PPP项目国际法规制度经验借鉴

国家信息中心 冯利华

一、稳定的政策预期与长远投资规划

（一）稳定的政策预期

在多数国家的PPP市场中，投资者都期望能出台一份体现强烈政治承诺、内容明确且一贯执行的PPP政策文件，以确保投资者能够在投资期间获得稳定的预期，降低合同违约冲动。英国是最早实施PPP模式、具体采取私人融资（PFI）方式的国家之一，出台了四份政策文件，分别是《应对投资挑战》（2003），《加强长期伙伴关系》（2006），《基础设施采购：实现长期价值》（2008）以及《PPP新模式》（2013）。这四份文件明确了英国政府的PPP优先顺序以及PPP驱动力，使得PPP投资获得了良好的稳定预期。

（二）长远投资规划

多数拥有成熟PPP市场的国家都制定了PPP项目或基础设施规划，明确政府的长期投资计划，这些国家规划在制定时通常会考虑其他一些计划，如明确了一系列潜在项目的特定行业（铁路、能源、医疗等）五年投资规划。政府可以利用基础设施规划或优先顺序表向私营部门展现其投资规划，同时表明其顶层政治承诺。英国2014年颁布《国家基础设施规划》，投资规划必须在适当时机谨慎颁布，以避免简单地被视为缺乏信用度和连贯性的项目愿望清单。

二、合同签订前期谨慎选择

（1）物有所值评价和财政可承受能力评估。以澳大利亚为例，该国对PPP项目的要求至少包括以下三个方面：一是项目具有适当的规模、价值以及一定的设计与技术创新空间；二是政府可以利用项目实现风险的转移和分散，而私营部门可以从经营副业和配套设施中获取利益；三是项目所有者可以平衡公共部门和私营部门之间的需求利益关系，同时具有较高的项目实施能力。除了这些明确的PPP项目要求外，英国和加拿大都在PPP项目评估中选择坚持“物有所值(VFM，valueformoney)”原则。为了对物有所值原则进行定性定量评估，通常将公共部门比较值（PublicSectorComparator,PSC）当作PPP项目的评价基准。（2）严格的审查和审批制度。一般来说，成功实施基础设施项目的国家，往往采用标准化的项目实施方案制定方法，要求采购部门明确阐述项目的内容、缘由、成本/效益、支付方式、采购方式、管理方式。英国在PPP项目中的审查和审批，在防范PPP信用风险中起到良好的作用。在英国，一个项目实施方案通常涵盖战略、经济、财务、商业和管理五个“计划”。同时，项目周期中的三个关键时间点需要接受中央审批：一是在项目起步时，确定整体战略（战略计划大纲）；二是在进入市场之前，确定项目已准备充分且物有所值（实施方案大纲）；三是合同签订之前的融资结束时，确定最终物有所值价值和可负担性（最终实施方案）。

三、完善的项目文件、合同与采购指引

（1）完善的项目文件以及合同指南。采用标准项目文件和合同能够提高整个项目周期的质量，降低交易成本，为开展PPP政策提供平台，确保整个项目过程具有更高的透明性和一贯性。英国出台了PPP标准合同（《私人融资项目标准化合同指引》），目的在于提高对于标准PPP项目主要风险的一般认识，使一系列相似项目保持项目方法和定价的一致性，使各方遵循标准方法。英国PPP项目的实际运作只需签订一个PPP合约，商定相关事宜即可执行生效，并不需要专门的政策措施和法律文件再行规定，这得益于英国案例法传统的灵活性和完善的法律制度。与此同时，标准合同还对所有权变更、合同违约、提前终止、重新招标采购、事后补偿、法律变更、服务变更等情况作出相应规定。

（2）合理分担风险与增加透明度的规定。由于项目的范围与限制不同，不同PPP项目的风险分担情况也会有所不同。英国赛文河第二大桥PPP项目就通过项目风险分担成功地克服了诸多历史遗留问题得以成功实施。由于赛文河将威尔士与英格兰一分为二，两岸交通多有不便，为了解决这一难题，塞文河第一大桥于1966年建成并投入使用，但到了20世纪80年代中期，随着交通出行量的逐步增长，第一大桥已经不能满足当地民众的出行需求，因此，英国政府决定通过引入社会资本，采取PPP模式来建设、运营和维护塞文河第二大桥。同时，合理分担PPP项目风险意味着公私部门之间必须利益透明、充分沟通。在澳大利亚PPP模式中，每个PPP项目合约签订前，政府部门和私营部门会按照利益透明、充分沟通的原则进行反复、深入的协商，并根据双方在项目中的权益来明确各自应承担的责任和风险。（3）开放、平等和透明的采购实践。英国等成功实现PPP项目的国家的经验说明，以开放、公平和透明的方式进行招标，对提高良性竞争、吸引投资、实现最大化物有所值至关重要。此外，政府若要吸引海外投资者，就必须对外国竞标者和本国竞标者一视同仁。在欧洲，欧盟法律保证所有欧盟国家对基础设施项目享有相同的机会和待遇，这在PPP国际化程度较高的一些国家具有重要的意义。

四、法律保障和争端处理

（一）法律规范

国际PPP项目的发展经验表明，制定完善的法律法规是PPP项目顺利实施的保障。韩国出台的《PPP法》确定了16个部门中的48种基础设施适宜使用PPP模式。虽然英国、澳大利亚等国家没有针对PPP模式出台专门的法律，但却制定了详细的实施细则，为PPP项目的成功运行提供了切实的制度指南。澳大利亚基础设施局制定了完备的公私合作指引，并将决策过程划分为投资决策和采购决策两个阶段。为了保障PPP项目的顺利运行，加拿大分别出台了地方性、全国性的法律和相应政策，同时，各级地方政府也在不断完善PPP项目采购程序。其中，英属哥伦比亚的PPP立法最为典型和完善。目前，《PPP公共部门物有所值评估指引》和《对应公共部门成本——加拿大最佳实践指引》是加拿大PPP项目实施的主要依据。

