美印海上安全合作的制约因素——基于印度国内政治的考察

张东冬

内容提要：伴随战略防务伙伴关系的持续升温，美、印两国在海上安全领域的合作不断深化。作为影响双边战略关系发展的关键因素，印度国内政治对美印海上安全合作起着某种程度的制约作用，主要表现在印度国家内部复杂的官僚体系、长期秉承的战略自主传统、有限的海上防务建设以及防范美国心理等若干方面。从现有趋势来看，印度国内上述因素将限制美印海上安全合作发展的深度和广度，进而将对两国海上安全合作未来发展及与相关国家的战略互动产生重要影响。

自21世纪以来，美国与印度战略伙伴关系持续升温，两国防务合作呈现不断发展态势，海上安全领域的合作已成为美印双边关系发展的优先方向。①张东冬：《特朗普执政以来美印海上安全合作探析》，载《印度洋经济体研究》，2020年第1 期，第15—16 页。目前，美印海上安全合作取得了实质进展和丰硕成果，学术界研究也普遍得出未来美、印两国海上安全合作必将进一步深化的倾向性结论。②目前学术界关于美印海上安全合作的讨论主要包括：邢戎：《美印海上安全合作新发展的特点》，载《国际研究参考》，2019年第7 期，第13—18 页；孙现朴：《美印海洋合作的新发展及前景》，载《太平洋学报》，2018年第8 期，第26 页； Sudesh Rani,“Indo-US Maritime Cooperation: Challenges and Prospects,”Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India,Vol.8,No.2,2012,pp.123-143; Vivek Mishra,“India-US Maritime Cooperation: Crossing the Rubicon,” Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India,Vol.14,No.2,2018,pp.15-25.然而，受两国国内政治和国际外部环境等多重因素影响，美国与印度在这一领域的合作仍面临诸多困难和挑战。就印度一方而言，印度的对外政策常常根植于其国内政治环境，美印海上安全合作因此常常受制于印度国内政治的历史传统和发展变化。从印度国内政治角度来考察美印海上安全合作的矛盾和障碍，可以有效评估印度与美国海上安全合作的局限和问题，对整体把握美印两国海上战略互动关系及其发展态势具有重要的现实意义。

一、印度国家内部复杂的官僚体系

任何国家对外政策的讨论、制定与实施都在很大程度上受制于国内的政治权力结构、政治文化、政党博弈以及主要领导人的决策。①马荣久：《国内政治与外交决策：以领土争端中的印度对华决策为例（1959—1962年）》，载《世界经济与政治》，2009年第12 期，第34 页。进入21世纪，美国与印度的战略关系不断得到夯实和提升，美印海上防务合作逐渐发展成为推动美印双边整体关系发展的重要领域之一；而印度国内根深蒂固的反美情绪、复杂的官僚运行机制、不同党派之争及对美合作政策的不确定性则对美印防务合作产生某种负面效应，制约着美、印两国在海上安全领域的合作与发展。

第一，印度知识分子和官僚精英仍然保留着明显的反美情绪。“冷战”期间，由于苏联和印度的亲密关系，美、印间长期存在着隔阂、怀疑和积怨，两国关系一直处于敌对状态，印度国内一部分知识分子和官僚精英保持着一种明显的反美情绪。②Arzan Tarapore,“India’s Slow Emergence as a Regional Security Actor,” The Washington Quarterly,Vol.40,No.2,2017,p.172.“冷战”结束之后，印度政府根据国家利益权衡，抛弃此前的意识形态束缚，印度国内对美国的政治态度逐步有所改善，美、印两国在防务安全上的密切度相应有所提升，但印度国内知识分子和官僚政治精英对美国的敌意始终是阻碍两国海上安全合作发展进程的一个重要因素。近年来，莫迪政府比任何往届印度政府都更渴望加快与美国的防务合作，企图通过摆脱印度内部外交决策中的许多陈规陋习，从根上重振印度的外交政策，其中重点包含摒弃印度外交政策长期以来所具有的本能的反美倾向这一目标。③C.Raja Mohan,Modi’s World: Extending India’s Sphere of Influence,New Delhi: HarperCollins,2015,pp.1-20.莫迪在印度内部官僚体系推陈出新的变革，势必为美印海上安全合作营造良好的氛围。然而，印度长期以来形成的较为完善的外交和国防政策决策机制以及根深蒂固的渐进式变革倾向的政治文化，使印度政府在相当长的一段时期内无法从根上改变自身内部官僚体制的运行和发展轨迹。①Sumit Ganguly,“Has Modi Truly Changed India's Foreign Policy?” The Washington Quarterly,Vol.40,No.2,2017,p.132.

