创新须兼顾国家、集体、个人三方利益——专访公共管理与公共政策领域知名学者欧纯智

陈之秀 本刊记者

2020年新冠肺炎疫情暴发后，欧纯智与其导师贾康共同发表了一篇题为《疫情下全球化何去何从——基于中国供应链配置的思考》的文章，登载于国务院发展研究中心网站，并译成英文在国外发表，该文所论述的一些事情今天正在发生，其前瞻性可见一斑，因此引起了记者的关注。记者在网上进行搜索后得知，欧纯智是中国人民大学行政管理博士、中国财政部财科所应用经济学（财政学）博士后，曾任职国务院发展研究中心，现任新兴际华投资有限公司（世界500强——新兴际华集团的子公司）规划研究总监，是一位活跃的供给侧结构性改革研究者和实践者。她以公共管理作为分析问题的视角，关注公共政策的公共性、公共价值以及公共利益，以求对经济问题有更多元的深入思考，自成风格。因此，记者就国内公共领域投资（PPP）方面的问题，对公共管理与公共政策领域的知名学者欧纯智进行了专访。

确定“PPP”作为研究方向

PPP是Public-Private Partnership（公私合作）的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付代价。同时，PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，还是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

“我把‘PPP’作为研究方向是有原因的。我曾在国税局工作，有十四年的基层税务工作经历。”欧纯智说，1997年，她大学毕业后，考入哈尔滨国税局做税收统计工作。后来随着岗位轮换做过基层国税分局除政工岗位之外的所有税收业务岗位。那时，欧纯智管理福利企业退税，她惊奇地发现，分税制实施以来，社会福利企业“即征即退”的管理办法既没有保证退税款用到残疾人身上，又破坏了增值税“链条”的正常运转和完整操作。作为计算机科学专业出身的学生，欧纯智感觉自己的所学难以解释这种现象，遂重新回到哈尔滨工业大学继续深造，将残疾人福利企业退税作为她的硕士论文研究主题，试图理论紧密联系实际地透彻分析现实相关问题，并提出建设性的意见。

2011年，欧纯智离开国税局，进入中国人民大学攻读行政管理博士学位。她的博士论文《税收征管过程中寻租性腐败行为研究》（于2015年由经济科学出版社出版）针对当时基层税收征管领域十分严重的滥用权力现象，从寻租性腐败行为发生的内在机理、征管制度及激励机制三个层面深入揭示了执法人员腐败的原因，最后针对这些原因做出了防范税务人员寻租性腐败的制度设计。她的博士论文受到时任中国财政部财科所所长贾康的高度肯定，2014年受邀跟随贾康做有关供给侧结构性改革的博士后研究。

“那个时候PPP研究方兴未艾，研究重点聚焦在管理、融资、采购、效益和技术层面。经过梳理国内外文献，我发现国内治理视角的PPP研究鲜有人问津。”欧纯智说，因她行政管理的学科背景，所以她将治理视角的PPP研究作为博士后阶段的学习与科研的主攻方向。

构建有序的PPP权力运行机制

社会资本参与公共服务供给具有创新性质，必然会带来个体利益、群体利益与公共利益之间的矛盾。这样一来，PPP的有效性与合法性有可能遭到削弱，甚至破坏。那么，应该如何规避这类问题？

“公共权力主体要想拥有对社会进行政治统治的实际业绩，就必须具备有效性基础。同样，权力要想持久并被民众自愿服从，就一定要有合法性基础，否则权力运作就会危机迭出。获得有效性与合法性对于政治权力主体来说极为重要，PPP权力的有效性与合法性问题也概莫能外。”欧纯智说，因此，我们希望通过权力整合以及有效性与合法性构建，实现PPP的善治。公共权力是利益冲突的一种解决途径，权力决定着什么人得到什么东西、何时得到、如何得到。PPP的权力决定其运行。所以，要想构建有序的PPP运行机制，就需要对其权力做出分析。以PPP的权力结构来说，可以按照权力的运行方向，将其简单地划分为水平方向的民主型与垂直方向的权威型两种模式。

