辽宁河湖长制实践探索与展望

吴林风，陈 颖，李 慧

（1.辽宁省水利厅，110003，沈阳；2.辽宁省河库管理服务中心，110003，沈阳）

自中办、国办印发《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》以来，辽宁省委、省政府高度重视，省水利厅等有关部门全力组织工作落实，在按照国家要求较好地完成各项任务基础上，结合辽宁实际积极开展体制机制创新，持续加大河湖治理保护力度，河湖面貌实现历史性改变，实现了从“有名有实”到“有能有效”。

一、措施与成效

1.以“一部条例”规范流域水系河长履职尽责

河湖本身不会产生污水和垃圾，河湖问题表象在河里、根源在岸上，河湖管理保护工作必须树立流域治理的系统思维，干支协同、水岸共治。辽宁省将全省3 565条流域面积10 km2以上主要河流和村屯房前屋后有治理保护任务的7 295条微小河沟，常年水面面积1 km2以上的4个湖泊和村屯房前屋后有治理保护任务的393个微小湖塘、757座水库、190座水电站全部纳入了河长制湖长制管理范畴，实现了江河湖库、大小河湖河长制湖长制全覆盖。辽宁省在全国首次设立省级流域河长，将全省划分为8个流域片区，由8位副省长担任流域片区河长，并兼任本流域片区内跨省、跨市河流和市际以上界河的省级河长。省委、省政府出台文件，要求各市、县、乡比照省模式设立本级河长体系，并把河长组织体系延伸到村级，全面建立省市县乡村五级河长体系。2019年7月30日，辽 宁 省 第 十 三 届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《辽宁省河长湖长制条例》，从法制层面将辽宁省河长制湖长制工作成果进行固化，明确总河长、河长设立的三个原则，即“行政区域全覆盖”“流域与区域相结合”“管理权限与区域相结合”，同时明确省市县乡四级总河长、省市县乡村五级河长工作职责，在全国较早时间实现河长湖长“职权法定”，使河湖长制工作由“有章可循”向“有法可依”转变。建立河长湖长“职位”管理、“动态”管理工作新机制，有效避免因河长职务调整出现管理“真空”状态。

2.以“两个方案”统领河湖长制重点工作任务

为统筹推进河湖长制，实现“见河长、见行动、见成效”总体目标，在2017年省及全省所有市、县、乡全部出台实施河长制工作方案的基础上，2018年省市县三级又分别出台了河长制实施方案，明确2018—2020年近期及2030年远期河湖管理保护的工作目标、主要任务和具体措施，形成了以“两个方案”为统领的任务体系，为有力、有序、有效开展工作提供了依据和遵循。从2018年开始，以省级总河长签发《辽宁省总河长令》、分别与各市级总河长逐年签订《河长制湖长制工作任务书》等方式，对“两个方案”和水利部、生态环境部等国家部委确定的年度任务进行再安排、再部署、再落实。省级河长签发了两个轮次的“一河一策”方案，细化实化“五个清单”。2021年6月，省总河长（省委书记、省长）共同签发《辽宁省总河长令》（第3号），通过部署河湖“清四乱”攻坚行动、落实最严格水资源管理制度、巩固水污染防治攻坚战成果、加大渤海黄海辽宁段综合治理力度、建立河湖海湾管理保护长效机制、推进幸福河湖美丽海湾建设、推动河湖湾长制有名有责有能有效等6个方面任务，有效破解河湖管理保护重点难点问题。2021年7月，省总河长（省委书记、省长）与各市总河长（市委书记、市长）签订《河长制湖长制工作任务书》，围绕强化水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等河湖长制“六大任务”作出23个方面具体部署，全面压实各级党委、政府、河长制办公室、有关部门工作责任，深化党委政府领导、河长负责、部门联动、属地落实工作机制，完善基层河湖管护队伍，有效推动各级河长湖长履职尽责。

3.以“三长联动”实现行政管理与刑事司法同向发力

为了有效落实河湖长制“六大任务”，全面强化监督执法，有效落实江河流域重在保护、要在治理的要求，辽宁省公安厅在设立江河公安机构的基础上，于2018年5月分别印发了《辽宁省公安机关实行河道警长制工作方案》（辽公通〔2018〕130号）和《辽宁省公安厅关于设立四级河道警长和设置三级河道警长制办公室有关事项的通知》（辽公通〔2018〕131号），按照“与河长对位”的原则，分别设立省、市、县公安局和派出所四级河道警长6 078名，省、市、县公安局河道警长制办公室135个，河道警长制实现全省全覆盖。在出台生态环境损害赔偿磋商、鉴定评估、修复管理、信息公开和公众参与等4个办法基础上，2020年9月，建立“河长+河道警长”协作机制和省总河长、河长、河湖总警长、警长联系人和联络员制度，实行省级河长与省级河湖警长捆绑式巡河。2021年4月，建立“河长湖长+检察长”协作机制，河湖长制工作机构和检察机关之间建立联席会议、信息共享、案件线索相互移送、案件调查取证协作、联合巡查、联合督促等6个方面工作制度，联合司法力量强化河湖管理保护，破解治理难题，提升管理能力。

