穿透式监管在外汇监管中的运用

■ 王曙平

（中国人民银行潍坊市中心支行 山东潍坊 261041）

2018年以来，国家外汇管理局不断健全和完善跨境资本流动“宏观审慎”+“微观市场监管”两位一体管理框架。在此框架下，如何做好微观市场监管，依法依规维护外汇市场秩序，成为外汇管理部门的重要工作任务。近几年来，在新的市场环境下，穿透式监管更多地为金融监管部门所采用，成效也日益明显。

一、穿透式监管理论渊源与核心原则

（一）穿透式监管理论渊源

当前，随着金融机构经营活动相互渗透，银行、证券公司、保险公司等金融机构的混业经营已经成为金融业发展的重要趋向。金融服务的产品创新和交叉组合创新，与传统的分业监管、主体监管机制形成一定形式的割裂，金融监管存在套利空间，各监管部门应对创新的制度建设和监管体系的重构，又会在一定程度上导致部分金融区域出现监管盲区和监管重叠。穿透式监管透过金融行为的复杂表象，分析业务实质，既可实现对金融机构本身的微观监管，又可向金融市场整体覆盖和延伸，完成宏观审慎监管目标。

穿透式监管的理论包括两个基础理论：一是功能监管理论。该理论由哈佛大学商学院默顿教授于1993年提出，提倡以金融业务性质和金融产品的功能为依据，通过统一监管标准和规则，对所有金融机构相同业务进行同质化监管，消除监管套利；另一个是行为监管理论，这一理论源自迈克尔·泰勒在1995提出的“双峰监管”理论。泰勒指出，金融监管有审慎和合规两大目标，其中审慎监管主要解决系统性风险；合规监管主要解决金融机构发展过程中的机会主义，保障市场竞争公平公正，进而保护消费者合法权益。

无论是功能监管还是行为监管，都强调监管的质量与效率。对于跨行业、跨市场、尤其是对包含多层嵌套的金融产品或金融业务实施监管时，均可借鉴穿透监管理念。功能监管和行为监管理论的提出，旨在解决分业监管体制下的各种缺陷，也是对分业监管体制的重要补充。

2017年，中央金融工作会议提出要“加强功能监管，更加重视行为监管”，首次引入“功能监管”“行为监管”概念,并将其作为监管强化和补短板的重点方向，这对改进和完善我国以机构、牌照为中心的分业监管体制具有重要意义。功能监管关注的是金融机构产品和业务的功能实质，对不同类型金融机构开展的相同或类似业务进行统一标准的监管，强调跨机构、跨市场监管；行为监管认为应重点规范金融机构的行为，对金融机构行为进行有效合规的监管。

（二）穿透式监管的核心原则

“实质重于形式”是穿透式监管理念的核心原则。“实质重于形式”原则最早出现在税法领域，讲求从交易的本质出发，去度量纳税人的全部纳税义务范围。此后，该理念被引入会计领域，并得到了拓展和延伸，其中，国际及会计准则认为，实质不总与其业务形式、形态相一致，需要看到经济业务的本质。此外，经合组织（OECD）也曾指出，实质重于形式的目的，是防止“虚假伪造的结构”迷惑和混淆真相。

金融监管的目的之一就是为了保证金融市场主体的行为真实有效，即要求监管部门识别参与者身份，揭示真实交易，采取合理、合规、合法手段对交易行为进行监管，对交易关系进行深度识别和监控。而穿透式监管的实质就是击穿复杂的交易层次，透过诸多中间环节，分析金融产品和行为的真实权属和结构，进而实施相对应的监管。

在分业监管基础架构上引入穿透式监管理念，充分发挥其穿透风险、化解风险、维护稳定的作用，可以有效地避免简单分业监管导致的监管真空和监管套利等问题。穿透式监管强调基于业务本质实施监管，将监管思路从传统的基于牌照、机构的监管向功能监管和行为监管的演变，是对金融监管理念的发展，也是对功能监管和行为监管概念的延伸。它不仅有利于实现实质化监管，提升金融监管有效性，而且有利于保障金融安全与金融创新的协同共进，守住不发生系统性金融风险的底线。

