乡村振兴视域下宅基地资格权的保障机制探究——基于常州武进试点地区的思考

南京农业大学 孙黄彬

改革开放以来，我国农村人口数量减少约2.39亿，宅基地面积累计增加超过3000万亩，农村宅基地闲置现象严重。为突破这种困境，2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出宅基地“三权分置”改革，在原本宅基地所有权、使用权的基础上分离出资格权。现有的研究多集中在对资格权的权属定位、法律内涵、权利结构等方面进行探索，鲜有基于实例对资格权保障机制的研究。武进区自2015年起被列为全国33个改革试点地区之一，采取了一系列改革举措，发现了一系列问题。本文旨在通过分析武进区的改革经验，探索宅基地资格权保障机制，助力实现乡村振兴。

一、宅基地资格权的内涵

学界关于资格权的权属定位存在争议，大致分为“财产权说”与“成员权说”。李凤章认为资格权是“宅基地使用权人在让渡一定年期的使用权之后，对原有宅基地的剩余权”，属于财产权。韩立达等学者认为,“三权分置”就是将宅基地用益物权中复合的成员权内容与物权分离并单独设立，因此资格权应当属于成员权。武进区认为宅基地资格权是“村民作为集体成员，要求获得并且使用集体土地建设住宅，享有集体土地利益的资格或者特权”。其包含两项权能：一是集体成员有权请求集体分配一定面积的宅基地，二是对分配宅基地的无偿使用或者优惠使用。可见，武进区将资格权视为一种兼具财产权属性与成员权属性的复合型权利。本文基于此定义进行探究。

二、建立宅基地资格权保障机制的瓶颈

（1）资格权人缺乏规范的认定口径和标准。由于现有的《土地管理法》《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等法律政策文件均未对宅基地资格权作出明确规定，更不存在统一的资格权人认定标准，因此，实践中大多数地区以农户是否拥有本村户籍或者是否为集体经济组织成员为判断依据。以此为标准，在一定程度上固然使资格权的认定方式较为简易，认定的依据也较为权威，但此种认定标准较为死板，不能很好地应对外嫁女、空挂户、人户分离等情况。也有部分地区以自然人是否居住在该集体经济组织内为标准，但此种认定标准比较模糊，认定的依据也不够权威，往往会使进城务工人员、人口流动人员的资格权产生争议。（2）资格权实现方式匮乏。宅基地制度的根本目的是保障农村居民的居住权，使其户有所居。宅基地资格权在“三权分置”体系中的重要功能就是为农民提供住房保障，尽管地方扶贫政策和土地整治项目可以对农民住房改善起到一定作用，但并非制度化保障。宅基地制度是中国农村住房保障的唯一制度支撑，宅基地是唯一稳定来源。但实践中，大多数地区资格权的实现方式仅限于给农民分配宅基地，地上房屋建设需要依靠农民自食其力，而真正贫困的农户往往没有能力自建房屋，这就使得宅基地保障居住权的功能被弱化。（3）缺少资格权争议解决与救济机制。资格权的认定与实现过程涉及农民切身利益，难免发生争议与纠纷。现实中，由于《土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，并未提及宅基地资格权，涉及宅基地资格权的纠纷解决途径与救济方式在各个地区大相径庭。有的地方认为宅基地资格权认定属于村集体经济组织的自治事项，政府和法院无需过度介入。有的地方认为宅基地资格权认定应由政府或有关部门解决，不属于法院的受案范围。还有的地方认为当事人可以通过诉讼由司法机关认定。因此，有必要探索出一套宅基地资格权的争议解决与救济机制。

