加快完善我国资源循环利用制度体系的思考

国家发展和改革委员会能源研究所 廖虹云

推进资源循环利用是促进资源高效利用的重要手段，而建立完善资源循环利用制度是提高资源循环利用效率的关键，生态文明体制改革方案中提出了“完善资源循环利用制度”的要求，党的十九届四中全会明确提出“健全资源节约集约循环利用政策体系。普遍实行垃圾分类和资源化利用制度。”本文分析了我国资源循环利用制度建设的现状和存在的问题，并对进一步完善资源循环利用制度提出了相关建议。

一、资源循环利用制度建设现状

（一）法律法规、规章制度等日益完善

为保障资源的循环利用，我国出台了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》等法律，同时出台了包括再生资源、工业固体废物、农业废弃物等在内的一系列法规办法、制度方案、部门规章、标准规范等，如《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《再生资源回收管理办法》等，使得配套措施不断健全。为落实生产者在资源利用全环节中的责任，2016年12月，国务院办公厅印发了《生产者责任延伸制度推行方案》，要求电子、汽车、铅酸蓄电池和饮料纸基复合包装产品生产者对产品承担的资源环境责任要从生产环节延伸到产品的全生命周期，从而推动相关企业落实资源环境责任。除此之外，相关部门按照职责分工，制定了一系列的部门规章、标准规范和技术指南等，包括电子废物名录、规划和基金补贴等，并发布了100余项有关于生活垃圾的相关规章和标准，出台了工农业废弃物资源综合利用和无害化处置的相关办法。

（二）构建了以资源产出率为核心的目标体系

“十一五”以来，我国在关于循环经济的规划中提出了资源产出率的目标和计算方法。“十二五”到“十四五”期间目标体系不断完善，为资源循环利用的工作指明了方向。

2005年，《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》中提出了资源产出率的概念，即我国消耗每吨能源、铁矿石、有色金属、非金属矿等十五种重要资源产出的GDP。《意见》提出，2010年比2003年资源产出率提高25%左右，并提出了每万元GDP能耗下降率、工业固体废物综合利用率等相关指标。2013年发布的《循环经济发展战略和近期行动计划》提出，2015年主要资源产出率要比2010年提高15%，并提出了能源产出率、主要再生资源回收利用率等指标。2017年4月发布了《循环发展引领行动》。该行动提出了主要资源产出率2020年比2015年提高15%，主要废弃物循环利用率达到54.6%左右的目标，同时提出了重点行动领域和重点制度建设。2021年7月发布的《“十四五”循环经济发展规划》进一步提出了，到2025年主要资源产出率比2020年提高20%，单位GDP能源消耗、用水量比2020年分别降低13.5%、16%左右，农作物秸秆综合利用率保持在86%以上，大宗固废综合利用率达到60%等目标，对“十四五”资源循环利用提出了新要求。

（三）垃圾分类和资源化利用制度初步建立

2018年，我国城市生活垃圾无害化处理率达到将近99%，但仍有约一半的生活垃圾采取填埋处理的方式。因为垃圾分类水平不高，大量有用的资源被填埋或焚烧，造成了严重浪费。我国十分重视生活垃圾分类问题，出台了《生活垃圾分类制度实施方案》，提出2020年前我国直辖市、省会城市和计划单列市以及住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市需先行实施生活垃圾强制分类。当前已有一些生活垃圾试点示范城市的建设取得了相关成效和经验。

（四）循环利用经济手段越来越多元化

我国先后出台了一系列废旧资源综合利用等领域的激励约束政策。国家建立了循环经济发展专项资金，用于支持循环经济重点项目。并实施了包括差别电价、生物质发电上网优惠电价等价格政策。对于生产和购买节能节水设备以及资源综合利用产品的企业和个人，制定了相关的税收优惠政策。除此之外，我国还出台了一系列绿色信贷、证券、债券、保险政策，以对循环经济进行支持。

二、存在的主要问题

（一）资源循环利用制度体系仍需完善

一是部分制度文件和规章办法需要与时俱进。一些政策文件需要在新形势下进一步完善，尤其是当前部门的变革和任务的转移造成制度需要随之产生变革，如生活垃圾“两网合一”后，再生资源回收工作由商务部门转入环卫部门管理，原有的体系需要进行调整，相关的制度文件和规章办法也需要作出相应的调整。二是部分制度覆盖范围较小。如生产者责任延伸制度现在只包括四类产品，需要进一步扩展，逐步纳入当前造成了重要资源环境问题的快递包装、塑料制品等产品。同时我国也开展了大量试点工作，如循环经济试点、生活垃圾分类试点等，不能仅停留在试验层面，需要总结经验，逐步拓展，在全国进行推广。三是部分资源循环利用制度配套政策不足。如生活垃圾分类制度出台了实施方案，也开展了试点工作，但是在实际操作过程中仍存在着混合丢弃、混合回收、混合运输、不能处理等问题，急需通过配套政策体系予以保障落实。同时虽然国家已经出台了大量的标准规范，但是仍有一些制度缺少标准支持，如低值废弃物缺乏国家强制回收目录，垃圾分类缺乏全国统一的分类标准。另外制度落实的激励手段不足，对于具有一定公益性质的资源高效利用行业，仅靠市场机制难以调动企业积极性，急需加强政策支持和制度创新，进一步完善相关税收和补贴政策。