欧纯智又分别从“法律”和“实践”的两个角度，进一步阐述了PPP的权力运行机制。

她表示，从严格的法律视角来看，PPP的水平权力划分指的是公共服务提供者伙伴间的合作——政府与社会资本合作，政府以平等的身份与社会资本共同决定项目合作；PPP的垂直权力划分将层级制政府与社会资本组成的提供者（政府与社会资本）视为一个整体，为使用者（民众）提供公共服务，尽最大可能实现公共利益。从实践结果来看，PPP的民主与权威是和谐统一的，因为民主是提供者伙伴关系的基础，强有力的权威是依托其法治特征实现公共利益的保障，二者纵横交织实现了政府与社会资本的合作。从实践过程来看，PPP的民主与权威这两个维度容易发生一些不尽如人意的地方，未来我们要尝试将二者加以改善并有机整合。

PPP在实践中的挑战与风险并存

“从近些年的PPP实践来看，它使公共服务供给在效率方面得到了极大改善，但也在一定程度上对治理形成了挑战。PPP也将导致对既往公共治理框架的挑战以及由创新带来的风险防范考验。”欧纯智说，PPP之所以得到政府的积极推行，首先源于引入社会资本能够有效缓解政府的财政约束，尤其当政府遭受沉重债务负担时，PPP 的应用会比以往更为普遍。其次，PPP模式能够倒逼有效投资、对冲经济下行，促进中国治理改革创新。尤为重要的是，可以在法治化进程中增进公共利益，提升民众的获得感与幸福感。PPP最大的正面效应，是使百姓得实惠、使政府公共服务供给绩效获得提升。

欧纯智认为，政府投资的目标应当是以罗尔斯的正义原则“最小受惠者最大利益”的方式形成，特别是改善那些“最小受惠者”（低端弱势者）的福利，让他们切实受益。惟有如此，公共资源的分配才能更快更好地促进“中国梦”的实现。然而，从近些年的实践来看，现实情况也有可能是如下情况：

（1）社会资本以PPP的方式提供公共服务确实在一定程度上可以提升效率、改进服务质量，然而不能很好地兼顾公平正义；

（2）政府向社会资本转移的风险不足，风险不能与收益对应，这样做往往会导致社会资本不负责任；

（3）由于受政策压力以及商业机密等因素制约，社会资本的优势不能完全应用到公共项目当中，政府制定的政策则无法完全公开透明；

（4）政府在维持充满竞争性的公平竞标机制方面有时候表现欠佳，唯一投标者找来规定数目的社会资本进行围标，提高竞标价格，以高出市场价格的竞标价获得项目，导致风险与收益的匹配性下降；

（5）合约由于受政策变化影响，并不具备稳定性，有的时候出现争端需要仲裁和问责，而由于仲裁和问责机制缺少法治化环境条件的匹配，合作方即使对簿公堂也往往“不得善终”“一地鸡毛”。

“更确切地说，PPP涉及到一个介于管理概念（比如：效率、优化）与民主概念（比如：公平正义、公共利益）之间的权衡取舍与有机结合的问题。”欧纯智说。

以政府角色参与PPP实践

“PPP的理论与实践的融合，能为农业提质增效。”欧纯智说，她曾挂职的惠水县位于贵州省中部高原南部，地处苗岭南端向广西丘陵过渡的斜坡地带，属于岩溶坝侵蚀地貌。这种典型的喀斯特地貌的优点是自然风光优美，但缺点是农产品产量低、交通不便、农产品很难卖到山外面去，这使当地农民极为贫困。因此，帮助农民种植、销售农产品尤为重要。

在挂职之前，欧纯智就参与过国家开发银行的高标准农田课题，熟悉贵州的喀斯特地貌特征，知道那里的农民很苦，她想帮助他们，所以她去了惠水县挂职。

“惠水有灌溉系统，但农业仍然欠收。我经过调查后发现，由于维护资金不足，它们经常被关闭或半关闭。我召集水务公司和农户共同商议灌溉系统维护运营和交费问题，最终确定以政府与水务公司合作（PPP）的模式为农民提供灌溉服务。”欧纯智说，她积极整合各种农业资金，按照“先建机制，后建项目”的原则，实行“水管理单位+用水协会+用水单位”的分级管理模式，确保水利设施良性运行。灌溉系统能够正常运行以后，农产品收成提高了，但卖不出去依然是一个特别现实的问题。欧纯智又积极引进京东电商，在谈判的过程中遇到“最后一公里”的合作瓶颈。

