基于青海省政策性森林保险实践浅论

●雅努义

一、概论

林业是重要社会公益事业和基础产业，承担着维护生态安全、应对气候变化、促进社会经济可持续发展的重要使命。林业持续健康发展，是建设生态文明，实现人与自然和谐发展的必然要求。开展森林保险，为保障生态安全、保护森林资源、巩固林业建设成果、降低林业经营风险、促进林农就业增收、保障林业可持续发展等方面发挥了非常重要的作用。

二、青海省森林保险工作开展情况

2009年在青海省财政厅和保监局大力支持下，青海省林草局启动开展了省级财政森林保险保费补贴工作。充分征求各地林业部门及林农的意愿，逐步扩大全省森林保险投保补贴区域。

2013年，全省森林保险纳入国家森林保险政策性补贴试点范围，参保范围有了很大的提高，从2009年的30万亩，保费52.5万元，发展到2021年投保4332.79万亩，保费6726.32万元。参保主体涵盖了林农、林业合作社、林业企业、森林公园、自然保护区以及国有林场等几乎所有类型的林业生产经营主体。森林保险的风险保障能力从1.5亿元增加到433.9亿元。保险险种从单一的公益林保险发展为经济林和林木种苗保险。森林灾害也从单一的火灾险规范为森林综合保险，保险责任增加至13项。

公益林主要以林场为单位进行投保；经济林、林木种苗主要以林业企业、林农个体投保为主。青海省根据财政部发布《关于2013年度中央财政农业保险保费补贴有关事项的通知》（财金〔2013〕73号）文件要求，根据全省的实际，制定各级财政补贴比例如表1。

保险理赔为林农和林场灾后恢复生产提供了重要的资金保障。赔付从2013年理赔9次，赔款金额96.35万元；到2021年受理林业灾害理赔93次，赔款金额1754.59万元。

三、青海省森林资源状况及森林灾害情况

青海省地处长江、黄河、澜沧江等流域的源头，也是“中华水塔”重要的生态安全屏障。全省林地面积1.6亿亩，森林面积6780万亩，森林覆盖率7.5%，森林蓄积量5010万立方米。湿地面积达12215.4万亩，居全国第一；占全省国土面积的11.3%，占全国湿地总面积的15.19%。三江源国家级自然保护区面积达15.23万平方公里，是全国最大的国家级自然保护区。

表1 森林保险不同险种每亩财政补贴比例及费用（单位：亩、元）

表2 青海省历年理赔情况统计表（单位：笔、万元）

青海省海拔高，林区地域分布广阔，且山大沟深，山势陡峭，地形复杂，森林火灾、病虫害治理难度大，森林防火任务艰巨。全力做好森林灾害预防工作，是加快林业生态工程建设的前提和基础，对促进经济社会的发展具有极其重要的意义。青海省始终把森林灾害预防作为林业工作的头等大事来抓，形成了由省到县至各局（场）的森林防火指挥和森林病虫害预防体系。从基础工作抓起，积极配合保险经营机构加大保险政策培训和宣传力度，努力使森林保险政策宣传到每个林业企业、每个林农和国有林场，提高社会对森林保险知晓率。

四、主要做法和成效

科学编制森林保险实施方案。青海省森林保险实施方案实行一年一方案，方案确定年度森林保险的品种、责任范围和规模，根据各地的需求和有关会议精神编制年度森林保险实施方案，在征求省财政厅、银保监局、保险公司的意见后，由林业、财政和保监联合发文下发全省实施。

森林保险相关制度和措施进一步形成和完善。2015年青海省出台制定了《青海省政策性森林保险理赔操作及风险管理服务规程（试行）》《青海省政策性森林保险灾害损失认定标准（试行）》《青海省林业保险理赔专家管理办法》《青海省林业厅关于进一步加强全省森林保险工作的通知》等规范性文件。2020年对《青海省政策性森林保险灾害损失认定标准》《青海省林业和草原保险理赔专家管理办法》《青海省经济林保险条款》和《青海省林木种苗保险条款》等规范性文件和保险条款又进行了修定。森林保险步入规范化、制度化管理，并取得了明显成效。

不断完善费率政策，适时提高保额标准。根据年度森林保险执行情况，合理厘定保险费率和保额，2009—2018年公益林费率从3.5‰降至1.5‰，保额从500元/亩提高至1000元/亩；经济林费率从3.5‰增加到5‰，保额从500元/亩提高至1000元/亩。2018年，全省费率标准降至全国较低水平，保额提高到全国的较高水平，有效推动了森林保险提标、增品、扩面工作。林木种苗保险青海省在全国率先开展，为全国开启了林木种苗保险的先河。