（二）多措并举、协调一致的工作机制尚需深化

一是存在多头管理，部门之间较为混乱。如废弃物分类回收利用涉及环卫、发改、商务、住建、工信等多个部门，涉及部门多头管理，缺乏对资源回收利用的整体管理和协调调度，各部门存在权责不清和管理混乱的现象。二是不同主体间“责权利”还需完善。政府、企业、居民等不同主体间的责任界定不清晰。如生活垃圾回收处理方面，政府起主导作用，而企业、居民等主体责任不够明晰，特别是居民，普遍认为垃圾分类回收是政府的责任，所以缺乏垃圾分类和主动回收的意识，仍旧存在着随意丢弃垃圾的现象。对于废旧汽车回收来说，政府认定拆解回收企业为废旧汽车资源化再利用主要责任方，而实际上汽车生产商和消费者等其他利益相关方也有回收责任，但是现在对其还没有明确的义务规定。

（三）制度支撑和基础能力尚待加强

一是统计核算体系不完备。自然资源基础数据缺乏，如与资源产出率计算相关的铁矿、铜矿、铝土矿、铅锌矿、石灰石、硫铁矿、磷矿、木材等，缺乏表观消费量的统计数据，使得资源利用水平和变化趋势难以评估。城市建筑垃圾、餐厨废弃物资源化处理以及各种再生资源的产生、回收、处理、处置等数据严重缺乏，大量再生资源企业运营管理数据等完全空白，许多数据只能根据经验或者不完全调研进行推测，难以获取实际情况，影响制度实施。

二是创新技术理论需要进一步提高。我国在资源循环利用方面的技术在国际上仍处于落后水平，创新能力有待进一步提高。同时，资源循环利用理论和实践研究有待进一步深入，对于资源循环利用的宏观战略、制度创新、政策机制等均需更深一步的研究和解决。

三、完善我国资源循环利用制度体系的几点思考

（一）树立循环利用资源观

建议全面树立“循环+进口+开采”以及全产业链、全生命周期的新资源战略观，重视二次资源的地位，总体上逐步形成以“循环为先、进口为主、开采为辅”的资源战略。建议将“主要资源总量和强度控制目标、主要资源产出率、主要废弃物循环利用率、垃圾最终填埋量”等指标纳入高质量发展、绿色发展和生态文明评价指标体系中。

（二）完善绿色低碳循环发展的资源循环利用政策体系

全面建立完善垃圾回收和清运体系。积极总结试点经验，全国地级市以上城市全面落实生活垃圾分类制度。在全国范围内落实“两网合一”，实现再生资源和垃圾回收统一管理。逐步统一垃圾分类标准、垃圾回收运输企业分类回收运输标准等。落实工业固废综合利用的奖惩措施。建立低值废弃物回收处理基金。推进探索生产者责任制和消费者责任制相结合，健全生产者责任延伸制，扩大生产者责任延伸制的覆盖范围，尽快将塑料制品、快递包装物等产品纳入生产者责任延伸制度范围；探索建立消费者责任制，加强废弃物的资源化利用，将垃圾分类、垃圾收费逐步纳入消费者责任制的范围。推动再生产品的利用，建立资源再生产品和原料推广使用制度，建立政府优先采购再生产品制度。

（三）健全资源循环利用的激励约束机制

进一步完善法律法规体系和规章制度，并加快出台有助于提高资源循环利用水平的标识制度。利用“价、税、费、金”等经济杠杆，并利用政府优先采购、特许专营等激励政策激发市场主体发展循环经济的内生动力。通过尝试实施生活垃圾收费、填埋税等限制资源浪费等行为。

（四）加强基础能力建设

完善统计核算体系，健全资源产出率统计体系，在省级、城市、园区等层面启动资源产出率的初始核算工作，在地级市及以上推行能源平衡表制度，利用“互联网+”和智能技术，建立再生资源和废弃物的统计监测体系。强化科技支撑和人才队伍建设，制定和更新国家鼓励的资源循环利用技术、工艺和设备名录，支持资源循环利用的关键技术研发。