排污许可制度下排污单位自行监测实施要点和难点分析

赵 威， 白 烨

(中海环境科技(上海)股份有限公司，上海 200135)

0 引 言

自行监测是排污许可制度下排污单位必须履行的责任之一，2021年国务院最新发布的《排污许可管理条例》对此项工作提出了要求。自行监测作为排污单位的环境管理工作之一，在应对环保督查检查、环保税申报和排污许可证证后工作管理等方面发挥着重要作用。以往排污单位对自行监测工作的认识仅限于委托第三方机构开展监测工作，对监测方案、监测因子、监测频次、监测方法和信息公开等内容没有深刻的认知，导致时常出现未正确履行相关法律法规的情况，存在一定的环保处罚风险。在现行的排污许可制度下，环境管理工作的要求越来越高，由此，排污单位需加深对自行监测工作的认识。

本文基于现行法律法规对自行监测的要求，梳理排污单位开展自行监测工作时应履行的职责，总结出各环节可能出现的问题并提出应对建议，为排污单位自行监测工作的开展提供参考。

1 我国自行监测工作的发展历程

我国的自行监测工作始于20世纪70年代，截至目前，共经历了政府与企业监测并行、以政府监督性监测为主和企业自行监测等3个阶段(见表1)。

表1 我国自行监测工作的发展历程

1) 阶段1：20世纪70年，我国开始开展环境监测工作，始建的350多个环境监测站在不同领域、不同行业履行环境监测职责。同时，根据《全国环境监测管理条例》(现已废止)的要求，各企业需自行建立环境监测站，自行设置专门的环境监测部门，自行开展企业内部的排污监测工作，并将监测结果上报给环境监测站。该阶段为政府监测与企业监测并行开展阶段。

2) 阶段2：“九五”计划时期，政府加大力度开展环境监测建设，形成了一系列监测分析技术、监测标准等方面的支撑文件，政府环境监测站的监测标准化程度大幅度提高，环境监测的任务开始向政府部门倾斜。2003年开始征收排污费，污染源排放数据以政府监测数据为准。该阶段的环保数据以政府监督监测为主，以企业监测为辅。

3) 阶段3：2013年，原环境保护部发布《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》(环发[2013]81号)[1]，提出自行监测是国家重点监控企业的法定义务和社会责任，企业成为环境监测的责任主体；同时，围绕自行监测规范了一系列工作要求。该办法在排污许可制度改革之前一直作为企业开展自行监测的依据。随后，为落实企业在环境监测方面的主体责任，在修订《环境保护法》和《大气污染防治法》等法律法规时纳入了自行监测，明确了自行监测为排污单位应履行的法律责任，重点排污单位应按要求安装自动监测设备，并与生态环境管理部门联网，同时保证监测设备正常运行[2-4]。

2 现行法律法规体系

自行监测是排污单位应履行的法律责任，是排污许可证证后工作的一部分，也是生态环境部门开展日常环保检查督查工作的重要手段和内容。

2015年以来，国务院和生态环境部陆续发布了与排污单位自行监测有关的法律法规、制度文件和技术指南等，形成了新时代排污单位自行监测法律法规体系。

2.1 明确的法律法规条文

2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》明确了重点排污单位需按要求安装在线监测设备，保证在线监测设备正常运行并保存原始监测记录。

随后修订的《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法》提出排放工业废气和有毒有害大气污染物的企事业单位及实行排污许可管理的单位应对其排放的废气和废水进行监测，并保存监测记录；同时，强调重点排污单位应按要求安装大气污染物和水污染物自动监测设备，并与环境保护主管部门的监控设备联网，同时保证设备正常运行和依法公开排放信息等。

2021年发布并实施的《排污许可管理条例》是排污许可证颁发和证后管理工作的依据，该文件明确了排污单位应自行开展监测工作，保存不少于5 a的监测记录，并对数据的真实性和准确性负责，不得篡改和伪造；同时强调，实施排污许可重点管理的排污单位应依法安装、使用、维护排污自动监测设备，并与生态环境主管部门的监控设备联网。

2.2 系统的自行监测技术

为指导排污许可证的颁发和排污单位证后自行监测工作的开展，生态环境部先后发布了《排污单位自行监测技术指南 总则》(以下简称《总则》)、25个行业自行监测技术指南和各行业的排污许可证申请与核发技术规范等技术文件。这些自行监测技术指南根据行业特征，明确了排污单位自行监测的内容和工作要求，极具可操作性，能给各排污单位的自行监测工作提供技术支持。

2.3 详实严厉的处罚规定

为保证排污单位自行监测工作有序开展，环境主管部门先后出台了《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》(环发[2015]175号)、《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》(中共中央办公厅国务院办公厅印发)、《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释[2016]29号)和《关于自动在线监控数据应用于环境行政执法有关问题的复函》(环办环监函〔2016〕1506号)等文件，明确了排污单位在开展自行监测工作过程中出现违法违规行为时面临的处罚。例如，《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》明确指出，当排污单位篡改、伪造监测的污染物排放数据时，环境主管部门可对其实施按日连续计罚等。