二、穿透式监管理论的发展与演进

（一）发达国家穿透式监管的应用与发展

当前，穿透式监管在国际监管领域尚未形成统一的国际规则，但早在20世纪，西方发达国家已经在穿透式监管领域开展了探索和实践。如1940年美国颁布的《投资公司法》和《投资顾问法》涉及“透视条款”，该“透视条款”被认为是穿透式监管的雏形。2014年，美国证券交易委员会（SEC）又重申穿透式监管条款的重要性，要求在计算投资顾问服务客户人数时将基金投资者都列为客户。此外，美国证券交易委员会（SEC）在对冲基金的监管中也引入穿透式监管规则，要求10%以上优秀投票权证券的投资公司需要披露优秀投票权证券持有者。

（二）我国穿透式监管的探索与实践

2016年4月，国务院办公厅在《互联网金融风险专项整治工作实施方案》中明确提出要采取“穿透式”监管方法，综合资金来源、中间环节及最终投向等全流程信息，根据业务实质认定业务属性，根据业务本质属性执行相应的监管规定。2018年4月，人民银行、银保监会、证监会、外汇局联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称资管新规）明确指出，对资产管理业务采用穿透式监管原则，对于多层嵌套资产管理产品向上识别产品的最终投资者，向下识别产品的底层资产。实际上，资管新规下发前，各部门关于穿透式监管的相关工作已经有序推进，穿透式监管理念正逐渐贯穿于金融监管各领域和全流程。

1.穿透式监管在证券业的应用与探索。理论界一致认为，国内最早将“穿透”监管思想应用于金融监管实践的是证券行业。2015年以来，为打击证券发行中存在的滥用杠杆、利益输送、变相公开增发等违法违规行为，证监会进一步明确了信息披露要求，要求重组交易对手方要真实披露主体各类信息，第一大股东或者持股5%以上的股东需披露几乎所有商业信息；在金融产品投资方面，需穿透式核查投资者是否为合格投资者。此外，中国证券投资基金业协会也有要求资产管理人“履行向下穿透审查义务”的类似条款。2020年6月，《证券公司股权管理规定》（征求意见稿）中明确提出，存在股权结构不清晰，不能逐层穿透至最终权益持有人情形的，不得成为证券公司的股东。

2.穿透式监管在银行业的应用与探索。在银行业监管方面，监管机构在监管过程中不断深化运用穿透式监管理念。2014年3月，银监会发布的《关于2014年银行理财业务监管工作的指导意见》中，首次明确提及并强调“解包还原”和“穿透原则”。2017年6月，银监会为规范商业银行股东行为，就《商业银行股权管理办法》向社会征求意见，确立了商业银行股权穿透式监管框架，对股东资质、关联交易等进行了明确规定，建立健全了从股东、商业银行到监管部门的“三位一体”穿透式监管框架。2020年，人民银行发布《金融基础数据统计制度》，金融基础数据全部要求上报贴源型的明细数据，监管方式逐步从指标性数据报送向穿透式明细型数据报送转变。

3.穿透式监管在保险业的应用与探索。2015年，保监会确立的第二代偿付能力监管制度体系中首次出现了穿透式监管思想，指出在对金融产品的风险评估中，如果保险公司无法确定某项金融产品所投资的具体基础资产时，对其赋予较高风险因子。2016年，《保险公司股权管理办法》向社会公开征求稿中，强化了对保险公司股东的穿透式监管，重点加强对保险公司股权结构和最终实际控制人的穿透式监管。2017年又提出保险公司关联交易实施穿透式监管。2018年3月，保监会发布的《保险公司股权管理办法》中，在股权结构、资金来源以及实际控制人等方面，对保险公司实施穿透式监管，强化对投资人背景、资质和关联关系的穿透性审查。

4.穿透式监管在外汇管理中的应用与探索。目前，外汇管理相关法规制度中尚未明确提出穿透式监管理念，但部分监管规定已经体现出穿透式监管思想。如2017年5月，外汇局发布的《关于金融机构报送银行卡境外交易信息的通知》，将监管范围延伸至银行卡境外违法违规交易，对银行卡跨境收支活动的监控，体现了穿透式监管的理念。再如2021年4月，《关于进一步推进个人经常项目外汇业务便利化的通知》中，要求银行建立个人经常项目特殊外汇业务处置制度，按照“实质重于形式”的原则，办理个人真实合法经常项目外汇业务。