第二，印度国内官僚阶层在政策执行和机构建设上存在诸多弊端。印度的文职人员，特别是外交部和财政部的文职人员，历来是军事服务人员行动自由的主要障碍。根据国内相关法律规定，印度在与包括美国在内的诸多国家的海上安全合作项目首先要由印度海军司令部和参谋部提出，再报送印度外交部和财政部进行审批，只有这两个部门联合签署同意后，才能呈交到印度国防部的各个部门逐级批复。②Stephen Cohen and Sunil Dasgupta,Arming without Aiming: India’s Military Modernization,Washington,D.C.: Brookings Institution Press,2010,p.5.需要注意的是，印度财政部下属的国防部门拥有对任何提交决定的否决权，加之最后需要国防部长亲自审查并予以授权，期间原始请求在任何一个环节中都可能陷入僵局，甚至有可能被拒绝。鉴于印度国内各机构存在因部门之间互相推诿而造成手续繁琐等情况出现，以及因办事人员搪塞拖延而办事效率低下等现象，印度与美国海上安全合作相关协议的执行和落实必然需要很长的周期。除此之外，印度日益扩大的军事联系也为印度官僚机构带来了沉重的负担。一方面，印度外交国防文职官员数量不足与印度大国外交发展需求之间存在匹配度的差异，尤其在职官员在国防和安全事务方面，缺乏相关专业知识和经验，导致印度面临不能有效应对和处理军事合作数量和范围日益增加所带来的问题；另一方面，由于非专业人士主导着官僚机构，没有参谋长联席会议主席代表各军种发表联合统一的意见，印度国防部很难形成一种明确和连续的制度保障机制。③Nilanthi Samaranayake,Michael Connell,and Satu Limaye,The Future of U.S.-India Naval Relations,The CNA Corporation,2017,p.12.在莫迪上任之后，印度政府已经着手致力于减少内部官僚主义对外交政策的阻碍，但美国和印度两国的海上安全合作仍然不可避免地面临着这一问题的困扰。

第三，印度国内党派对印度与美国合作政策的分歧比较明显。从对美关系上看，印度人民党（BJP）一向是深化发展与美国战略关系的积极推动者。虽然人民党执政下美印海上安全合作取得了积极有效的成果，但其对美政策也遭到了印度国内其他党派的批评和指责。印度国大党（INC）在意识形态上始终与“不结盟”政策联系在一起，与美国更密切接触常常被党内人士看作是有损于国大党的政治发展前景的行动，特别是印度官僚机构对美印防务合作批评的做法长期得到国大党的政治支持。有印度国大党内人士直截了当地批评人民党与美国签署海上防务协议是对印度“战略军事中立”政策的“根本偏离”，认为此举意味着“贬低印度主权”和“放弃战略自主”。①Vijay Sakhuja,India-U.S.Naval Cooperation Gathers Momentum Despite Doubts,Sigur Center for Asian Studies,2016,pp.2-3.印度左翼重要政党印度共产党（马克思主义）（CPI-M）对印度与美国深化战略合作更是深感不安，并将人民党政府推动美印海上安全合作看作是对印度国家主权和安全构成威胁的举动，其不仅明确反对印度与美国签订相关海上合作协定，同时对印度与美国举行海上联合军事演习提出强烈抗议。此前印度共产党（马克思主义）就曾对印度海军与美国、日本在印度洋地区举行海上三边联合军事演习给予猛烈批评，而美国“尼米兹号”（USS Nimitz）航空母舰访问印度南部的钦奈港更是引发了印度共产党（马克思主义）对印度陷入美国军事影响范围的极度担忧。②The Webindia123,Sailors of USS Nimitz take to community work in Chennai,July 3,2007,https://ne-ws.webindia123.com/news/ar_showdetails.asp?id=707030254&cat=&n_date=20070703,访问日期：2020年5月2日。

