广东省支持新型研发机构高质量发展政策体系研究

●余碧仪 何雨谦

新型研发机构作为在广东最先萌芽的科技新业态，自1996年建立全国首家新型研发机构深圳清华大学研究院以来，并在全国范围内率先出台首个省级新型研发机构认定管理规范文件，随后陆续出台了促进新型研发机构发展的系列政策措施，积极统筹推进全省新型研发机构建设工作，在全国形成重要引领示范作用。同时，新型研发机构是个新生事物，在发展中仍存在许多问题。本文从新型研发机构的培育认定、支持发展建设、监督管理等维度，系统研究广东省支持新型研发机构高质量发展政策，同时提出现有政策体系中存在的问题，并提出优化完善的政策建议。

一、广东省新型研发机构政策发展概况

广东新型研发机构的培育发展一直处于全国领先地位。1996年12月，深圳市政府与清华大学签署合作共建协议，联合共建深圳清华大学研究院，为全国最早建立的新型研发机构[1]。2015年，广东省先后出台《关于加快科技创新的若干政策意见》《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，率先在全国范围内开展省级新型研发机构的认定与支持工作。2016年，《广东省自主创新促进条例》修正出台，以立法的形式要求各级人民政府应给予新型研发机构多种方面的扶持政策。2017年，《关于新型研发机构管理的暂行办法》印发实施，是全国首个省级新型研发机构建设发展的规范性文件，明确了新型研发机构的主要功能与管理部门职责，细化省级新型研发机构申报认定条件与程序、管理与评估等相关规定，进一步规范新型研发机构的管理，促进新型研发机构的健康发展。

2019年1月，广东省政府印发实施《关于进一步促进科技创新的若干政策措施》，在突破新型研发机构体制机制障碍方面提出多项创新型举措，加快推进实现新型研发机构高质量发展。同年9月，《广东省自主创新促进条例》修订通过，以立法形式要求地市加快推进新型研发机构建设。

随后，新型研发机构建设在全国各地兴起，上海、江苏、河北等省市陆续开展新型研发机构的培育与建设工作，并得到了中央政府的高度关注。李克强总理在2018年和2019年的国家科学技术奖励大会上，先后两次指出要大力发展面向市场的各类新型研发机构[2]。2019年，科技部印发《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，首次在全国层面对新型研发机构的定义、功能定位、符合条件、管理机制、政策措施及绩效评价等提出要求和指导意见，并提出各地方可在促进新型研发机构发展的政策措施上开展先行先试。2021年，国家修订后《中华人民共和国科学技术进步法》，明确支持新型研发机构实施现代化的建设发展模式。2022年10月，结合当前新的发展形势及新型研发机构实际管理要求以及基于优化管理新型研发机构的实际需求，广东重新制定出台《广东省新型研发机构管理办法》，在新型研发机构的功能定位、认定条件、管理评价、支持发展等方面进行了补充完善和明确。

表1 广东层面出台支持新型研发机构发展的主要政策法规

二、广东省新型研发机构认定管理

科技部的指导意见和广东省的管理办法，对新型研发机构的单位性质、功能定位、机构特性、建设模式做出了明确的规定[3]。新型研发机构可分为科技类民办非企业单位（社会服务机构）、事业单位和企业三类单位性质，但必须为独立法人机构；新型研发机构具有明确的功能定位和业务发展方向，并以开展基础与应用基础研究、技术开发、科技成果转化与产业化、创业与孵化育成等科技创新和成果转化产业化为主要业务，而非从事生产制造、教育教学、检验检测、园区孵化运营等非创新性业务[4]。新型研发机构突出其体制机制创新，具备建设主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化以及用人机制灵活化等机构特性。广东省新型研发机构一般采取合作共建的方式建设，需由建设主体单位需与广东省相关部门、地方政府或行业龙头企业签订共建合作协议，合作协议和建设方案作为新型研发机构的考核评估依据。