三、宅基地资格权保障机制的实现路径

（一）建立健全资格权认定标准和制度

资格权认定是改革的基础性问题，也是难点。针对资格权缺乏规范的认定口径和标准的问题，首先，武进区研究制定了《常州市武进区农村宅基地保障资格权认定管理暂行办法》，充分运用农村集体产权制度改革过程中对农村集体经济组织成员身份界定的基本成果，统筹考虑土地承包、福利享受、义务履行以及居住等情况，把集体经济组织成员资格作为农民宅基地资格权认定的基本口径。其次，武进区明确了对特殊问题的处置办法，对于自然增减人员无需履行经济组织成员资格认定，自动赋予成员资格；对于户籍已迁出的本村集体经济组织资格成员，纳入宅基地资格权认定统计范围，数据导入系统后发现重复录入问题再作处理；对因婚姻户籍迁入非经资格认定的人员，暂不纳入。最后，武进区严禁不符合分户条件的农户成员单独分立为宅基地保障户,包括以下几种情形：（1）严禁将户口簿内具有经济组织成员资格的人员擅自分割立户；（2）严禁将具有赡养义务的独生子女单独立为宅基地保障户；（3）父母双方均为非集体经济组织成员或均已取消成员资格的，严禁将其未成年子女单独列为宅基地保障户；（4）严禁将有子女的独居老人单独立为宅基地保障户，有效防止了“一户多宅”现象的发生。武进区的资格权认定模式值得其他试点地区学习和借鉴。在今后的改革过程中，资格权的认定可以以户籍或集体经济组织成员为基础，充分利用各类数据与资源，综合考虑多方因素，对特殊情况特殊处理。同时，要在合法合规的前提下充分尊重农民的意愿，履行农户签字与登记流程，登记内容包括集体经济组织成员身份信息，宅基地的地理位置、大小和方向及地上建筑物、附属物和构筑物情况说明。最后，应当建立资格权公示制度，保障农户的知情权，对经过逐级审批并且公示后无异议的资格权人颁发资格权证书，并且对发放的资格权证书的名称和标记内容进行统一，包括名称及其形式，宅基地资格权主体和成员的相关资料，明确标注出宅基地的使用权人和资格权人以区分权利人之间的权益情况。同时，应当充分利用互联网技术，将经过公示的资格权名单纳入网络数据库，建立健全宅基地资格权认定管理、宅基地审批管理与农村不动产统一登记平台功能链接和信息共享大数据库，以便在后续改革过程中使用调阅。

（二）丰富资格权实现方式

针对资格权实现方式单一的问题，武进区提出差异化的“户有宜居”的保障方式，采用分类化保障模式，把重点放在对缺乏规划性的村庄迁建、异地新建的引导工作上，同时充分尊重农户意见，对规划保留村庄的危旧、破败农房采取单户改造和集中规划重建相结合的方式，完善自建房与公寓房相结合的住房安置保障模式，成效斐然。可见，宅基地资格权的实现方式不应囿于单纯的分配土地，还应当综合考虑现实情况与农户意愿，充分落实宅基地资格权的权能，使其真正发挥保障农户居住权的作用。对于城镇开发区域范围之外的宅基地，应当在严格坚守“一户一宅”的前提下，根据户内的人口数量确定宅基地的面积，保障资格权的实现；对于城镇开发区域范围之内的宅基地，可以采取建设农户小区、农民公寓等方式满足农民居住需求；对于人均耕地少、工业企业聚集的地区，可以在尊重农户意愿的前提下采取多户联建、集中统建的住房保障模式，实现土地的高效开发利用，保障宅基地资格权并不意味僵化宅基地资格权。一方面，针对有意愿返乡下乡的创业者，具备一定学历水平或专业技能的创新型、创业型、工匠型人才以及由于国防建设或其他政策等原因将户口在宅基地分配前迁入本村并在本村生产生活的村民，可以建立一套资格权获取机制，根据其对农民增收致富和对村集体经济发展作出的贡献，经集体成员表决等程序后，依法吸纳其为集体经济组织成员，赋予其宅基地资格权，为其在乡村大展拳脚提供保障。另一方面，也可以鼓励农民自愿有偿退出宅基地资格权，通过集体经济组织的货币补偿、提供养老和社会保障等方式，实现宅基地资格权。

（三）建立完善资格权争议解决与救济机制

针对宅基地资格权相关的争议与纠纷，可以建立起三级矛盾纠纷解决机制。首先，在乡镇一级，可以分别设立土地调解员与土地调解委员会，充分发挥基层组织将矛盾化解在集体内部的作用，帮助农户在第一时间化解矛盾纠纷,也有助于维护邻里关系。其次，在县区一级，可以由政府及自然资源、农业农村等相关部门牵头组建土地仲裁委员会，专门处理包括宅基地资格权在内的各种土地纠纷，一方面有利于提高解决纠纷的效率，减少农户维权成本，另一方面也赋予了纠纷解决过程权威性。同时立法层面也应当跟进，为专门仲裁委员会的设立提供法律依据。最后，对上述处理结果不服的人员可以向人民法院提起诉讼，人民法院至少应将资格权的确权纠纷纳入受理范围，结合当地的资格权认定办法作出裁判。

四、结语

宅基地“三权分置”改革是实现乡村振兴的重要环节，是解决“三农”问题的关键。在宅基地“三权分置”的权利配置框架下，资格权能否得到充分保障不仅关系到改革的成效，更关乎广大农户的切身利益。因此，不论出于何种理由，关于农村宅基地制度的立法修改必须参考现有的改革试点成果。常州市武进区的先进改革经验对于今后改革地区在建立健全资格权认定制度、丰富资格权实现方式、完善资格权纠纷解决机制等方面提供了宝贵的借鉴，也为今后宅基地改革的制度构建打下了现实基础。唯有从试点地区中总结先进经验，再将理论研究成果运用到实践中，宅基地“三权分置”的相关制度才能愈加完善。