当前，国际贸易全球化的进一步加剧，主流经济体保护主义思想抬头，以及新冠肺炎疫情持续反复带来的人流、物流阻断，加之加密数字货币应用全球泛滥，国际结算工具创新提速等一系列因素影响，我国面临的外汇市场形势日趋错综复杂，跨境资金无序流动风险增加，外汇监管政策执行难度不断加大，在此背景下，全面贯彻“实质重于形式”原则，通过先进数据手段，实施高效穿透式外汇监管是提升外汇监管水平，缓解监管压力，促进外汇金融服务健康发展，保持外汇收支平衡和汇率稳定的迫切需求和有效途径。

三、构建穿透式外汇监管的思路方法

随着国内国际资本市场、金融市场接轨步伐的加快，穿透式监管强调基于业务本质的高效监管，可有效增强外汇监管的有效性，有助于 “两位一体”管理框架的构建和完善。下面，从穿透监管的三个维度，通过案例探析穿透式监管对于提升外汇监管水平的意义和促进作用。

（一）资金穿透

资金穿透是指通过梳理资金的来源、流转环节和渠道以及最终用途，揭示交易背景是否真实。资金穿透是外汇穿透式监管的核心，具体来讲，一是根据穿透原则向前识别资金来源。监管重点除了核实当前交易的表面真实性，更应关注资金来源是否合规，流转中是否存在主观规避外汇管理政策违规行为；二是依据穿透原则向后识别资金投向，主要目的是识别资金最终用途，确定资金流动的真实目的和用途是否符合外汇政策；三是关注资本项下对外投资、跨境信贷等重点领域中层层嵌套、底层资产难以确定的复杂交易，及时透视并发现重重复杂产品下隐藏的违规行为。

案例1：融资租赁公司全额保证金质押借外债——资金穿透

近期，外汇管理局在日常监管时发现，融资租赁公司D曾先后办理外债签约登记3笔，金额合计3290万欧元，结汇后所得人民币共计21972万元，结汇资金均用于售后回租，支付其承租公司A租赁物的转让价款。从单一业务表面看，属于合理交易，未发现异常。但进一步核查发现，D公司所借外债均有承租公司A以全额保证金做质押。为解开疑点，外汇管理局从资金来源和资金用途两个关键环节入手，对其资金流动进行了穿透式分析，最终解开了融资租赁公司全额保证金质押借外债的真实目的。

1.资金来源穿透。以全额保证金质押作为突破口，我们向上追溯A公司的保证金来源，发现其资金来源主要是向境内银行Z贷款，受托支付后转存的一年期的保证金存款，Z银行在保证金质押项下，与其海外分行E联动，D公司向Z银行的海外分行E借入外债。

2.资金用途穿透。资金最终投向决定了业务的实质。核查发现，外债提款后，D公司凭售后回租合同向Z银行申请结汇，结汇所得人民币资金支付给A公司作为融资租赁转让款，而A公司将其用于归还Z银行贷款。外债到期时，A公司将保证金作为租赁费支付给D公司，D公司用其购汇归还外债。

总而言之，D公司所借外债并非有真实的资金需求，而是成为了一个融资通道，本笔外债借款实质是境内银行为增加存、贷款业务规模，人为引导承租企业和融资租赁公司对接，搭建交易结构，签订融资租赁合同和外债借款协议，完成融资交易，在定期存款利率高于外债融资利率市场环境下，交易各方均通过本交易实现了低风险套利。融资租赁公司D方面，可取得融资租赁利率与外债低成本利率之间的利差收益，以及5‰的手续费（通道费）；承租公司A可取得定期存款与融资租赁款利差收益；而银行可获得稳定存款，同时可增加无风险的贷款余额，改善考核业绩。

全额保证金质押借外债业务并不能解决企业实际融资需求，并隐含多重套利风险。一是全额保证金外债融资，扩大了存贷款规模，占用了外债，但对实体经济并无实质帮助；二是融资不以解决企业资金需求为目的，外债资金结汇并无真实交易背景，存在违规风险；三是全额保证金融资诱导企业“套利”，在境内外利差波动时易引发资金的大进大出。发现此种情况后，外汇管理局加强了对银行此类创新产品的监管，有效防范了套利资金假借“创新”通道跨境流动。