（一）广东省级新型研发机构认定管理

目前，广东省级新型研发机构认定管理根据建设目的，主要分为新型研发机构常规认定、粤东西北地区新型研发机构建设、高水平创新研究院建设三类建设与认定方式。三类新型研发机构的申报认定均要求建设单位须具备健全的治理机制、规范的内控管理制度、高效的市场化体制机制等创新性体制机制；同时具备一定资产规模和相对稳定的资金来源、能够满足开展研发试验服务等所必需条件设施与科研场地、具有高水平领军人才及创新团队等研发条件，但在具体的研发条件上设置了差异化的建设指标。其中，新型研发机构常规认定以加强省级对地市建设新型研发机构的指导与支持为主要目的，主要对各地市重点支持并建设成效较好的地市新型研发机构给予认定。区别于常规新型研发机构认定，粤东西北新型研发机构和高水平创新研究院建设则以引进国内外高端创新资源落户广东为主要目的，优先支持在高新区引进建设，并适当降低对粤东西北新型研发机构的研发条件建设标准，给予粤东西北倾斜支持，强化粤东西北地区的布局高端创新资源。

表2 广东省级新型研发机构认定条件对比

（二）市级新型研发机构建设政策

除省级新型研发机构外，广东鼓励并支持各地市研究制定符合地市发展实际的新型研发机构发展的政策措施，并以立法形式明确地市应在科研项目、仪器设备购置等方面给予支持。近年来，广州、佛山、东莞等多地市均针对市级新型研发机构培育认定与支持出台了专项政策文件，各地市新型研发机构的认定标准、重点支持的领域均体现了自身的产业发展特色。

表3 广东各地市出台新型研发机构专项支持政策

三、支持新型研发机构发展的主要举措

广东目前主要从给予建设经费支持、强化创新资源要素保障、创新管理体制机制等多方面举措，支持新型研发机构高质量发展。

（一）给予建设经费支持

广东省科技厅设立“促进新型研发机构高质量发展”专项资金，建立省、市、区多级财政联动支持机制，择优给予新型研发机构建设经费资助扶持，同时鼓励各级政府设立扶持新型研发机构发展的专项资金。目前广东省级层面的新型研发机构资助专项主要分为机构启动建设经费资助和初创期建设补助两类财政支持[5]。其中，对经评估优秀的高水平研究院和粤东西北地区新型研发机构，省财政按照建设内容和评估档次，分别给予两类研发机构最高1000万元和2000万元的建设经费支持，用于新型研发机构的建设发展；对创办期不超过5年且未获得过初创期建设补助的省级新型研发机构，省财政以奖励性后补助方式，按照机构初始投入择优给予10%，支持金额最高为500万元的初创期建设补助。

（二）强化创新资源要素保障

广东现行的粤府2015年1号文、粤府〔2019〕1号文、粤科规范字〔2022〕10号文等政策提出多项举措强化保障新型研发机构的科技人才、科研仪器设备购买、科研用地、运营收益等各类创新资源要素。如，科技人才方面，新型研发机构聘用人才可享受省和地市相关人才相关引进优惠政策；科研仪器设备购置方面，新型研发机构经核定后可享受进口科研用仪器设备相关进口税收免征政策；科研用地保障方面，新型研发机构经核定后可享受“十四五”期间支持科技创新进口税收政策；科研用地保障方面，优先安排、优先审批新型研发机构的科研建设发展项目用地，纳税有困难的新型研发机构可免征或减免房产税、城镇土地使用税。

（三）支持新型研发机构管理体制机制改革创新

新型研发机构作为区别于传统科研机构、高校、企业、事业单位的“四不像”科技新业态，必须持续深化在科研、投资、运营管理等方面的制度创新和体制机制创新[6]。广东省在新型研发机构体制机制创新改革一直走在全国全列，提出多项突破性举措打破制约新型研发机构发展的体制机制障碍。如粤府〔2015〕1号文提出新型研发机构在政府项目承担等方面享受国有科研机构待遇；允许国有资产的新型研发机构自行制订科研仪器设备采购管理办法及设备运营管理办法，自主开展设备采购及运营管理；赋予涉及财政资金参建的事业单位类新型研发机构最高3000万元的投资决策权；高校、科研机构的科研人员在新型研发机构取得的业绩可同时认定为共建单位的业绩等。