第四，印度国内政治发展存在着一定的不确定性。印度国内政党对美合作政策的不同态度导致印度政府对美关系的冷暖变化，印度国内政治发展的不确定性也影响着美印海上安全合作的未来发展。早在1999年，印度人民党阿塔尔·瓦杰帕伊（Atal Bihari Vajpayee）领导的国家民主联盟（NDA）就曾不顾国内反对，允许印度海军对穿过马六甲海峡进入孟加拉湾的24 艘美国军舰进行高成本的护航。2004年，印度国大党辛格（Manmohan Singh）出任总理后，美、印两国海上防务合作逐渐趋于平缓。在印度与美国缔结美印核协议的举动遭到印度国内政治力量的广泛批评后，辛格政府未能继续与美国保持密切防务合作关系。到辛格离任时，美印关系已经处于历史上的低谷时期，两国海上安全合作也因此受到了某种程度的限制。③张力：《美印民用核合作受挫及其对美印关系的影响》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》，2008年第4 期，第75—77 页。2014年，莫迪领导的印度人民党政府再次回到了积极发展对美关系的轨道上。政府不顾国内批评和指责，强势推动与美国签署《后勤交流备忘录协定》（LEMOA）、《通讯兼容和安全协议》（COMCASA）和《地理空间合作基本交流与合作协议》（BECA），将美印海军关系提升到了历史最高水平。事实上，莫迪执政的任期内，印度与美国在海上安全领域开展了多种形式的互动与合作，并取得前所未有的阶段性成果。①刘磊、寇鹏程：《析莫迪执政以来印度与美国海上安全合作》，载《国际关系研究》，2018年第5 期，第86—89 页。2019年5月，莫迪政府在新一轮大选中获得连任，但美印海上安全合作仍充满着不确定性。正如此前有学者指出，“莫迪政府可能会在第二任期内发现自己的政治命运受到挑战，这些挫折有可能影响莫迪政府与美国国防和海军领域的关系。即使莫迪政府想要继续深化与美国的合作关系，也取决于印度国内的政治形势，目前的趋势能否在未来十年内保持下去还有待商榷”。②Nilanthi Samaranayake,Michael Connell,and Satu Limaye,The Future of U.S.-India Naval Relations,The CNA Corporation,2017,p.10.

二、印度长期秉承战略自主传统

印度的战略观点是文化和历史的产物，印度的政治精英始终坚持着印度独立自主的外交政策。③Sumit Ganguly and Majeet S.Pardesi,“Explaining Sixty Years of India’s Foreign Policy,” India Review,Vol.8,No.1,2009,pp.4-19.长期以来，印度的国家总体对外战略以“不结盟”（Nonalignment）和“战略自主”（Strategic Autonomy）政策为指导，该战略以印度自身作为一个民族国家的历史演变及其悠久的文化精神为基础。不结盟主义体现的思想符合印度历史和文化遗产的元素，反对殖民主义、种族隔离和坚持不结盟的道德立场与印度的甘地精神遗产非常吻合。④Sumit Ganguly,India’s Foreign Policy: Retrospect and Prospect,New Delhi: Oxford University Press,2010,p.1.在两极格局的国际形势下，印度首任总理贾瓦哈拉尔·尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）提出了不结盟的独特战略观点，避免与域外大国结成双边联盟成为印度外交政策的一个关键要素，这一原则包括承诺国家主权、第三世界团结以及拒绝加入“冷战”集团的任何一方来维护印度的行动自由。“冷战”期间，印度拒绝加入美国或苏联，独立于美、苏两个超级大国之外，为国家的发展赢得了很大空间。⑤Stephen P.Cohen, India: Emerging Power,Washington,D.C.: Brookings Institution Press,2001,p.271.这一时期，印度在联合国的维和行动、全球裁军及促进非殖民化等方面发挥了至关重要的作用，国际形象和国际地位得到了极大提升。

即使在“冷战”结束后，印度的历届政府似乎也无法摆脱对不结盟主义传统的遵循。苏联解体和20世纪90年代的经济改革迫使印度重新制定外交政策的主要原则，以适应现实环境变化和发展的需要。一方面，鉴于全球地缘政治格局的转变以及国家作为全球参与者的逐渐兴起，不结盟已经不再适应印度在战略话语和外交实践中的变化和需求；另一方面，随着现实主义学派战略精英的出现和印度人民党作为执政党的崛起，传统的尼赫鲁主义话语逐渐被边缘化。①Guillem Monsonis,“India’s Strategic Autonomy and Rapprochement with the US,” Strategic Analysis,Vol.34,No.4,2010,pp.613-614.自尼赫鲁时期以来，印度的内外环境已经发生巨大变化，但大多印度官僚政治精英却仍然坚持遵循尼赫鲁时期的不结盟传统，反对偏离和放弃不结盟的路线。在此形势下，印度的政策制定者开始致力于与所有世界大国接触的外交政策，通过提出“战略自主”这一新的语义来更新传统的“不结盟”概念，在保持不结盟原则核心要素的同时，更加适应新时期印度外交政策的发展变化。战略自主是印度“冷战”期间不结盟政策的延续，与不结盟相比，印度当前的战略自主政策实现了理想道德主义和现实主义的折中融合，更加适应与世界大国建立战略伙伴关系的需要。②Gurpreet S.Khurana,“Optimising India-U.S.Maritime Strategic Convergence,” Strategic Analysis,Vol.41,No.5,2017,p.435.由于战略自主是在“冷战”后地缘政治环境下运行的，具有更加积极、包容和主动的内涵，使印度能够实行“多方向”外交政策，能够与任何其他大国进行战略合作。