（二）主体穿透

主体穿透是指穿透主体之间表面的关系，深入梳理主体之间的关联脉络，确定最初投资者及最终受益者。随着近年来外汇监管侧重于对实质性违规的监管，不法分子为规避监管，越来越多地利用众多的参与方、关联方复杂股权关系等作为掩护，例如团伙化的个人分拆结售汇、关联交易的虚假贸易、多层嵌套股权投资等。对此类行为，必须运用穿透式方法，深层次梳理交易主体之间的股权关系、利益关系、亲属关系等关联关系，确定交易的组织者、关联方、一致行动人等主体身份，追踪最初投资者及最终受益者，进而定位真实监管对象，揭示跨境资金流动真实意图，及时发现金融风险隐患。需注意的是，资金是串联主体的纽带，资金经手主体必然是交易的关系方，故资金穿透与主体穿透应相互配合和印证，以提高监管的全面性。

案例2：个人分拆购付汇——主体穿透

近期，外汇管理局在开展监测核查时发现，T某等6人累计付汇27.2万美元，均汇往境外A某，在采取逐步推进的穿透式分析后，最终挖掘出背后提供分拆购汇人民币资金的个人，将其列入“关注名单”管理。

1.初步确定参与者。为确定分拆购付汇资金提供者与参与者，外汇管理局进行了如下分析：第一步，分析外汇资金来源，发现T某等 6人外汇资金均来源于本人购汇。第二步，分析购汇所用人民币资金来源，发现T某购汇人民币资金来源于本人账户，S某等两人购汇人民币资金来源于T某，Z某等两人购汇人民币资金来源于S某；L某购汇人民币资金来源于JY公司等。分析发现，T某、S某为人民币资金主要提供者、Z某等4人为参与者，但从表面数据看不符合为5名及以上个人提供人民币资金的分拆购汇付标准，无法认定T某等人的分拆购付汇行为。

2.深入挖掘组织者。只有挖掘出T某等6人最终人民币资金提供者，才能最终确定分拆购付汇行为的组织者，认定分拆购付汇行为。因此，通过深入挖掘交易主体，发现了新的可疑点：一是境外收款人为A某，应该是T某的汉语拼音，存在T某组织分拆购付汇的嫌疑；二是T某为S某购汇提供人民币资金，S某为Z某等两人购汇提供人民币资金，再结合第一个疑点，怀疑T某与S某两人存在关联关系，S某为Z某等两人购汇提供人民币资金最终可能也来自于T某。通过进一步核查发现，S某为Z某等两人购汇的人民币资金，的确来自T某。

通过主体穿透监管，最终认定，T某为分拆购付汇组织者，为S某等5人购汇直接或间接提供人民币资金，符合分拆购付汇标准。因此，外汇局将T某列入“关注名单”，将S某等4人列入“预关注”。

（三）时间与空间穿透

时间穿透是指监管应不仅限于对当前时点的交易进行分析，还应该向前、向后分析其关联交易，进一步明晰交易的来源与目的，发现潜在的风险。外汇业务具有特殊性，时间跨度可能较长，在此期间主体及其关系可能发生变化，交易的资金脉络也可能发生变化。对此，穿透式监管需要覆盖完整的时段，从而真正明确不同时期资金的来源和去向，同时将不同时间点的主体和资金联系起来，把握其中的内在逻辑关系。空间穿透是指监管不应局限于现有监管空间，而是应该尽力拓展。如被监管的跨境交易涉及境内外账户的，也应将境外账户的交易信息也纳入监管的范围。

案例3：全额保证金质押的银行内保外贷履约——时间与空间穿透案例

L公司在X银行存入全额保证金，由X银行开出以其澳门Q分行为受益人的9笔保函，金额共计2.83亿人民币。同期，Q分行为境外公司Y发放3.3亿港币贷款，用于支付货款等。后Y公司因经营困难无法偿还贷款，L公司作为反担保人实施最终偿还责任，银行内保外贷出现履约。L公司声称与境外Y公司之间没有股权关系，但为此L公司不仅需向境内X银行缴纳巨额保证金，而且还需承担履约风险，担保动机十分可疑。

1.空间穿透——分析境外公司财务状况。通过境内X银行及其境外Q分行获取Y公司的财务报表和贷款资金划转使用情况，发现在担保开始时Y公司的经营就出现回落，流动资金严重不足，但X银行由于L公司全额保证金的质押，并未对其开展尽职审查即开具保函，同时发现Y公司贷款资金主要用于向L公司支付出口货款。