4.以“四位一体”考核奖励机制激发真抓实干动能

辽宁省人民政府办公厅在2018年印发《辽宁省全面推行河长制考核办法》基础上，2020年将河湖长制考核与连续实施33年的农田基本建设“大禹杯”竞赛考评活动进行整合，建立健全考核奖惩机制。省水利厅牵头开展“大禹杯（河湖长制）”竞赛考评工作，建立了河湖长制政府、河长、部门、河长办等“四位一体”考核机制。省政府办公厅印发了《关于对落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地区进一步加大激励支持力度的通知》，省水利厅印发了河湖长制具体实施方案，2020年省级财政安排“大禹杯（河湖长制）”竞赛考评奖励资金、河湖长制专项激励资金，对工作业绩突出、真抓实干成效明显的地区予以激励支持。在国家给予大连金普新区河湖长制工作突出奖励基础上，省政府再 奖 励1 000万 元。2021年8月，辽宁省人民政府办公厅印发了《辽宁省“大禹杯（河湖湾长制）”竞赛考评办法》，省“大禹杯”竞赛领导小组、省河长办共同印发了《2021年“大禹杯（河湖湾长制）”竞赛考评方案》，把生态环境部门实施的湾长制工作纳入河湖长制考核，建立了上下游联动、内外源共管、左右岸同治、干支流协同、陆与海统筹的涉河湖考核体系，有效发挥考核激励的指挥棒和风向标作用。

5.以“五措并举”深化河湖综合治理与生态修复

针对河流水土流失、农药化肥等带来面源污染比较严重问题，实施辽河、大凌河、小凌河、浑河、太子河等干流和主要支流河滩地退耕封育，每年自然封育河滩地面积134万亩（1亩=1/15 hm2），全面贯通辽河生态廊道。相关数据显示，辽河封育区发现鸟类118种、鱼类51种、植物400种，生物多样性持续恢复。系统开展水土流失综合治理，全省水土流失面积 由1986年 的6.56万km2减 少 至2020年的3.59万km2，水土保持率由1986年的55.67%提高到75.76%，实现侵蚀面积和侵蚀强度“双下降”。针对河湖水域被侵占比较严重问题，划定3 565条流域面积10 km2以上河流管理范围，划界河道长度51 482 km，并组织编制完成75条重点河流水域岸线保护与利用规划。组织开展河湖垃圾清理、“四乱”清理整治、涉河（湖）违章建筑清理、非法采砂、妨碍河道行洪突出问题排查整治等系列专项行动，有效改善河湖面貌。针对河湖水资源短缺问题，科学确定7条重点河流生态流量保障目标、“十三五”时期组织省直水库补充生态水27亿m3，有效复苏河湖健康。针对河湖水污染问题，组织开展水污染治理攻坚行动和黑臭水体治理专项行动，持续改善河湖水环境。2021年，全省地表水国考断面水质优良比例83.3%，无劣Ⅴ类断面。216个纳入考核的国家重要水功能区水质达标率81.5%。针对河湖监管缺失问题，成立辽宁省水利厅水政监察服务中心，基本建立全省水行政机关与江河流域公安机关联合执法工作机制，形成了行政案件公安配合、刑事案件水政配合的良性机制，使行政执法与刑事司法有序衔接，并组织开展打击非法取水、河道非法采砂和破坏水利设施等专项执法行动，有效地维护了河道管理秩序,保卫了河道治理成果。

6.以辽河为突破推进流域生态保护和高质量发展

辽宁省委、省政府突出辽河流域重点地位、关键导向，在全省率先开展水生态保护与修复，围绕堤防不达标、水污染两个突出问题，坚持“五水共治”，实施“五措并举”，强化“五级共抓”，先后印发了《辽河流域综合治理总体工作方案》《辽河流域综合治理与生态修复总体方案》及水污染治理攻坚战、生态修复、绿色发展、监督执法等专项方案，组织编制重点流域生态保护和高质量发展规划，启动创建辽河国家公园。目前，辽河干流防洪提升工程已经开工建设，同步推进滩区居民迁建、生态修复；实施辽河流域（浑太水系）山水林田湖草沙一体化保护和修复工程35项；健全“水质—排污口—污染源”响应联动机制，严控污染源入河湖。2021年，辽河水系水质考核断面水质优良比例为65.8%，考核断面Ⅳ类以上水质比例达到97.4%，其中辽河干流考核断面Ⅳ类及以上水质比例达到100%，辽河流域水质优良比例首次进入全国七大流域前三名。

二、存在的主要问题

1.河湖长制工作力量仍需加强

各地河湖长制工作人员频繁更换，工作缺乏系统性、连续性。据统计，全省14个市、116个县级单位从事河长制工作的共有658人，其中专职人员仅有331人，基层问题较为突出。部分地区河长履职不到位，一些基层河长湖长对河湖长制工作任务了解不够全面、问题发现不够及时、措施落实不够有力，从“有名有责”向“有能有效”转变需要持续加力。