“以当时惠水县的路网条件，京东是难以覆盖成本的，我决定上山亲自询问农民的意见，最终与京东和农民达成共识，在各村镇市集建立货物流转站，京东与农民在这里交货、取货。我帮助农民种植、销售农产品的终极指向是脱贫，我们知道‘扶贫先扶志’，大多数农民并不懒，只是不知道如何改善自己的生存环境。”欧纯智说，她运用自己的所学，真正帮助到了农民，让她特别有获得感，觉得知识有用，不但要学好，更要用好！

以企业角色参与PPP实践

PPP项目助推企业发展的作用也是不可忽视的。在采访中，欧纯智结合自身在企业的情况，谈及了她的一些看法。

欧纯智说：“在新冠肺炎疫情开始之初，美股四次熔断，疫情在短短一个月内就已在全球蔓延，世界经济陷入低迷，大量人群失业，全球供应链断裂重组，我判断疫情不会马上结束，消费和商业模式将迎来巨大变化。对中国来说，最紧迫的问题是大量小企业倒闭、失业率飙升和税收不足。我所在的企业如何维持自己的生产经营安全是一个需要认真考虑的问题，我们必须做一项在疫情期间存在大量需求缺口的工作以避免裁员、降薪。由于疫情不会立即结束，我根据各子公司的实际情况，系统整合了各地的食堂和餐饮资源，化整为零，鼓励他们积极提供外卖送餐业务。”

欧纯智表示，随着疫情发展，以及子公司的送餐业务持续稳健运行，她抓住了用团餐配送解决堂食困难的需求缺口，将送餐从零售模式升级为批发模式，并逐步从外卖散装订单升级为集体送餐。

欧纯智举例道：石家庄际华资产管理有限公司（新兴际华投资有限公司的子公司）在这方面做得比较突出，在经历了三年的疫情之后，该单位团餐配送已经开始成型。

“我们深知，这是疫情产生的新需求，疫情后对该行业的需求可能会萎缩，因此我们保持了适当的规模，没有盲目扩张，也是为了守住现有的团餐配送规模。我们探索跟政府合作，以PPP的方式建设设施农业，自己种植生鲜蔬菜，一方面汇入政府保供体系；一方面供给团餐食材，通过延长产业链的方式降低了我们团餐配送的运营风险。”欧纯智说，这种以“政府+企业”、“企业+农户+合作社”的形式通过农民入园就业、“生产技术指导服务”、“订单农业”、农民培训、产业示范等多种途径带动周边设施农业产业发展，带动农民富裕富足，助力乡村振兴，联合打造保供体系。如今，我们从荷兰引进的小番茄已经上市，得到消费者的好评。

欧纯智表示，市场给企业的挑战和机遇将永远并存。勇敢面对挑战，快速识别和拥抱机遇并不取决于运气，而是取决于对政治经济形势的准确判断、政策应对的远见以及行业需求的挖掘。比如：基于存量业务（团餐配送）衍生出增量业务（生鲜种植）。

国际投资须考虑的因素

据了解，欧纯智的研究兴趣已经随着职业的变迁从国内公共领域的投资（PPP）拓展到国际投资，当记者问及，疫情发生后，国际供应链断裂重组，是否会影响到国际供应链全球布局时，欧纯智认为，事物的发展往往不是由一个因素决定的，而是众多因素相互作用的结果，就如同各种外力的矢量和。外力有方向，作用有大小，所以说能够主导全球化的因素很多，不仅仅是供应链配置与盈利那么简单，还会或多或少地掺杂有关价值、规则层面的因素。

