政府推进清单制度存在的困境研究

中共株洲市委党校 周敏

推进地方政府“清单制度”建设，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，与当年重塑市场经济主体地位、构建中国特色社会主义市场经济体系、实现经济管理能力现代化有异曲同工之处。全面深化改革要求在公共生产领域重塑公共治理主体，而政府恰恰是公共治理的核心主体。重塑公共治理主体，客观上要求政府推行“清单制度”，让政府回归本位进“笼子”，确保其依法依规行使公共权力，履行公共责任，并为其它治理主体的责任履行和权力行使提供保障。明确政府权力范围、理清政府与市场边界、激发社会组织活力等“清单制度”建设的内容是公共治理理论的彰显，更是中国特色社会主义理论的重要实践。

一、政府推进“清单制度”建设的背景

政府推进三张施政“清单”即为：政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；理出“责任清单”，明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”。在我国进行全面深化改革重要关头详解“三个清单”，具有特定的国际、国内背景。

（一）国际治理中国需主动参与、主动作为

1.高标准的全球贸易投资规则体系正在加快形成

改革开放40多年，我国经济社会发展成就举世瞩目，政府治理、市场治理等不断规范和完善。但对标TPP的设定标准，在关税减让、劳工标准、农产品贸易、知识产权保护等方面存在许多不足。因此，推进“清单制度”建设，重塑公共治理主体、流程和标准，提高我国在新规则新体系中的竞争力势在必行。

2.现代化的全球治理体系及能力需共商共建共享

积极参与全球政治、经济规则制定，充分表达我国对建立国际政治经济新秩序的主张和诉求，推动国际政治、经济秩序朝着更加公正合理的方向发展，是我国维持并进一步开创有利于深化改革开放、发展国际环境的需要，也是满足国际社会希望中国发挥更大作用的需要。随着我国经济社会的发展，引导国际话语权的影响力也在不断提升，中国亟需主动参与国际政治经济新秩序的构建。推进“清单制度”建设，主动融入全球治理体系。中国要想真正融入全球治理体系，必须改造和提升自己以兼容国际通行的治理标准和模式，而改造和提升的一个重大实践就是推进“清单制度”建设，通过深化体制机制改革这一举措来优化现行政府行为模式，通过积极推进我国政府及市场与国际接轨，积极参与到国际规则的制定之中，进一步促进我国治理体系和治理能力的国际化。

（二）国内治理我们需重塑主体、提质升级

1.重塑公共治理主体，夯实国内治理提质升级的基础

公共治理主体既包括政府，也包括公共领域等其它公权力主体，国内治理提质升级的一个重要前提和保障就是重塑公共治理主体，开列“权力清单”，理清政府与市场、社会之间的边界。2013年首次提出“权力清单”概念:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，有利于把政府权力关进制度的笼子里，打造有限、有为、有效的法治政府和服务型政府。2013年底指出要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，而“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”是加快建设法治政府的重要内容。重塑公共治理主体，就要对照国际通行规则，既要重塑政府治理主体，也要重塑公共领域的其它治理主体。当前，地方政府已加紧进行权力清单制度的编制和公开工作。我们要实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设新目标，要发挥市场在资源配置中的决定作用，要激发社会组织活力，公开“权力清单”是极其重要的一步。

2.明确公共治理权责，强化国内治理提质升级的保障

要真正实现国内治理提质升级，还必须明确公共治理主体权责。“权力清单”制度的编制和公开，有利于从源头上预防和遏制腐败。但把权力关进制度的笼子里是否就意味着一劳永逸、万事大吉呢？答案是否定的，虽然权力被关进叫做“权力清单”的笼子里，但如果笼子不甚牢固或是间隙较大，权力还是可以跑出来，照样会伤人。要想“权力清单”真正发挥作用，“责任清单”还需及时跟上。只有形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任、义务与手中的权力有机结合起来，“权力清单”才能真正体现公开，取得应有成效，真正做到还权于众、还权于民。

二、我国“清单”制度建设存在的困境

从国际、国内的背景分析来看，政府“清单”制度的建设是政府当前和今后一段时期全面深化改革的战略任务，也是政府改革的难点。

（一）对 “清单”制度建设整体认识不充分

对地方政府“清单”制度建设问题的认识，迄今为止理论界并无统一的标准，在理论的深度和广度上有待进一步的研究。政府“清单”制度的建设同样面临此类问题，具体表现在以下几个方面：