近些年来，战略自主政策已经发展成为印度管理与其他大国开展军事合作的重要参数。就印度本身来说，战略自主被认为是保持自身大国地位的必要条件，任何对印度战略自主原则的妥协都被认为“可能会损害印度成为大国”。尽管印度外交政策在概念上从中立演变为一定意义上的伙伴关系，并在海事领域产生影响，但印度与美国关系的发展仍牢牢扎根于不结盟和中立的理念。考虑到战略自主传统在印度国内政策延续的必然性，对于任何暗示可能加强与美国或任何其他民族国家紧密联系而废除其外交政策中自主原则的暗示，印度政治界都会表现得极为敏感。在具体实践中，印度国防部经常找到切实可行的方法来促进与美国的双边军事关系，形成非正式的联盟结构，但印度与美国海上安全合作的任何动向都会受到印度国内战略自主支持者的强烈质疑。

印度长期坚持的战略自主传统，造成印度与美国建立过于密切的伙伴甚至同盟的可能性大大降低，这种根深蒂固的观念在一定程度上阻碍了美、印两国在短期内将双边海上安全合作提升到合乎逻辑的新水平。战略自主的思想对印度在印度洋地区的战略行为产生了潜移默化的影响，这一目标与印度国内务实派提出的有必要与作为该地区主导力量的美国进行合作之间存在着相当大的矛盾。因此，印度仅仅在与美国在海上安全领域进行了包括军事演习、情报共享及技术转让等方面的有限合作。①David Brewster,“Indian Strategic Thinking about the Indian Ocean: Striving towards Strategic Leadership,” India Review,Vol.14,No.2,2015,p.225.虽然美国热切希望帮助印度实现海军、空军和陆军的现代化，并发展演习伙伴关系和互操作性，但印度的政策制定者和专家们一贯强调战略自主的重要性，并没有感到有必要大幅提升目前的伙伴关系。比如，印度领导人愿意在印度洋巡逻和确保航行自由方面继续与美国合作，却在允许海军高度“互操作性”方面始终保持着谨慎的态度。②Stephen Burgess,“The U.S.Pivot to Asia and Renewal of the U.S.-India Strategic Partnership,”Comparative Strategy,Vol.34,No.4,2015,p.373.

从实际操作层面来看，印度战略自主政策对美印海上安全合作最直接的约束在于对美国联盟和军事协议的抵制。近年来，印度人民党政府谋求发展与美国所谓“战略同盟”关系的倾向已经遭到印度国内相当大一部分人士的批评和指责。一些政治阶层和战略团体通常将美国促使印度签订军事协议与推动印度加入美国军事和政治联盟的意愿联系在一起。印度退休官员和学者精英群体发布的官方战略文件就曾指出，“美国的历史记录证明，与美国结成正式联盟的大国往往会看到自己的战略自主权受到侵蚀”。③Paul Smith and Tara Kartha,“Strategic Partners or an Emerging Alliance? India and the United States in an Era of Global Power Transition,” Comparative Strategy,Vol.23,No.5,2018,p.453.新德里中心政策研究中心主席梅塔（Pratap Bhanu Mehta）进一步强调，“通过签署军事防务协议与美国捆绑标志着印度外交思想和政策的根本转变，不仅将削弱了印度的政治自主权，而且可能将印度卷入到美国的海外战争中”。④Pratap Bhanu Mehta,The American Hug: Fundamental Military Alignments with US,Taking Place without Open Debate,May Foreclose India’s Options,The Indian Express,April 2,2016,https://indianexpre-ss.com/article/opinion/columns/the-american-hug-indo-us-relations-narendra-modi-barack-obama-indias-foreign-policy/,访问日期：2020年5月19日.印度国内一些批评人士也认为，美印防务基础协议只会导致未来几年与美国建立正式的军事联盟，对印度的国家主权和战略利益构成严重损害。①Rajat Pandit,Seven Months on,India-US Logistics Pact Suffering from Bottlenecks,The Time of India,March 19,2017,https://timesofindia.indiatimes.com/india/seven-months-on-india-us-logistics-pact-suffering-fombottlenecks/articleshow/57722882.cms,访问日期：2020年5月26日。总的来说，印度对战略自主的重视意味着印度或将排除与美国形成战略同盟关系的可能，并在某种程度上延缓印度巩固和发展自身与美国海上安全合作的脚步。

