浅析生猪屠宰行政执法案卷存在的问题及建议

徐霄妍，马文涛，过效烈，宋书仙，孟 伟

（河南省动物检疫总站，河南 郑州 450008）

近年来，河南聚焦生猪屠宰环节违法行为，紧盯屠宰领域突出问题和风险隐患，不断加大执法办案力度，组织了监督巡查、突击暗访、飞行检查等一系列行动，集中开展了注水肉治理、畜产品质量安全风险排查等活动，查处了一批屠宰违法行为、打击了一批违法分子，屠宰类案卷数量逐年提升。但案卷整体质量方面还存在一些不足，为此，河南每年定期组织开展案卷评查活动，通过案卷评查，查找案件中存在的问题和瑕疵，及时将问题以全省通报形式反馈各地，督促各地整改提高，不断提升执法办案能力和水平，案卷质量和规范化程度逐年提升。

案卷评查发现，屠宰执法类案卷存在的问题主要表现在主体不明、事实不清、证据不全、程序不合规等问题，本文针对性地提出了一些对策和建议，以期提升案卷质量和水平。

1 屠宰行政执法案卷整体情况

评查发现，近年来屠宰类行政执法案卷质量得到整体提升，规范化程度逐步提高，执法人员能力和素质全面加强。从案卷数量上来看，呈现每年递增的现象，反映了监督执法力度在持续加大，对违法犯罪行为的高压态势始终不减。从质量上来看，案卷制作进一步规范，质量明显提升。质量和数量的双提升，主要是由于近几年来组织开展了一系列全省畜牧兽医执法培训班，每期培训都针对市县两级执法骨干，围绕行政执法案卷制作，采取理论授课、学员制作案卷、老师现场点评相结合的形式展开，极大提升了全省执法人员办案能力和水平。同时，在每年的年度工作检查中，都会将案卷质量和数量作为检查的一项重要内容，纳入年度考核重要指标。

2 案卷存在的主要问题

案卷存在的问题主要体现在主体不明确、事实不清、证据不全、程序不合规等方面。

2.1 主体不明确

屠宰企业法人、主要负责人、单位和个人区分不清，导致在下达行政处罚告知书、决定书等各类文书时，主体错误或者主体不全。比如针对屠宰企业不按国家操作规程和技术要求的行为，按照《生猪屠宰管理条例》第三十二条规定，“由农业农村主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，责令停业整顿，处5 000 元以上5 万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2 万元以上5万元以下的罚款”，此处的5 000元以上5万元以下罚款，是针对屠宰企业，而不是法人，因此行政处罚决定书等文书中主体是企业，不能对着法人或者个人，而对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，则不能对着企业，这里的主体为主管人员和其他直接责任人员。

2.2 事实不清

案情交代不清楚，事实不明确。比如《生猪屠宰管理条例》第二十五条关于“未按照规定建立并遵守肉品品质检验制度的”，此处建立并遵守肉品品质检验制度是一种行为，不能含糊不清，部分案卷含糊不清，将两者混淆。部分案卷货值认定不明确，如私屠滥宰行为，只认定已经屠宰过的猪肉，并未将现场即将屠宰的生猪作为货值一部分，减少了货值金额，也是一种变相减轻处罚，值得商榷。另外同一个案件里涉及多个违法行为的，只查处一种违法情形，其他线索交代不清，比如企业收购屠宰无检疫证无耳标生猪行为的，只对未经检疫行为进行了处罚，而对于生猪未加施耳标的行为是否处罚没有另案交代，也属于事实不清。

2.3 证据不全

主要体现在证据不充分，在调查取证中未将有关证据锁定或未将证据列入证据清单中，文书中未体现出来。如屠宰企业出厂检疫不合格猪肉行为，应当按照《生猪屠宰管理条例》第三十三条立案处罚，案件证据清单里应该体现具有法律效力的猪肉检疫不合格实验室报告，这也是认定猪肉不合格的最关键的证据，但部分案卷缺失该部分内容。另外在屠宰注水生猪的案件中，在询问笔录或现场笔录、证据清单中均未体现出是否注水生猪的有关证据，直接定性为屠宰注水生猪，也属于证据不确凿。

2.4 程序不合规

《行政处罚法》规定，行政执法行为应当按照法定程序要求依法依规实施，否则行政行为视为无效。部分案卷在程序上还存在不少问题，比如询问笔录里未体现先亮证执法、人员回避等要求，采取先行登记保存、查封扣押等行政强制措施前，未经负责人批准，立案之前未进行法律预审核，未保障当事人申述申辩、听证的权利等，都属于程序不合规问题。

2.5 其他有关问题

企业工商营业执照、生猪定点屠宰资格证书、照片、身份证等证据材料没有当事人签字确认，货值认定未经过第三方认定或者市场询价，仅仅通过当事人口供认定，先行登记保存以及查封扣押时间超过期限未进行处理等等，也是一些案卷存在的常见问题。

3 对策与建议

3.1 开展案卷评查活动

每年定期和不定期组织法律专家、业务精英开展省市县多级的案卷评查活动，以查找问题、发现不足、整改提高等为目的，探索创新案卷评查模式，注重案卷评查灵活性，强化评查结果运用，评选优秀案卷，及时通报表扬，发挥典型示范作用，不断提升案卷制作水平和质量。

3.2 组织培训和学习

以培训和学习为抓手，共同提升执法人员素质和能力，规范案卷制作，不断提高执法办案水平。健全完善“省级师资、市级骨干、县级全员”培训的畜牧兽医执法培训机制，以畜牧兽医法律法规、办案技巧、案卷制作、执法实践、典型案例剖析为内容，探索创新理论授课、学员参与、现场互动、名家点评的培训模式，切实提升执法人员业务素质和能力。定期和不定期组织开展执法考试，以考促学、以考促练，科学运用考试结果，定期排名通报，奖励先进、惩罚落后。

3.3 建立奖惩长效机制

各地要健全执法办案奖惩机制，对于业务素质高、执法能力强、案卷制作好的执法办案能手，要在评先评优、职称评定、提拔任用等方面给予奖励，建立良好的选拔用人制度，营造任人唯贤的浓厚氛围，创造学赶帮超的工作环境，更好地发挥先进典型示范引领作用。

3.4 健全完善法律法规

当前生猪屠宰领域法律法规不健全、国家有关标准不完善等问题也是制约屠宰执法案卷质量的一个重要因素，比如出厂未附有肉品品质检验合格证的猪肉、不按规定运输猪肉、屠宰企业追溯体系和制度等不完善，水分超标、药残不合格猪肉的处罚不明确，注水生猪难以认定等问题都是屠宰领域亟须解决的问题。建议国家加强顶层设计，健全屠宰领域相关法律法规，完善国家有关标准，有条件的地方可以制定地方性法规和政府规章，确保对于生猪屠宰的监督管理有法可依、有法必依、违法必究。