（二）法律仲裁和争端处理

成功建立PPP市场国家的最佳案例表明，只有在私营部门相信公共部门能够遵守协议条款，并且一旦出现争议，其能够拥有公平的申诉机会时，私营部门才会参与到这些基础设施项目投资中，与公共部门签订长期合同。2007年，英国在《PFI合同规范化第4版》第28章中列出了争端解决的相互协商、专家建议和法律仲裁三个阶段，且这三个解决阶段是随着争端的严重性不断递进的。同时，在中国香港、澳大利亚和英国，涉及PPP项目的纠纷一律被归类为商业争端，一般采取仲裁的方式予以处理。1984年的商业仲裁法案就是澳大利亚处理PPP项目纠纷的仲裁依据。

五、建立专业的PPP项目管理协调机构

（一）英国建立专业的管理协调机构

“基础设施英国”是英国财政部下设的管理PPP项目的专门机构，其在每个具体领域的PPP项目部门下设立PPP项目采购单位（负责具体项目的识别、选择、准备、采购和监督），在每个PPP项目采购单位下再细分中央和地方项目；单设一个国家审计办公室（NationalAuditOffice）负责PPP项目审计，单设地方PPP政策单位（比如威尔士、苏格兰和爱尔兰）。

（二）澳大利亚建立专业的管理协调机构

2008年，为了对PPP进行有效的管理，澳大利亚分别设立了全国性和地方性的机构。其中，澳大利亚基础设施局是全国层面的PPP管理机构，主要负责发布重大基础设施计划，并管理、审批全国的PPP项目。

（三）加拿大建立专业的管理协调机构

为了推广PPP模式，1993年加拿大政府设立了一个非党派、非盈利的组织，即PPP国家委员会（CCPPP）。该委员会致力于推动政府在提供公共服务和建设基础设施时采用PPP模式，其成员广泛来自于私人部门和公共部门。此外，加拿大还将PPP中心划分为联邦PPP中心和省级PPP中心。联邦PPP中心组织机构包含董事会以及董事会下设的融资、风险与管理部，投资部，战略与组织开发部和项目开发部。其中，融资、风险与管理部主要负责PPP项目的后期实施；投资部主要负责PPP项目的前期实施和调查；项目开发部主要负责PPP项目的识别、筛查和商业案例分析；战略与组织开发部主要负责PPP项目的市场开发。除了联邦PPP中心外，加拿大还有省级PPP中心，其功能主要是在联邦PPP中心的指导下负责实施当地的PPP项目。目前，萨斯喀彻温、纽宾士域、卑诗、魁北克、安大略和阿尔伯达等省都建立了省级PPP中心。

六、经验启示

对比主要国家的情况，我国当前开展公共设施建设项目的主要问题是市场发育不足、法律制度不健全，由此导致项目建设、运营和维护的市场化程度日益下降。同时，政府权责不明、大包大揽，不断地设立国有企业（政府平台公司）来帮扶，期间利益交织，最终所有的风险都集中在政府身上，成为日益沉重的包袱。其他国家PPP给我国的启示主要在于：

（一）培育市场主体

英国政府注重加大市场主体的培育深度和宽度，为下一步的基础设施和公共服务提供基础。这方面首先要厘清政府的职责所在，放手把市场能做的交给企业来建设、运作和经营，最后在政府和市场的模糊地带建立政府和企业的协商平台和机制来共同推进项目的进度。当务之急是要尽快让企业脱离政府成长起来，现有的政府平台公司可以考虑通过引入战略投资者参股或私有化来强化市场经营的激励，真正把地方政府债务的黑洞堵上，并逐步实现地方政府债务的公开透明化，由此强化政府和企业两个市场主体的社会信用意识，进而提高PPP项目的市场化程度。

（二）完善法律框架

英国政府重视建立从上而下的法律和制度，为新的PPP项目的开展提供依据和保障。首先，在中央层面要有一个专门的机构或单位来统筹管理所有使用中央财政资金的PPP项目，并在地方设立监管使用地方财政资金的PPP项目。其次，要从财政预算角度为PPP项目20—30年项目期限的时间跨度做好项目资金偿付准备，为此需要改革现有的财政预算制度，编制中长期财政预算，加强政府的资产负债管理。最后，尽快出台PPP项目的合同范本、法律指引和相关纠纷、突发事件的处理程序手册来统一规范PPP项目的运作，厘清操作程序，加强项目风险管理。

（三）发展金融市场

英国政府注重培育专门的PPP项目融资、股权转让的金融市场。一方面，通过该金融市场提高项目资金的流动性，解决投资人的资金周转和退出问题。同时，通过该市场鼓励社会资金的参与，扩大投资群体，提高项目资金来源的稳定性。其中，最关键的是PPP项目公开、透明的合理市场定价和与之相关的投资回报机制设计，这需要设计新的金融产品来匹配市场投资者的偏好和项目资金的要求。当前，保险资金和社保资金正在寻找出路，其资金规模大、要求回报低，较能满足很多PPP项目资金需求量大、项目回报低的特性，只要能设计出一款金融产品，解决保险资金和社保资金的到期偿付保证问题，就可以解决PPP项目要求的稳定的资金来源难题。