1.对“清单”制度建设理论上认识不高不深

（1）理论认识的深度、广度不足，不系统、不全面。政府“清单”制度建设作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，地方政府的决策者在认识上还存在一定的差距，往往不能从国家战略的高度认识“清单”建设对于全面深化行政体制改革、促进政府转型，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。据调查，涉及到的政府主要部门如市政府法制办、市发改委、市编办、市财政局等部门在编制“清单”时，缺乏系统思维，相互间的协调和配合不够，有些各自为政，有些生搬硬套，缺乏创新。其根本原因在于对“清单”制度认识缺乏理论上的指导，对清单制度建设的现实意义认识不足。

（2）就事论事，以文件应付文件，没有上升到法治政府、服务型政府的高度。“清单”制度的建设，不能仅仅停留在就事论事的层面，而应该从系统治理的高度，认识到清单制度的落实，必须依赖于其他相关配套制度的建立和完善。如“权力清单”制度的编制，主要是由市政府法制办牵头制度，很少有相关专家、第三方权威机构以及市民代表参与，难免会影响清单制度的执行。特别是在推行“清单”制度时，公众的知晓度不高，对制度出台所带来的政策红利宣传不到位，离服务型政府的要求相差较远。

2.对“清单”制度建设操作层面照搬乏新

对“清单”制度建设的推行，首先操作者主观上对该制度缺乏统一认识；其次在操作标准上，没有形成统一标准，给制度的推行带来阻力。再次，对后续清单制度改革没有长远规划，工作主动性不强，积极性不高。如对政府机关改革中事业单位行政职能回归问题，上级政府还未明确如何操作，因此地方政府的改革只能是等待上级的指示，这就势必影响到地方政府改革的进一步推进。

（二）“清单”制度建设推进过程中顶层设计不完善

1.“清单”制度推进主体单一，参与方式简单

虽然在“清单”制度的推进工作进展顺利，在推进进程中排在领先地位，但在推进方式上习惯于由政府推进的“运动式”方式，参与主体单一，形式重于内容，有些部门往往采取应付式的态度，走走过场，实际效果不佳。如，为应付上级部门的检查，市级部门采取“赶场子”的方式，要求各个部门在上报本部门的权力清单和责任清单时，往往采取应付的态度，先报上去再说，至于是否符合本市经济社会发展的要求考虑较少。特别是清单制度制定过程缺乏权威第三方参与，属于自娱自乐式推进。这种推进方式，往往会导致制度推进的利益相关者会产生较多的分歧和矛盾，降低政府的公信力和制度的权威性。

2.推进过程中各部门分工协调配合不足

虽然清单制度的工作推进，明确了牵头部门和配合部门，但部门之间的分工协作不足，导致推进工作的效率不高。比如按照市里的统一部署，市县两级必须在今年6月底前公布“权力清单”和“责任清单”，但从实际推行情况看，县市区的推进速度比较滞后。

（三）“清单”制度建设推进效果不明显

1.推进效果缺乏后续评估

清单制度推行将近一年的时间，但对制度运行的效果评价，还未出台相应的措施。虽然每年的年终考核会涉及到政府部门的履职情况，但清单制度刚刚建立，对清单制度的推行效果还未纳入考核的范围。因此在清单制度的推行中势必会导致动力不足，积极性不高。

2.推进效果的评估主体不明确

清单制度的评估主体主要依赖上级政府部门，而并未引进第三方评估机构。较为单一的制度推行主体导致政府部门缺乏动力和目标，影响工作的积极性，使评估的效果大打折扣。

3.推进效果的评估标准不统一

标准不一导致各部门往往从各自部门利益出发，影响到制度的整体推进。由于省级政府对市级政府的评估也缺乏统一的标准，部门之间的条块分割严重，各自站在部门的利益出发，给清单制度的推行带来了较大的阻力。

4.推进效果的评估结果对政府部门约束力不强

缺乏强制性的约束，政府部门之间的协作性就不高，工作的主动性就不强。只有把制度评估的结果作为考核部门绩效的重要依据，才能有力地促进各个部门的积极性与主动性。同时也需要地方的主要领导人认识清单制度对全面深化政府改革的战略意义，才能真正推进清单制度的顺利实施和进一步的完善。