，而不能将陆地国界及边境管理作为地方性事务或地方行政事项来行使地方立法权。同时，根据《立法法》第 73 条第4款，地方性法规对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定，所以沿边省、自治区要对边境管理条例进行修改，尤其是管理机关方面的规定。

(三)与国际条约的交互协同

国际法尤其国际条约是陆地国界及边境管理工作的规范依据之一。其中，双边条约主要包括划界、勘界、联合检查及陆地国界及边境管理条约等；多边条约规定了多边协调机制，如《上海合作组织成员国边防合作协定》。《陆地国界法》在总则第14条规定：“中华人民共和国遵守同外国缔结或者共同参加的有关陆地国界事务的条约。”这一条作为原则性规定宣示了我国承认陆地国界国际条约的约束力。对此，外交部发言人表示：“该法……不会影响中方履行已签署的现有涉边条约，不会改变中国同陆地邻国开展边界管理与合作的现有做法，也不会改变中方在相关涉边问题上的既有立场和主张。”(60)《2021年10月28日外交部发言人汪文斌主持例行记者会》，https：//www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1917498.shtml，登录时间：2021年11月17日。《陆地国界法》与国际条约在陆地国界管理中形成交互作用，共同为陆地国界事务提供法律依据，并构建了面向协同的体制机制。

首先，共同明确条约执行方式。条约信守是国际法的基本原则之一，有些国际条约没有规定执行方式，有些国际条约则规定了，加上各国的具体情况不一样，所以很多国际条约的执行需要国内法规定。国际条约在我国的执行或适用问题主要通过各个具体领域的单行立法来解决。(61)刘永伟：《国际条约在中国适用新论》，《法学家》2007年第2期，第146页。在《陆地国界法》出台以前，我国很多边境省、自治区的边境管理条例规定，在涉邻国事务上“按我国与邻国达成的协议或国家有关规定执行”等。如《吉林省边境管理条例》第6条规定：“国界通视道的清理，必须按照我国与邻国达成的协议及时进行。”《陆地国界法》第49条也规定国家可以与有关陆地邻国协商建立联合委员会机制执行有关条约，第14条、第16条、第17条、第18条和第31条等涉及国际条约执行问题。

《陆地国界法》进一步明确了相关国际条约在我国的执行方式，对两类国际条约进行了区分处理。第一类是陆地国界划定、勘定和联合检查条约。该类条约不具有自动执行的可能，在实践中不会发生国内法与国际法的适用冲突问题。《陆地国界法》关于这类条约效力的规定，首先是第14条的“条约应当遵守”原则性规定，其次是第21条规定：“陆地国界的划定、勘定、联合检查和设置界标等具体工作，由外交部会同国务院有关部门、有关军事机关和有关边境省、自治区依法组织实施。”这里“依法组织实施”所指的“法”主要是指与条约规定一致的国内法律法规。如果国内法律法规与国际条约不一致，则需要通过修改法律的方式来履行中国遵守国际条约的义务。《陆地国界法》涉及的第二类国际条约是关于陆地国界及边境管理的条约。第四章《陆地国界及边境的管理》第31条规定：“国家可以与有关陆地邻国缔结条约，就陆地国界及边境管理制度作出规定。条约对陆地国界及边境管理制度另有规定的，按照条约的规定执行。”该条款明确了在陆地国界与边境地区的管理方面国际条约优先适用的原则，即“在国内法与国际条约规定不一致的情况下，按照条约规定执行”的原则。这是因为陆地国界与边境的管理大量涉及自然人与法人的具体权利与义务，在实践中司法与执法机关有可能面对国内法与国际法规定不一致的情况，因此《陆地国界法》第31条规定了国际条约的优先执行。

其次，共同规约跨国事务交涉。陆地国界及边境管理事务虽然是国内事务，但很多具有跨界性或国际性。例如，界标管理、非法越境、牲畜越境、遗失物品处理、尸体处理、救援活动、生产作业活动、友好活动、挑衅活动和疫情防控等。简言之，不仅陆地国界本身事务的问题要与邻国协商谈判，而且很多抵边的事务包括具体工作也要与邻国协商或通知。我国与邻国签订的国际条约，建立了一系列联合管理制度，可以直接作为我国陆地国界及边境管理的法律依据。如一些国际条约规定了边界代表制度和联席会议制度等。以往陆地国界立法也规定了与邻国协商的相关机制，但相比较分散。如《云南省边境管理条例》第27条规定了外事部门应当加强与邻国有关部门的沟通协调，为边境地区居民办理跨国婚姻登记提供帮助。《陆地国界法》则对陆地边界及边境管理中的相关事项做了非常全面的规定，要求与邻国协商和通知等。这些规定有的是为执行国际条约，有的是为了促进我国与陆地邻国睦邻友好与交流合作而自我规定。《陆地国界法》第15条规定了国家坚持平等互信、友好协商的原则，通过谈判与陆地邻国处理陆地国界及相关事务，第19条、第20条、第25条、第32条、第35条、第36条等都明确了在重新勘定陆地国界、界标设置和修缮、阻拦设施建设、设立边境口岸、边民往来等方面要与邻国协商，第35条第2款和第37条规定边境口岸的设立、关闭、管理等要通过外交途径通知邻国，特殊情况下可以通过缔结条约、外交途径或主管部门协商予以解决。此外，《陆地国界法》第41条要求任何组织或者个人不得在陆地国界附近通过声音、投掷或传递物品等方式从事影响我国与邻国友好关系的活动。