3 排污单位自行监测实施要点、难点及建议

面对法律法规的要求，排污许可制度、环境保护税和工业污染源全面达标排放等生态环境保护重大制度的实行，以及重污染天气应对和信息公开等公众参与及舆情应对，自行监测的需要越来越强烈。为此，排污单位需明确在当前的排污许可制度下，自行监测工作的具体内容和要求。

3.1 实施要点和难点

3.1.1 制订自行监测方案

方案主要根据排污许可证申请与核发技术规范(以下简称“规范”)和排污单位自行监测技术指南(以下简称“指南”)制订，其中：“规范”作为排污许可证申请和核发的指导性文件，对排污单位自行监测的工作要求做出了明确规定；“指南”是针对排污单位自行监测的技术指导文件，目前涉及25个“行业指南”和1个《总则》。在实际工作中：对于已发布“行业指南”的排污单位，以“行业指南”作为制订自行监测方案的依据；对于未发布“行业指南”的排污单位，将“规范”的要求与《总则》的要求相结合，从严执行[4]。

按照《总则》的要求，排污单位的自行监测方案应包含排污单位的基本情况、监测点位及其示意图、监测指标、执行排放标准及其限值、监测频次、采样和样品保存方法、监测分析方法和仪器、质量保证和质量控制、自行监测信息公开等。《总则》对各项的工作要求和技术标准均已明确。目前自行监测方案没有通用的格式，但需囊括“总则”中提到的所有内容和工作要求。

排污单位在制订自行监测方案过程中易出现未制订方案、方案内容缺失和方案内容不满足要求等问题[5]，具体见表2。

表2 自行监测方案制订过程中常见的问题

3.1.2 自行监测的实施与开展

自行监测方案形成之后，排污单位需严格按该方案的要求开展自行监测工作。目前的自行监测开展方式主要有手工监测和在线监测2种。

1) 手工监测：包括排污单位手工自测和委托第三方监测单位监测。当排污单位具备自主监测能力时，可自行开展手工监测，具备自主监测的能力体现在实验室条件、监测人员能力、监测设备能力、监测分析方法的使用、日常管理和资料记录是否满足要求等方面。当排污单位不具备自主监测能力时，可委托具备监测资质的第三方监测单位进行监测，委托之前需重点检查该监测单位的资质，取得监测报告时需检查监测报告是否有资质印章，采用的监测分析方法是否正确，采样记录等各类记录是否完善和规范等。

2) 在线监测：根据“规范”、“行业指南”、《总则》和地方性政策的要求，对要求采取在线监测的指标设置在线监测设备，开展在线监测，组织在线监测设备验收备案，与环境管理部门联网，接受监管，并做好在线监测设备的日常维护工作。

排污单位在开展自行监测过程中通常会遇到一些问题[6]，具体见表3。

表3 开展自行监测工作过程中常见的问题

3.1.3 自行监测信息公开

按《企业事业单位环境信息公开办法》(环境保护部令第31号)的要求，企事业单位应及时、如实地公开其环境信息。根据“全国污染源监测信息管理与共享平台”公开的内容，排污单位需公开的自行监测信息包括排污单位基础信息、自行监测方案、自行监测结果、未开展监测的原因和污染源监测年度报告等。

排污单位在公开自行监测信息过程中通常会遇到一些问题，具体见表4。

表4 公开自行监测信息过程中常见的问题

3.2 建议

由上述分析可知，排污单位在开展自行监测工作过程中会遇到很多问题，在解决这些问题之后，仍可进一步对自行监测工作进行完善。

1) 在编制排污单位自行监测方案时，可关注方案的完整性和污染物发生变化时方案变更的及时性。在执行方案过程中，需加强与第三方监测机构的沟通。对于信息公开，主要关注当地环保部门认可的信息公开渠道等。

2) 企业的自行监测方案应包含废水、有组织废气、无组织废气、噪声、土壤和地下水等各方面的要素，目前纳入排污许可管理的排污单位，其排污许可证中的监测内容只包含前4项，无土壤和地下水的监测内容，企业可根据土壤和地下水的规范要求，结合环保手续文件的要求确定监测内容。未纳入排污许可管理的排污单位可结合环保手续监测要求和《排污单位自行监测技术指南 总则》确定监测内容。另外需明确的是，当排污单位排放的污染物发生变化时，需及时变更监测方案，并按新的方案推进自行监测工作。

3) 在执行方案过程中，排污单位应加强与第三方环境监测机构的沟通。在向监测单位出示自行监测方案时，可委托监测单位对方案中的质控部分进行审核，通过监测单位的专业指导，完善监测方案。

4) 对于信息公开，目前纳入排污许可管理的单位可在“全国污染源监测信息管理与共享平台”上公开，但仍需关注地方的要求。例如上海，重点排污单位还应在“上海企事业单位环境信息公开平台”上公开监测数据信息等。

4 结 语

随着中央环保督查、地方日常排污许可证证后管理工作的力度不断加大，自行监测工作已成为排污单位自证守法的重要手段。本文总结了排污单位应履行的自行监测工作职责，主要包括按要求制订自行监测方案，切实按要求开展自行监测工作，及时公开监测信息，做好资料保存工作，只有如此才能在日益严峻的环保形势下正常开展生产经营活动。