欧纯智分析指出，从当前的全球化特征来看，有三个主流因素决定全球化的发展态势：经济体系的全球化——资本、劳动、技术等要素的市场化自发流动，将全球最具竞争力的供应链条链接到一起，共同发展。价值体系的全球化——全球化下，不同意识形态、不同文化习俗的成员在不断碰撞与融合的过程中形成“共同意识”。社会共同体成员通过共有信仰和分享情感的方式维系内在凝聚力。规则体系的全球化——由“头羊”国家带头制定共同规则，全面建立协调机制，以确保共同规则有序运行。从政体到司法，从法律修订到实施，法制前进的每一步都会受到共同规则不同程度的冲击和影响，这是全球化不可避免的结果。没有不掺杂政治因素的经济，也没有不掺杂经济因素的政治，国际资本在做投资决策时都会进行综合考虑，既会考虑资本收益也会兼顾合作的安全顺畅，即资本逐利更逐安全。

欧纯智表示，如前所述，供应链配置现状（经济全球化）、共同信仰（价值全球化）以及支撑全球化运行秩序的配套因素（规则体系的全球化）是国际资本投资前需要权衡的最重要因素。所以，我们必须在供应链配置、去政治化和全球化运行秩序的配套因素上下足功夫，不但要尽最大可能集聚、延长供应链，还要力求向供应链的上游攀升。

对PPP的讨论亟待深化

当记者问及未来PPP的发展趋势是趋热还是趋冷时，欧纯智表示，在国内疫情、赤字高企和国际金融动荡、市场低迷的多重冲击之下，PPP拉动社会资本跟进有效投资的作用正进一步凸显出来。在化解“三重压力”维护经济运行在合理区间实现高质量发展的背景下，新近中央明确强调，要大力促进PPP的创新发展。

欧纯智介绍，纵观中外的PPP实践，其优势在于：

1.有效治愈政府低效。改革开放以后，我国政府规模不断扩大，权力不断扩张，公共服务供给也呈现多元化态势。政府的初衷在于构建公共服务均等化，引入社会资本可以带来管理模式的变革。

2.缓解政府的财政压力。公共服务供给导致我国政府每年都要承担数目庞大的转移性财政支出。PPP可以在一定程度上缓解财政压力，政府在不增加税、增加债的同时，以PPP的方式实现公共服务供给优化。

3.提升政府的公信力。随着工业社会、后工业社会的不断兴起，一些社会问题凸现出来，“共同富裕”呼唤公共服务供给回归社会，民众的有效参与、社会资本以伙伴合作的关系参与公共服务供给在一定程度上能够增进政府的公信力。

4.创新式、包容式处理政府与市场之争。“高水平社会主义市场经济体制”是政府功能与市场功能的创新结合。对于市场的信仰者而言，PPP提供了这样一种制度，社会资本进入公共领域，对社会资本的控制可以因合作而得到强化，还可以通过市场方式适当提高行政效率，至为重要的是，它在一定程度上终结了政府与市场之争。

欧纯智强调，PPP是公共服务供给的创新机制，还在探索与尝试阶段，但我们欣喜地看到，PPP在反思治理效率的基础上，弥补公共服务供给不足，辅助政府回应民众诉求等方面都能发挥积极作用。未来，PPP要继续在实践中探索尝试，不断完善，以更少的财政资金带动更多的社会资本为民众更好地提供公共产品与服务。

最后，欧纯智也透露，虽然她现在还在央企投资公司工作，但还是会继续围绕供给侧结构性改革进行研究。

本期人物：

欧纯智，曾挂职贵州省黔南州惠水县人民政府副县长，任哈尔滨国税局税务干部、国务院发展研究中心研究员，从事公共政策研究、制定与执行。现任新兴际华投资有限公司规划研究总监，负责研究、战略规划、改革等工作。多年来，欧纯智致力于中国供给侧结构性改革研究，在国内主流财经媒体发表社会热点文章以及CSSCI学术文章近百篇，出版个人专著有《PPP：地方善治的必由之路》《税收征管过程中寻租腐败行为研究》，与导师贾康合作有《创新制度供给理论考察与求实探索》一书，该书获得商务印书馆推荐——中国供给侧改革必读书。曾参与国务院发展研究中心、财政部、国家开发银行、国家社科基金的多项课题，连续多年出席新莫干山会议并做主题发言，是中国新供给50人论坛成员，中国碳中和50人论坛成员、中国仲裁法学研究会仲裁与调解专业委员会成员，《上海商学院学报》审稿专家，多所大学的特聘教授和导师。