三、印度国内有限的海上防务建设

长期以来，印度海军防务消费增长缓慢、人员规模不成比例、海军建设投入不足、海军总体战略缺失等问题令美国对印度海军的能力感到担忧。印度海军各项指标与美国希望达到的水平之间存在一定落差，这不仅影响美国与印度发展战略关系的信心，同时制约着两国海上安全合作的发展进程。

第一，印度海军防务支出和人员规模能力有限。随着经济和国防预算的增长，印度迅速成长为崛起中的大国。不过，虽然印度政府一直致力于打造远洋世界级海军，但目前印度还没有能力将自己的雄心壮志转化为现实，这凸显了印度的抱负与能力之间的现实差距。在国防费用方面，印度在2017年超过法国，成为全球第五大防务消费国，总国防支出为639 亿美元，约占世界总支出份额的3.7%。②Stockholm International Peace Research Institute,Trends in World Military Expenditure,2017,May 2018,p.2.然而，在过去5年，印度海军的开支大约仅占总国防预算的15%，并且增长较为缓慢，这一水平远远低于陆军和空军，陆军占总国防预算高达55%，而空军占比也达到23%。除此之外，自2010年以来，印度国防部拨款中的工资和津贴以及养老金比例的持续增加，其中很大一部分以削减其他预算为代价，同样限制了印度海军军费的数额。③Laxman K.Behera, Defence Budget 2018-19: The Imperative of Controlling Manpower, Institute for Defense Studies and Analyses,February2,2018,https://idsa.in/issuebrief/defence-budget-2018-19-controllingmanpower-cost-lkbehera-020218,访问日期：2020年6月1日。在人员规模方面，印度海军拥有包括海军陆战队和海军航空兵在内的58350 名现役人员。相比之下，印度空军有12.72 万人，而长期以来印度主要军种——陆军的现役军人多达112.91 万人。④International Institute for Strategic Studies,The Military Defense,Chapter Six: Asia,2014,pp.241-244.虽然海军在人员规模上是最小的，但其在研发和采购上的花费却相对较多，这意味着在某些方面海军的投射能力与其规模不成比例。印度海军费用的限制以及相对较小的规模，实际上限制了印度与美国等其他外国海军进行接触的能力。虽然印度海军在总理办公室和外交部中有一定数量的支持者，但在更大的国家优先事项范围内仍面临着相当大的能力挑战。此外，印度海军文职人员还普遍存在缺乏安全事务专业知识的问题，限制了自身与美国同行就具有战略重要性的问题进行深入讨论的能力。例如，美印国防政策小组会议（DPG）是印度与美国间最高级别的防务对话，目的是讨论美印共同的安全挑战，提出未来合作的领域，并为下属防务集团和官员提供政策指导。这是两国加强海上安全合作中的一个重要平台。虽然印度官员非常熟悉技术防御问题中的细微差别，但在进行战略讨论时却存在明显的空白，严重影响着印度在美国更为关心的领域进行更具创造性的合作。

第二，印度在海军建设方面始终存在问题。印度工业基础相对薄弱，几乎所有的海军装备都是从其他国家进口。随着本土国防工业的崛起和印度海军致力于遵循政府的“印度制造”政策，印度开始大力发展国内船舶产业，但印度军船业仍存在诸多痼疾。例如，印度大部分造船厂基础设施陈旧，场地面积太小，不能快速建造平台来适应自身的需求，事实上印度海军舰艇退役的速度比被替换的速度还要快。①Nilanthi Samaranayake,Michael Connell,and Satu Limaye,The Future of U.S.-India Naval Relations,The CNA Corporation,2017,p.18.这种供需上的矛盾造成了印度海军建设相对滞后。除了新船的运力不足之外，海军事故频发，包含了军舰沉没、撞船和搁浅等突发情况，以及潜艇起火、爆炸和有毒气体泄漏等意外。据有关统计，自1990年以来，印度海军在和平时期每五年会失去一艘战舰；自2004年以来，印度每两年就会失去一名海军战士，这在全球海军同一时期是非常少见的记录。②Sandeep Unnithan,Indian Navy’s Dubious Safety Record Worrisome for National Security,Indian Today,August 26,2013,https://www.indiatoday.in/india/north/story/indian-navys-dubious-safety-record-worrisome-fornational-security-175043-2013-08-26,访问时间：2020年6月15日。印度每次海军事故不仅会造成其海军巨大的人员财产损失，而且会导致关键海上能力的丧失。毫无疑问，印度频发的海上安全事故会引发美国对印度海军能力的质疑，除了装备老化等客观原因外，美国势必对印度海军的技能水平低下、专业训练单一、安全概念模糊及航行规则失守等众多问题上表现出很大程度上的担忧和不满。