最后，共同细化国际合作机制。很多国际条约只是规定了与邻国合作的原则，但对如何合作以及与哪个部门对接等没有明确规定，这需要国内立法具体规定。然而，以往立法要么层级不够，要么比较分散，没有对各机构的国际合作权限、领域和机制等问题系统规定。如《云南省边境管理条例》第6条规定：“公安机关及公安边防部门应当根据我国缔结或者参加的国际条约以及有关协议、协定，开展国际执法合作。”如果对外处理国界交涉事务、对内履行边境一线管理职责没有完全理清，就会时常发生对同一个边境事件由管理机关重复与对方交涉的现象，为邻国提供了选择空间。(62)樊剑英、洪文军：《用法律保证边境更加和谐稳固——军队人大代表呼吁加快〈陆地国界法〉立法进程》，《解放军报》2008年3月17日第5版。《陆地国界法》为我国与邻国在国界管理事务上的进一步合作提供了依据，也为边境省区与邻国的合作界定了边界。《陆地国界法》第五章不仅明确了陆地国界事务国际合作的原则及方式，还具体明确了军事机关、公安、海关、移民和其他国家有关主管机关在边防执法和生态环境保护等方面的合作机制。它既是对国家相关管理部门的授权性规定，其中合作机制甚至包括与相应部门签署相关国际协定等，也是对陆地国界事务国际条约在国内的转化。

《陆地国界法》也授权各沿边省、自治区的县级以上人民政府可以和邻国相应地方政府进行合作。《陆地国界法》第55条规定：“边境省、自治区的县级以上各级人民政府依照国家有关规定，可以与陆地邻国相应行政区域地方政府开展经济、旅游、文化、体育、抢险救灾和生态环境等领域合作。”该条结合第30条关于地方立法权限的规定可以得出边境省、自治区立法中规定涉外条款的法律边界，不能像国务院部门可以与邻国相应部门签署文件和形成合作机制。同时，由于与各邻国的陆地国界条约并不完全一样，以及与各邻国的关系也不一样，我国各沿边省、自治区的地方立法所规定的具体合作体制机制也不一样。(63)如黑龙江省1991年10月出台了边境管理条例，之前5月中苏签订《中苏边界东段协定》。与印度、不丹的陆地国界争议争端的管控文件与已定界的管理文件不一样，也影响到西藏的边境管理条例制定。例如，牲畜超越国境被送回后的接收部门在各省区边境管理条例中的规定就不一样，主要有四种机制：一是边防部队或公安边防机关接收(64)《吉林省边境管理条例》第27条。；二是边防部队会同畜牧部门接收(65)《黑龙江省边境管理条例》第24条。；三是边防部队接收(66)《内蒙古自治区边境管理条例》第25条。；四是当地人民政府接收(67)《西藏自治区边境管理条例》第29条。。

四、结论

我国初步建成了以《陆地国界法》为基础的陆地国界立法体系，陆地国界管理从政策主导迈向依法而治，从压力型立法转向回应型立法。《陆地国界法》是我国全面依法治国的要求，是国家安全法制和涉外法治体系的重点，也是国家治理法治化的构成。它有利于确保构建系统完备、权责匹配、上下协调、科学规范的陆地国界工作法律制度。它的立法历程和具体规定说明陆地国界从屏蔽效应转向中介效应、从一般领域转向专门区域的过程、从政府管理转向合作治理的过程，把国家安全与经济社会发展统筹起来。与此同时，《陆地国界法》作为陆地国界管理的基本法，要通过处理模糊性与明确性、一般性和差异性、规范性和政策性的关系，不断提高规制实效。正是因为如此，《陆地国界法》要与党内法规、其他法律和国际条约进行规范统合，才能真正实现体系化的规范建构，进而推进构陆地国界治理体系和治理能力现代化，提高陆地国界事务的国际法治话语权。(68)孔令杰：《新时代中国特色边界与海洋外交政策：基础、内涵与挑战》，《边界与海洋研究》2018年第1期，第37页。