四、广东省新型研发机构政策体系存在的问题

（一）配套支持政策不完善、财政支持力度不足

广东省目前大部分新型研发机构属于无行政级别、无人员编制、无固定财政经费拨款的“三无”科研机构单位[7]，这导致新型研发机构既有事业单位属性，又必须具备完善的市场化运行机制，政策支持力度相对不足。同时，新型研发机构在不同的建设发展阶段政策诉求有所不同。在建设起步阶段，机构自身造血功能尚未完善，需要大规模资金投入保证机构生存；在建设发展成熟期，机构的各方面运行机制制度趋于成熟，则需要营造良好的发展环境促进机构快速壮大。因此，政府支持新型研发机构发展的政策支持重点应根据其建设阶段有所侧重。而当前广东省支持新型研发机构的举措主要集中初创期建设资助和科研资源要素保障等举措上，针对建设初期的建设和科研经费稳定性不足，针对建设中后期的金融、人才、用地等方面的政策支持举措力度不大，制约了新型研发机构的可持续发展。

（二）多元主体管理的体制机制障碍尚未有效理顺

广东省的新型研发机构的一般需要由政府与建设单位合作共建，在机构总体建设中一般需接受参与建设的各级政府和建设依托单位的管理，机构的日常运营管理、经费使用、投资决策等业务活动主要遵循参照建设单位自身或上级建设单位内部管理规定，而建设单位自身或上级建设单位内部管理规定与属地相关政策规定存在不相一致的现象。这容易导致即使省、市、区主管部门制定出台了相关支持政策举措，新型研发机构却往往因为机构本身或建设单位性质复杂等多种约束因素而无法享受相关政策，形成了“管理两头靠、优惠两不靠”现象。

（三）财政经费使用与监管存在多头审计和国有资产管理问题

广东目前的新型研发机构性质包括事业单位、民办非企单位和企业三种类型，且一般涉及多级财政资金参与建设。机构性质和参与建设资金的复杂性导致新型研发机构容易出现财政经费使用多头审计和国有资产管理问题。一是机构建设资金中的财政经费部分由各级财政、审计部门制定相关的经费使用和审计规范并分别开展审计工作，但不同部门对财政资金使用的审计标准不完全一致，导致新型研发机构在经费使用及监管上面临多头监管、标准不一的难题；二是粤府〔2019〕1号文虽然提出赋予新型研发机构更大的投资决策权，但在政策执行过程中仍然面临国有资产保值增值等管理问题，这很大程度上限制了新型研发机构自身的科技成果转化孵化功能，降低了对产业化的支撑能力。

五、优化完善的对策建议

（一）优化完善新型研发机构全生命周期政策支持体系

根据新型研发机构的单位性质和发展阶段，优化完善各级政策扶持方式和内容。在机构发展起步期，各级政府应以财政资金扶持为主，强化对新型研发机构启动建设经费的稳定支持；在机构发展成熟期，政策支持方向应以消除制约机构发展的制度性障碍为主，强化新型研发机构在金融、人才、成果、国有资产处置等方面的政策保障，此时对新型研发机构的财政扶持应更多以后补助和普惠性的财政资助为主。

（二）按照属地化原则享受广东各级优惠政策

为切实破解机构由于多元管理主体、多类法人性质造成的管理限制，广东省应积极向国家争取允许国家级科研机构和省部高校在粤设立的新型研发机构可按属地管理原则享受广东省政策；同样，对于省外的高校和科研院所在粤设立的新型研发机构，遵循属地化管理原则享受广东各级政府的优惠政策。

（三）强化各级管理部门的协同执法

一是强化省市区各部门协同，通过多部门联合出台新型研发机构经费管理办法等方式，强化政策衔接。二是各级科技管理部门应加强与审计、财政、税务、金融、国资、工商等部门的沟通协调，为新型研发机构的财务审计、土地使用、资金融通、成果转化和投资等事项提供便利。三是探索推动科技管理部门、审计部门、财政部门统筹开展新型研发机构的监督评价工作，统一各部门的监督评价内容和标准，逐步实现监督检查结果共享共用，有效避免多头监管、过度检查、标准不一等问题。