2.河湖岸线管理保护仍需加强

尽管辽宁省已经基本完成3 565条流域面积10 km2及以上河流和238座水库管理范围划定工作，但是部分流域面积较小河流河道内仍存在乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”现象，部分河流存在农田非法侵占河道、非法采砂等现象，需要见真章、有实效。

3.河湖水环境治理力度仍需加强

全省河湖水质及城市集中式饮用水水源水质超标风险未彻底消除，尤其是农村污水收集处理设施不完善，农业面源污染依然存在，农村地区黑臭水体整治还需加大力度。以辽河为例，辽河水系内河流大多流经农村段，沿线城镇乡村污水收集处理设施建设滞后，部分乡镇污水还存在直排现象，化肥、农药等农用物资科学使用和处置水平还有待进一步提高。污染在水里，问题在岸上，加快水岸共治，山水林田湖草沙系统治理是防治水污染的治本之策。

4.河湖水生态综合治理仍需加强

辽宁省属于温带季风气候，多年平均降水量678 mm；降水时空分布不均，6—9月降水占全年的70%~80%，水旱灾害频发。每到枯水期河道水量下降，大部分河流出现不同程度的季节性断流，部分河流滩地天然草地退化，局部河段沙化较重，个别地块出现被侵占复耕现象，自然及人工湿地萎缩，致使河湖生态功能丧失。以辽河流域为例，水资源分配不均衡，降水年际、年内变化较大，水资源呈周期性丰枯变化，水资源量中约有60%为洪水径流量，导致春旱夏涝、汛期洪水较大和非汛期径流量较小。

5.河湖水资源刚性约束作用仍需加强

根据全国第二次水资源评价成果，辽宁省多年平均水资源总量342亿m3，人均、亩均水资源量都为全国均值的1/3左右。尽管全省各地认真落实最严格水资源管理制度，水资源管理保护取得了一定成效，但是水资源管理还不够“刚性”，用水总量强度“双控”亟待强化，河道生态流量保障机制仍需细化实化。以辽河流域为例，随着区域经济社会的快速发展，对水资源的需求不断增加，水资源不足已成为制约辽河流域经济发展的重要瓶颈。

三、建 议

1.进一步加强河湖管理保护法制建设

全国人大常委会于2017年6月通过了修改后的《中华人民共和国水污染防治法》增加了河长制相关内容，标志着河长制正式入法。但是并没有规定河长职责等具体条款，远未达到法治化的标准。建议在《河长湖长履职规范（试行）》和各省颁布的河湖长制相关法规基础上，梳理完善河道管理保护法律法规体系，加快推进河道采砂管理、河长湖长履职等法规规章颁布、修订等工作，在国家立法层面固化河长制工作，开创依法治河、依法管河、依法护河新局面。

2.进一步强化河湖水域岸线管理保护

坚持不懈清理河湖“四乱”问题，统筹开展妨碍河道行洪突出问题排查整治，工作重点向中小河流、农村河湖延伸，构建科学有序、高效生态的岸线开发利用和保护格局。创新河湖采砂管理新模式，完善河道采砂管理长效机制，将采砂管理“关口”前移，坚持疏堵结合，由事后“打击”转变为事前“预防”，还河道本来面目。

3.进一步加强水环境建设

坚持水下岸上同治，将“末端治理”向“源头管控”转变，严控各类污染源入河湖，尤其要加快污水收集处理设施建设，提高污水收集处理水平和能力，通过污水处理厂新建及改造、农村生活垃圾转运、加强入河排污口监管等措施，防止农业农村、城镇生活及工业污染入河湖，保证国控考核断面稳定达标。同时要加快补齐水环境治理“欠账”，推进城市建成区和农村黑臭水体治理，持续改善河湖水环境。

4.进一步加强水生态修复

推进“合理分水”，加强水资源生态调度，深入推进河湖生态流量保障，打破制约河湖原真性、完整性的“堵点”，持续复苏河湖生态环境。对于常年断流河道，推进研究调水补水保障方案，对已经丧失功能的小水电站，进一步加大清理整治力度，让河流流动起来、让湖泊恢复起来。深入推进水土流失综合防治，尤其要加大力度整治河湖滩地土壤沙化，以湿地建设、小流域治理、自然封育为主，打造一批河畅、水清、岸绿、景美的县域综合治水示范样板。

5.进一步加强水资源集约节约利用

从国家层面上，加快建立“十四五”期间水资源刚性约束指标体系，严格实施用水总量强度“双控”制度，加快推进水资源计量体系建设，完善水资源管理信息系统和信息资源整合，把“水资源刚性约束”贯穿到取、供、用全过程。突出抓好地下水管理，贯彻落实《地下水管理条例》，强化地下水超采治理管理，依法严厉打击非法取用地下水行为。

6.进一步加强河湖管理保护统筹力度

围绕贯彻落实中办、国办印发的两个《意见》，水利部、生态环境部印发了相应的实施方案。当前，我国已经全面进入小康社会，立足新发展阶段，应进一步加大顶层设计力度，有机整合“十四五”水安全保障、生态环境保护等规划，加快明确新阶段完整的、系统的河湖长制目标和任务，强化统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，推动新阶段水利高质量发展。