以完善的村规民约促进乡村善治*

中共烟台市委党校 姜睿雅

近年来，随着城镇化步伐的加大，农村问题逐渐成为我们国家经济社会发展的短板，为此，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，指出要打造共建共治共享的社会治理格局，走乡村善治之路。在乡村治理中，村规民约作为自治、法治、德治“三治融合”的重要载体，是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的行为准则，也是实现乡村善治的重要保障。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2020年）》，指出要“充分发挥自治章程、乡规民约在农村基层治理中的独特功能，弘扬公序良俗”；2020年，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，提出要落实和完善村规民约草案审核和备案制度，健全合法有效的村规民约落实执行机制，充分发挥村规民约在乡村治理中的作用。

一、村规民约与乡村善治

传统的乡规民约是生活在乡村一定区域范围内的村民在长期的生产生活过程中自发形成或制订的规范村民日常行为及处理矛盾纠纷的规则，通常由村民约定俗成或者由本村族长或者辈分威望较高的人共同商定而成，它本身不属于国家正式法律的范畴，但在维护农村的正常社会秩序和良好人际关系方面，发挥了积极的作用。最早的比较有名的乡规民约是北宋时期蓝田的吕氏乡约，它重视道德教化，将儒家的伦理道德和实际生活相结合，强调将这些道德规范内化于心，引导村民自觉向善，吕氏乡约后被南宋大儒朱熹整理增补，对后世产生深远影响，为历代所沿用。新中国成立后，村规民约逐渐成为村民自治组织框架下的村民自治章程，它是村民依据党和国家的政策法规，结合本村实际制定的约束和规范村民行为的一种规章制度。在乡村治理中发挥了积极作用，不仅有利于村民自身利益的保护，还促进了乡村经济的健康有序发展。

在2021年的中央农村工作会议上，国家领导人强调，要加强和改进乡村治理，加快构建党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平。乡村善治是实现乡村现代化的基础，所谓善治就是要健全自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理体系。而村规民约是中国农村传统文化的重要代表，体现了村民共识和自治，反映的是中国传统的乡风文明和道德理念，也是进行社会治理不可或缺的重要因素，因此，在推进乡村善治的过程中，要通过完善现有的村规民约制度，实现乡村的和谐有序、协同发展。

党的十八届四中全会提出，要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。习近平总书记也强调，发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯。为此，我们应当立足国情，完善我国的村规民约制度，走中国特色的乡村善治之路。

二、目前村规民约存在的问题

目前我们国家的广大农村已经普遍制定了村规民约，在实践中也发挥了一定的作用，取得了一些成效，但是还存在着一些问题，归纳起来，大致有以下几个方面：

（一）条文制定程序不规范

按照我国村民委员会组织法的规定，村规民约应当由村民会议制定的。而村民会议的召开，根据法律规定，可以是村委会召集，也可以是十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议予以召集，由本村十八周岁以上村民过半数，或者本村三分之二以上的户为代表参加，最终村民会议所做决定应当经到会人员的半数以上通过。但在实际生活中，很多地方的村规民约实际上是村委会自己照搬照抄常用的模板形成，内容千篇一律，也未按照法定的程序讨论通过，程序的违法直接导致内容的合法性有效性难以得到保障。而法律规定的乡镇政府对制定完成的村规民约的备案审查制度也是流于形式，没有真正发挥出其应有的作用。

（二）条文内容违反法律规定

村规民约作为规范村民生活行为的综合性规章制度，是基于村民委员会组织法授权而制定，其本质是对现有的国家法律法规的补充，因此村规民约的内容不能与法律法规相抵触，更不能取代法律，凡是与法律的强制性规定或者现行法律相冲突的，均不具有法律效力。但是一些地方的村规民约由于制定主体缺乏基本的法律知识，导致制定的规范打着传统习惯或者村民自治的旗号，所规定的内容与法律相抵触，侵犯了村民的合法权益。比如有的地方基于传统男尊女卑和重男轻女的思想，规定出嫁女不再享有娘家所在村的口粮田，不再享有父母的继承权，剥夺了法律规定的妇女应该享有的权利。还有的地方规定，抓了小偷，打了再理论，这也和我们国家的相关法律法规相违背。有的村规民约规定了大额的罚款权，这也和我们行政处罚法所规定的没有法律依据的行政处罚无效的条款相违背。另外，一些村规民约的规范偏重于倡导性和宣传性内容，没有能够与本村的生活实际相结合，导致内容空洞，缺乏可操作性。