2.时间穿透——分析境内公司的反担保动机。进一步分析历史交易信息发现，此次履约的9笔担保中，有7笔为上年度担保的延期，即在Y公司财务状况恶化后，L公司继续增加对Y公司的反担保额度。结合Y公司境外贷款资金使用情况，确认L公司收到的货款实际为自身反担保项下的Y公司银行贷款，综合分析发现L公司实际用自己的钱购买了自己的货。L公司实质是通过担保履约对外支付巨额资金，实现跨境资金转移。

银行内保外贷出现履约，一个重要原因就是银行未对担保项下交易背景进行真实性、合理性审核。鉴于X银行属于异地银行，我们将核查情况向其所在地外汇局进行了通报，并持续跟踪关注L公司债权变动反馈情况，在境外Y企业未偿清其债务前，要求L公司暂停签订新的内保外贷合同。

四、实施穿透式外汇监管的政策建议

（一）尽快完成相关配套法律体系建设

完备的法规支撑是依法履职的保障，更是依法合规开展监管的必要条件。为保证外汇监管当局有效开展穿透监管，国家应修订《外汇管理条例》等外汇政策法律制度依据，引入穿透式监管理念，同时明确法律援权，为监管从业人员突破地域、币种及行业限制，穿透式监管金融机构、涉外企业提供法律依据和法律支撑。在法律、制度建设中还应进一步明确外汇监管当局在国家宏观审慎监管体系中的责任和地位，促进外汇局在政策执行和监管实施中与人行、银保监会分工协作，外汇政策与货币、财政政策紧密衔接，有效开展金融监管，指导、监督金融机构树立正确经营理念，在展业原则基础上、外汇政策框架内规范开展外汇业务。

（二）构建完善的外汇数据与监测系统

随着数字货币的推广应用，贸易结算便利化政策的推广，跨境电商新业态平台和主体的发展，国际收支和跨境人民币结算业务量呈现快速增长态势，结算效率快速提升，传统的静态、事后监管方式不能满足有效监管的要求，动态的大数据、智能化监管将成为外汇监管发展的必由之路，对此，一是要保障所有外汇交易数据的全口径采集，确保获取数据组建的以资金流向为脉络的数据库，可有效支撑从主体和资金两个维度汇总、整理和穿透分析；二是提升外汇基础数据综合分析运用能力，运用大数据思维，构建完善的外汇业务实时监测核查系统。同时，充分利用外部可靠数据源，加强对企业涉外交易数据的深度分析，通过构建有效的数据监管模型实现基础数据穿透式监管，深入挖掘企业违规线索。

（三）建立适应穿透式监管的跨部门联合监管机制

一方面，密切外汇管理局与银保监会、商务、海关、税务、公安等部门交流合作，在“总对总”层面开展数据交换和共享，探索构建多方数据验证机制，丰富数据来源，完善信息互换与监管互认，增加数据交换深度和频率，扩大联合执法领域和力度，提升监管效力。另一方面加强与各类国际组织合作和监管资源共享，适时签订双边或多边监管合作协议，建立监管信息互换、定期监管磋商等机制，重点加强对跨国企业以及非居民账户交易信息资源共享，积极履行自动交换金融涉税帐户信息交换的国际义务，并在合理合规合法范围内就相关涉外信息进行数据交换，进一步规范金融机构对非居民金融帐户涉税信息尽职调查行为。

（四）推动银行自身外汇业务穿透式审计能力

外汇合规是监管的要求，同时也是金融机构健康发展的内在需求，我国外汇管理模式在过去相当长的时期内具有浓厚行政管理色彩，银行在办理外汇业务过程中只需按外汇局规定提供的材料进行表面审核，从近几年外汇交易实践及外汇管理局通报的违规案例来看，部分业务银行审核并留存了相关资料，但缺乏对单据背后的逻辑、内容的交叉校验和审核的能力。为解决上述问题，一方面，要求银行严格落实外汇局微观监管具体要求，确保必要留痕管理，保证交易背景真实性。督导银行根据各类贸易新业态修订完善内控制度，将穿透式理念与展业三原则相融合，贯穿到业务全流程中，树立从前台资料审核到后台业务监督的全方位审核理念。另一方面，充分发挥各层级银行自律机制作用，进一步凝聚行业共识，将银行展业的穿透方法程序化、规范化、标准化，推动银行实现穿透式审核外汇业务。在银行考核中，明确对银行业务审核行为的评分原则和奖优惩劣举措，防范银企合谋进行违规套利的风险。