增加保险责任，合理确定保险险种。森林保险责任从最初的火灾保险逐步规范为森林火灾险等为主的13种自然灾害森林综合保险。险种从单一的公益林保险增加为经济林和林木种苗三种保险。建立了青海省较为完善的保险责任和险种架构，有效推动了保险工作的开展。

建立专家库，科学开展理赔服务。为提高灾害理赔水平，2015年省林草局按照“主动、迅速、准确、合理”的原则，组建理赔专家库，充分发挥专家在森林保险决策咨询、风险评估、争议调解等方面中的作用，为快速准确理赔提供了重要的技术支撑。2020年更新专家库并聘任专家128人。在发生重大灾害时，保险机构根据实际情况聘请林业、财政等有关方面的专家参加查勘、定损，按保险条款及相关规定核定损失金额。

加强技术培训，提高服务水平。省林草局联合各保险公司定期组织理赔专家和技术人员开展森林保险培训班，据统计2014—2019年全省共举办各类森林保险培训班11期，培训人员650余人次，有效增强了专家和专业技术人员的履职能力和专业水平。

加强防灾减灾工作，提升基层防灾减灾能力和水平。2015年保险公司给基层配备办公设备57.295万元，涉及13个部门；2016年保险公司给28个基层林业服务站点配备了办公设备，资金84万元；2018年人保公司青海分公司利用森林保险防灾减灾经费97.14万元，给42个投保单位配备防火器械和有害生物防治器械962件套；同时为全省5000名生态护林员购买人身意外险（团体意外伤害险、见义勇为意外伤害险）保费30万元，每人60元，最高保额23.05万元。

市场运作，协同推进。打破了一家公司垄断经营的局面，竞争激励机制基本形成。2010—2017年全省获准经营农业保险业务的只有中国人民保险公司一家，2018年将太平洋保险公司引入经营农业保险业务，2019年在省财政厅主持下，按照政府采购招标形式吸纳了中国人寿和大地保险公司经营农业保险业务。使经营单位发展为四家，发挥各自优势，促进服务理念提升，形成互惠共赢，互促互进的工作局面。

五、存在的问题

各地普遍存在森林保险业务的盲区，林业企业、林农等主体单位对政策性森林保险的知晓率和风险防范意识，对森林保险的理解和信任还不够，严重存在侥幸心理。保险条款特别是经济林条款有待进一步细化，需专题调研、研究制定。青海省地大物博，财政经济总量相对较低，财政相对困难，普遍存在着部分县级财政配套保费补贴和林场自缴保费较为困难的情况。

六、森林保险发展的建议

扩大林业保险覆盖面。在不断增强森林保险产品内在吸引力的基础上，结合重要林草产品保障战略，稳步扩大关系民生和生态建设的大宗林产品保险覆盖面下功夫，在提高小农户林业保险投保率上做文章，实现愿保尽保。积极探索依托国有林场和种植大户，创新森林保险模式和财政支持方式，提高各地区林产品投保的积极性。鼓励各地因地制宜开展优势特色林产品保险，逐步提高其占农业保险的比重。

完善保险条款和费率拟订机制。加强林业保险风险区规划研究，构建林业生产风险图，进一步研究完善主要公益林、林木种苗、经济林品种和草原保险示范性条款，为保险机构产品开发、费率调整提供技术支持。建立科学的保险费率拟订和动态调整机制，实现基于地区风险的差异化定价，真实反映林草生产风险状况。

加强保险政策宣传。积极配合保险经营机构加大保险政策培训和宣传力度，努力使森林保险政策宣传到每个林业企业、每个林农和国有林场，提高社会对林草保险知晓率。

建议成立专门机构，促进管理能力提升。森林保险业务是一项复杂而且专业性强的工作，目前还在探索中开展，国家还没有形成成熟的制度体系，相关制度还不能完全满足指导和规范森林保险工作，进一步与财政和银保监局协商沟通制定。

积极推动森林保险管理由“灾后赔偿”向“灾前预防和灾后理赔并举”转变，包括设备共享、网点支持、物资投入、资金支持、技术应用和手段创新等，充分体现“防胜于赔”的保险派生理念和职能。

开展无赔款优待政策。对投保而无灾害的投保单位实行保费减免或少交一定比例的保费，进一步调动投保单位的积极性，达到应保尽保的目的。