（三）条文宣传力度不够

村规民约作为村民的重要行为规范，需要村民对此耳熟能详，了然于心。但是一些地方的村规民约由于宣传力度不够，导致内容未能深入人心。比如有些地方，本身在村规民约的规范制定过程中，村民的参与度就不够，制定出的条约内容更是少有人知，有的村将村规民约随意的张贴的村宣传栏中，而在外出打工村民众多的村庄，村民呆在本村的时间并不多，在和自身利益没有直接冲突的情况下，也少有村民真正去了解和学习村规民约的内容，这就导致村规民约在这类村民心目中仅仅是一纸空文，缺乏实际的执行力。

（四）条约缺乏约束机制

由于村规民约是道德规范和非国家强制法规范相结合的软法，因此不具有国家法律所具有的强制力和约束力，其对村民所做的罚款等经济上的制裁措施和人身上的惩罚措施往往缺乏相应的法律依据，对村民约束力不够。一旦出现村民违反村规民约的情况，一些村干部往往碍于情面视而不见，并没有严格按照村规民约来做好各项约束，导致村规民约缺乏相应的权威性。还有少数村干部则出现了以言代法甚至粗暴野蛮执法的现象，使村规民约得不到很好的执行。

三、完善村规民约促进乡村善治

（一）程序上要规范有序

根据2020年中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》规定，村民要在村党组织的领导下依法制定和完善村民自治章程、村规民约等自治制度。据此，村规民约的制定，要在村级组织的领导下依法进行。一般的应当由村两委制定初稿，然后再全村公开征集意见，在此期间，村两委应当组织村民代表对其内容进行积极的讨论，并在讨论基础上整合意见，对初稿的内容进行修订，最后经过村民大会以到会人员的过半数赞成通过。通过的村规民约内容要在本村公布实施，并且要报乡镇政府审核备案。

（二）内容上要合法合理

作为道德规范和民间法规范的结合体，村规民约的内容上既应该体现优秀的传统道德因素，也应该体现社会主义核心价值观。在诸如整治人居环境，产业保护等方面进行全面规范，而且其内容不能与现有的法律法规相冲突。鉴于目前村民普遍在专业法律知识方面存在欠缺的现状，要想实现村规民约内容的合法有效，就必须通过构建完善的乡村公共法律服务体系来实现，要聘请专业的律师参与到村规民约的制定中来，为村民提供相关的法律知识，确保制定的规范内容合法有效。同时，在条文制定过程中，要形成务实管用的规范内容，避免内容空泛，流于形式，要强调村民权利和义务的结合，使条文更具有针对性和可操作性。

（三）宣传上要深入人心

村规民约的宣传主体有两个，一个是作为基层自治组织的村委会，另一个是负有备案审查职责的乡镇政府。对村委会而言，主要从微观上进行具体的宣传教育，比如针对目前农村人口外出打工频繁的实际情况，在对村规民约的宣传上，要在原有的广播和宣传栏等宣传方式的基础上，充分利用新的互联网和移动通信技术进行线上和线下的宣传，通过微信、短信等方式让村民耳熟能详，也可以通过戏剧、小品、顺口溜等脍炙人口的方式，让村民有更深刻的印象。另外，村调解组织在调解过程中要充分运用村规民约的规范开展调解工作，通过情、理、法相结合的方式化解基层矛盾，让村规民约在实施过程中实现宣传教化功能。对于乡镇政府而言，主要是从宏观上对各地村规民约的一些优秀的做法和经验进行推广宣传。比如四川省德阳市中江县富强村的村规民约中总结的经验“六步工作法”、湖南省长沙市望城区白箸铺镇光明村的村规民约如何推进新农村建设的做法等。还可以采用送法下乡的方式，派驻相关司法助理人员，开展思想政治教育，宣传村民的政治权利以及村规民约规定的内容。

（四）监督上要健全有力

由于村规民约不像法律一样需要国家制定或认可，也无国家强制力来保证实施，因此，村规民约想要真正在现实中产生实际效果，必须有健全的监督机制确保内容合法。由于村民委员会组织法规定，村规民约制定之后，要向乡镇政府备案，因此，在实践中，如果出现村规民约违反法律规定侵犯个人权益的情况，村民有权向乡镇政府反映情况，由乡镇政府责令其改正，这是对村规民约的行政监督手段。在司法监督方面，根据最高人民法院的司法解释，村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权，有管辖权的乡、民族乡、镇的人民政府具有履行法定监督职责的义务，未履行监督义务，即构成不履行法定职责，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。由此可见，对于村规民约违反法律规定，侵犯村民权益的行为，村民可以要求乡镇政府行使监督权，如基层政府不履行该项法定职责，村民可以通过提起行政诉讼的方式维权。另外，有条件的村应当成立专门的村务监督委员会，让村民参与到监督中来，督促村委会在其监督下及时解决问题，落实村规民约的相关规定。