第三，美国对印度进行防务出口遇到阻力。过去十几年间，美国公司在印度市场取得了长足进展，双边防务贸易却始终未能达到美国的预期。随着美、印两国防务贸易的日益深化，印度海上和空中战略军火库的中流砥柱，包括运输船队、重型攻击和重型直升机能力、海军旋转式ASW 平台和远程海上巡逻机全部都是“美国制造”，但印度国防工业增长过度依赖美国的情况却遭到了国内的广泛批评，其面临必须解决阻碍本土国防工业增长的问题。①Vivek Mishra,“India-US Defence Cooperation: Assessing Strategic Imperatives,” Strategic Analysis,Vol.42,No.1,2018,p.10.近年来，印度国内已经开始致力于实现国防设备的自给自足，并开发了一项旨在将外国技术和生产线转移到印度土地的收购过程，主要目标就是促进本土国防工业和促进就业增长。②Cara Abercrombie,Removing the Barriers to U.S.-India Defense Trade,Carnegie Endorment ,January 10,2018,https://carnegieendowment.org/2018/01/10/removing-barriers-to-u.s.-india-defense-trade-pub-75206,访问日期：2020年6月28日。莫迪就任总理后，更是通过推动“印度制造”在军工制造方面力推本土化，希望在印度国内制造先进武器。根据“印度制造”政策要求，在印度引进外国武器的过程中，海外防务公司必须将合同金额的至少30%“反哺”给印度的军工产业，通过技术转让来实现外国武器部分零部件的本地生产，以此提高印度的军工制造能力，利润限制因此成为影响美国政府和企业与印度进行合作的重要因素之一。此外，印度与美国共享敏感技术取决于印度政府是否能够提供安全保证，目前印度鼓励大量国内私营公司参与国防制造和技术发展，因此美国更加担心印度在最敏感的机密军事信息的扩散或盗窃方面存在很大漏洞，从而影响美国技术的潜在安全。③孙现朴：《美印海洋合作的进程及限制性因素——兼论中国印度洋政策的路径选择》，载《南亚研究季刊》，2018年第1 期，第13—14 页。

第四，印度海军服务美国海上战略布局的局限性。进入21世纪，世界地缘政治的结构性转变扩大了美国战略利益的范围，军事竞争和经济财富的传统来源不再局限于欧亚大陆的东、西方两极，印度洋地区日益增长的重要性促使美国重新定义地缘战略的重点。④Toshi Yoshihara,“The U.S.Navy’s Indo-Pacific Challenge,” Journal of the Indian Ocean Region,Vol.9,No.1,2013,p.91.随着印度和印度洋战略地位的不断提升，美国积极推动并扩大与印度海军的合作，力图使其能够在印度洋和西太平洋地区安全上扮演关键的角色。然而，受国家政策和战略实践的双重影响，印度海军服务美国的印度洋—太平洋区域战略布局仍存在一定的局限。目前，印度没有形成正式的国家安全和国防战略，缺乏战略规划和优先考虑的核心战略目标，军事总部和国防部的单独运作也造成了缺乏国防政策协调的局面，这种战略赤字在一定程度上阻碍了印度海军发挥更大作用。①Harsh V.Pant and Abhijnan Rej,“Is India Ready for the Indo-Pacific?” The Washington Quarterly,Vol.42,No.2,2018,p.49.就实际操作而言，印度海军尽管认识到它的利益延伸到整个印度洋和西太平洋，但仍需要将其战略利益划分为“主要”和“次要”地区，实际上分裂了印度洋—太平洋的统一战略结构。即便是印度实施印度洋战略，印度海军也只能在扩张计划所设定的限制范围内发挥作用。到目前为止，印度只是部分利用了孟加拉湾的安达曼和尼科巴群岛，在这些岛屿上存在一个“联合服务司令部”，但当地的海军和空军部署也仍然有限。②Rahul Roy-Chaudhury and Kate Sullivan de Estrada,“India,the Indo-Pacific and the Quad,” Survival:Global Politics and Strategy,Vol.60,No.3,2018,p.191.简而言之，印度海军在印度洋—太平洋地区的海上军事行动中所发挥的作用与美国的期望值仍然有一定的距离，制约着美印海上安全合作的深入开展。

四、印度国内存在防范美国的心理

源于历史因素及外交政策的影响，许多印度政府官员对美国仍然存有持续的“信任赤字”。21世纪以来，尽管印度政府对与美国积极发展双边关系的转变表示欢迎，但印度战略精英中的一些人士仍对美国持谨慎态度，防备心理严重。

第一，印度对美国在印度洋西部阿拉伯海和波斯湾地区的军事部署存有戒备。长期以来，印度对美国海军主导统治亚洲海洋事务表示出一定的警觉。受“冷战”思维影响，印度人始终保留将美国视为一个“准殖民大国”的看法，认为美国的殖民倾向将在本质上否定印度在南亚和印度洋的主导地位以及在更大的全球舞台上扮演重要角色的地位。③Stephen P.Cohen, India: Emerging Power,Washington,D.C.: Brookings Institution Press,2001,pp.86-87.尽管印度与美国的海上关系愈加密切，但印度官员仍对1971年印巴战争期间美国第七舰队部署在孟加拉湾的记忆感到愤怒。与此同时，他们还始终对美国在迭戈加西亚（Diego Garcia）的军事部署存在矛盾情绪，认为那里是美国在印度洋地区的滩头阵地。④James R.Holmes and Toshi Yoshihara,“Strongman,Constable,or Free-Rider?: India’s ‘Monroe Doctrine’and Indian Naval Strategy,” Comparative Strategy,Vol.28,No.4,2009,p.333.在具体实践中，印度不仅长期反对美国加入印度洋海军论坛，还拒绝参加美国在印度洋地区主导的联合反恐行动。目前，鉴于海军能力的不足，印度暂时被迫承认美国是印度洋地区的主导国家，但印度也清楚地认识到，印度与美国未来在印度洋上的制海权之争会不可避免。印度与美国在印度洋地区的海上安全合作势必表现出戒备的心态。①陈利君、许娟：《弹性均势与中美印在印度洋上的经略》，载《南亚研究》，2012年第4 期，第13 页。此外，从美、印两国的历史交往来看，凡是涉及美国自身重大利益的问题，如印度与巴基斯坦的关系、防止核扩散等，美国都会为了自身战略需要而牺牲印度的国家利益，印度因而对美国忠实可靠的战略伙伴地位存有疑虑。

第二，印度政府存在对美国“靠不住”的愤懑情绪。美印防务合作提升促进了美国对印度海上防务武器的出口，美国近年来已成为印度最大的武器出口国，但由于海上作战领域日益向美制系统靠拢，印度国内也担心其将严重依赖美国的武器供应和技术支持而完全受到美国的管控。②Stephen Cohen,U.S.-India Relationship on the Rocks? The National Interest,May 26,2011,http://nationalinterest.org/commentary/us-india-relationship-the-rocks-5361,访问日期：2020年7月15日。基于这种担忧，印度一方面致力于防务武器的自主研发，通过加大推行“印度制造”，降低自身对美国进口军事技术和设备的依赖；另一方面，印度坚持防务武器进口的多元化，不顾美国的压力继续发展与俄罗斯传统的防务贸易关系，试图摆脱美国在军事装备和技术方面可能带来的控制。与此同时，印度对与美国已达成的协议也存在疑虑。目前，印度与美国签署了《军事信息安全一般协议》（GSOMIA）、《后勤交流备忘录协议》（LEMOA）、《通信兼容性和安全协议》（COMCASA）和《地理空间合作基本交流与合作协议》（BECA）四个基础性军事协议，但这些协议中含有诸如美军进入印度港口、美军获取印度关键信息等敏感内容牵涉到印度国家安全和核心利益，因而印度对协议的具体实施持有一定的保留态度。除此之外，美国对印度“重安全，轻经济”的战略传统也是协议在国内遭受诟病的主要方面，特别是美国往往将经济与安全挂钩，干涉印度与伊朗等国的战略合作，严重影响了印度对美国的战略信任。

第三，印度一直对自身成为美国遏制中国的“马前卒”持戒备态度。美国为迎合其全球战略布局需要相继提出了诸如“互操作性”“网络提供商”“关键”“支点”等术语，并通过不断提升印度及印度洋的战略地位，进一步加强与印度的海上安全合作，美国特朗普政府将强大的美印关系视为推进其“印太战略”的重中之重。印度始终将美国的意图解读为“美国试图将印度发展成为类似联盟的关系，作为平衡中国的一种策略”。在印度看来，近年来印度之所以越来越多地被美国要求组建领导联盟以解决地区和全球性问题，是因为美国始终坚持认为目前的协定（而非联盟的模式）将会制约美、印两国的长期战略合作方向。①[美]傅立民：《有趣的时代：美国应如何处理中美关系》，王柏松、王在亮译，社会文献出版社2018年版，第232 页。实际上，美国与印度结盟的倾向侵蚀了印度长期以来对外政策的战略基础，是印度国内特别顾忌的敏感问题。另外，中国的迅速崛起以及中美海上竞争日趋激烈，使美国希望在遏制中国的战略中突出印度的支点作用。印度则认为，印度成为美国遏制中国的前沿国家并不符合其国家利益。也就是说，如果印度在成为中国的主要对手的情况下，不能从美国方面获得相应的回报。对印度来说，这将是一个严重的战略失误，而中印交恶最大的受益者则是美国。鉴于此，印度一直对自身成为美国遏制中国的“马前卒”持戒备态度，同时在美、印两国在印度洋—太平洋地区海上安全的合作中也始终谨防落入美国的“战略陷阱”。

第四，印度对美国“印太战略”的迎合实际上是合作与提防并重。在“印太战略”的规划中，美国向外界强调不寻求对印度洋—太平洋支配地位以及印度洋—太平洋地区自由开放的愿景，同时强调与印度的战略伙伴关系不是谋求所谓的战略优势和战略依赖，这一举动表明了美国在印度洋—太平洋安全方面的战略意图和对印度的安全困境的承诺保证。②U.S.Department of State, Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision,July 30,2018,https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm,访问日期：2020年8月10日。然而，印度虽然同意致力于构建“自由、开放、包容”的“印太”地区，但对印度洋地区的开放极其担忧。按照美国“印太战略”的构想，美国的战略重心将进一步向印度洋东移，由此带来的结果将是，美国向印度洋深入扩张及增加美军在印度洋的军事存在。美国特别强调了反对任何国家支配主导印度洋—太平洋的立场，这在一定程度上大大压缩了印度在印度洋的战略空间。为此，印度将会面临丢掉在印度洋的区域主导权并接受美国取得印度洋地区绝对领导地位的风险。目前，很多印度的政治分析人士已经对美国的“印太战略”产生很大的怀疑，建议印度必须小心谨慎，不要与美国过于紧密地联系，尤其是在安全领域的合作方面。③Subhash Kapila,Indo-Pacific’s Centrality in US National Strategy and Indian Position,South Asia Analysis Group,Paper No.6403,August 4,2018,http://www.southasiaanalysis.org/node/2325,访问日期：2020年8月27日。整体而言，美国的“印太战略”对印度在印度洋地位的潜在威胁客观上造成了印度与美国海上安全合作的敏感性和脆弱性，进一步引发了印度在海上安全合作领域对美国的担忧和防范。

五、结语

随着美印战略防务伙伴关系的不断扩大和深化，两国在海上安全领域的合作也呈现出新的发展态势，但美、印两国海上安全合作仍然存在诸多内外限制因素。其中，印度国内政治的历史传统和发展变化是影响和制约美印海上安全合作的一个重要方面，主要包含印度国内复杂的官僚体系、印度坚持战略自主传统、印度有限的海上防务建设以及印度存在防范美国的心理等若干内容。可以预计的是，基于所谓的战略共同利益和民主价值观的考量，印度与美国的海上安全合作向前推进的大势不会改变，但从现有的情况来看，印度国内存在的上述因素难免会限制美、印两国海上安全合作发展的深度和广度，进而对美印海上安全合作的未来发展产生显著影响。美印海上安全合作的未来走向将对地区海上安全形势及与相关国家之间的战略互动产生复杂影响，而中国与美印海上安全合作有着密不可分的关系。中国需认真评估印度国内政治对于美印海上安全合作的制约和限制，充分利用美印海上安全合作中的矛盾和分歧，把握美、印两国海上安全合作的未来发展方向，采取措施最大限度地减轻美印海上安全合作对中国造成的冲击和影响。