加快建设安全可靠的淮河防洪工程体系全面提升流域水旱灾害防御能力

刘冬顺

（水利部淮河水利委员会，233001，蚌埠）

2020年，习近平总书记视察淮河时强调指出，全面建设社会主义现代化，抗御自然灾害能力也要现代化。2021年，李国英部长在水利部“三对标、一规划”专项行动总结大会上指出，“提升水旱灾害防御能力”是推动新阶段水利高质量发展的目标任务之一，将“完善流域防洪工程体系”放在推动新阶段水利高质量发展“六条实施路径”的首位。完善淮河流域防洪工程体系，必须全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，落实水利部推动新阶段水利高质量发展的统筹安排，准确把握流域洪涝灾害防御本底特征，摸清防洪工程体系现状，加快建设现代化防洪工程体系，显著增强防洪减灾能力与经济社会发展要求的适配性，全面提升水旱灾害防御能力，更好地支撑流域社会主义现代化建设需要。

一、淮河流域洪涝灾害防御的本底特征

1.流域人口稠密，防洪保安任务重

淮河流域总人口1.91亿人，平均人口密度707人/km2，是全国平均人口密度的4.8倍，耕地面积约2.21亿亩（1亩=1/15 hm2，下同），约占全国耕地面积的11%，粮食产量约占全国总产量的1/6。平原地区分布有淮北大堤保护区、洪泽湖大堤保护区、南四湖湖西大堤保护区等重要防洪保护区，总面积达15.75万km2，保护区内人口1.2亿人，耕地1.37亿亩，分别占流域总量的58%、63%和62%。防洪保护区面积大，人口和耕地多，防洪保安任务重。

2.气候条件特殊，极易发生洪涝灾害

淮河流域地处我国南北气候过渡带，淮河以北属暖温带半湿润季风气候区，以南属亚热带湿润季风气候区，气候条件复杂，冬春干旱少雨，夏秋闷热多雨，年际年内变化大，旱涝转变急剧，洪涝灾害频发。中华人民共和国成立以来，发生较大洪涝灾害的 年 份有1950年、1954年、1957年、1963年、1974年、1975年、1982年、1991年、2003年、2007年、2020年以及2021年郑州“7·20”特大暴雨灾害等。

3.河湖水系复杂，蓄排水条件差

淮河流域地处黄淮海平原腹地，平原面积占流域面积的2/3，蓄、排水条件较差，加之历史上人与水争地，进一步减小了河湖调蓄能力，恶化了蓄排水条件。淮河上游河道比降大、汇流快，中下游河道比降小，行洪不畅。淮河干流两侧多为湖泊、洼地，支流众多，南岸支流源短流急，遇有暴雨，洪水汹涌而下，先行占据淮河河槽；北岸支流面大坡缓，易受干流洪水顶托，形成因洪致涝。沂沭泗水系的沂河、沭河及南四湖湖东支流上中游为山丘区，洪水陡涨陡落。

4.黄河长期夺淮，不利影响仍未消除

1194年黄河南泛夺淮之后，豫东、皖北、苏北和鲁西南地区成为黄河洪水经常泛滥的地区，受黄河长期夺淮影响，淮河原有水系形态被严重打乱，淮北支干河流排水作用全被窒息，湖泊塘堰的蓄水能力全被销蚀，特别是淮河失去入海尾闾，被迫改道入江，沂、沭、泗诸河排水出路受阻，排水困难。中华人民共和国成立以来，虽经多轮治理，先后开辟苏北灌溉总渠、分淮入沂水道、入海水道近期工程、新沂河、新沭河等排水河道，但黄河长期夺淮的不利影响仍未消除。

特殊的地理位置和地形条件加之黄河长期夺淮的不利影响，造成淮河流域极易产生洪涝灾害，且多为洪涝并发。淮河流域长期、严重、多样的洪涝灾害，客观上决定了淮河治理的重要性、长期性、复杂性和艰巨性。

二、淮河流域防洪工程体系现状

1.防洪工程体系

中华人民共和国成立以来，在党中央、国务院的正确领导下，治淮坚持“蓄泄兼筹”方针，淮河上游兴建水库拦蓄洪水，中游利用湖泊洼地滞蓄洪水、整治河道承泄洪水，下游扩大入江入海能力下泄洪水；沂沭泗水系实施洪水东调南下工程，系统解决洪水出路问题。经过70多年全面持续治理，淮河流域建成各类水库6 300余座，兴建加固各类堤防6.3万km，修建行蓄洪区27处，建设各类水闸2.2万座，开挖分洪河道2 200 km，建设各类泵站6.5万座，建成了江都水利枢纽、三河闸、临淮岗、刘家道口等一大批控制性工程，基本形成由水库、河道堤防、行蓄洪区、分洪河道、控制性枢纽和湖泊等防洪工程措施与防汛调度指挥系统等非工程措施共同组成的流域防洪工程体系，基本理顺了紊乱的水系，实现了淮河洪水入江畅流、归海有路，改变了黄泛数百年来灾害深重的局面。

2.防洪标准

目前，淮河干流上游防洪标准已超10年一遇；在充分运用行蓄洪区的情况下，中游淮北大堤主要防洪保护区可达到100年一遇；下游洪泽湖大堤的防洪标准达到100年一遇。沂沭泗中下游重要防洪保护区的防洪标准总体提高到50年一遇。重要支流及中小河流的防洪标准已基本提高到10年一遇~20年一遇及以上。已治理的易涝洼地除涝标准基本达到5年一遇、部分达10年一遇。重要城市、海堤防洪标准基本达到国家规定的要求。淮河防御洪水已由人海防守战术，逐步转变到主动、科学、有效调度洪水的从容应对局面，在行蓄洪区充分运用的情况下，可防御新中国成立以来发生的流域性最大洪水。近年来先后成功防御了淮河2016年、2017年超警洪水，有效防范了2018年“温比亚”、2019年“利奇马”强台风对沂河、沭河的影响，战胜了2020年流域性较大洪水，最大限度减轻了洪涝灾害损失。

3.存在问题

对照推动新阶段水利高质量发展要求，淮河流域防洪工程体系仍存在一些突出问题和薄弱环节。一是淮河上游规划建设的竹竿河张湾水库、沙河下汤水库和白露河白雀园水库、晏家河晏河水库等大型水库均未建设，上游拦蓄能力仍显不足。二是淮河中游淮河干流行蓄洪区调整和建设工程尚未完成，干流高水位时间长、行洪不畅，行蓄洪区启用标准低、居住人口多等问题依然没有解决。淮河中游河道平槽泄量较小，淮河干流行蓄洪区调整和建设工程完成后，遇中小洪水在启用行蓄洪区的条件下主要站点洪水位仍接近设计水位。淮河中游蚌埠至洪泽湖段呈倒比降（洪泽湖湖底较蚌埠至浮山段高出6 m以上），仍需进一步研究建设洪泽湖湖内行洪通道，从根本上解决入湖洪水不畅问题。三是淮河下游洪水出路依然不足，淮河入海水道二期工程刚刚开工建设，三河越闸工程尚未建设，影响中游洪水下泄。洪泽湖下游现有泄洪通道均是在洪泽湖水位较高时才能达到一定规模的泄洪能力，在中低水位时泄洪能力偏小。四是沂沭泗地区下游防洪保护区分布有徐州、宿迁、连云港、临沂等重要城市，经济社会发展迅速，当前的防洪标准与防洪保护对象及其重要性已不相适应，防洪工程体系及标准亟待进一步巩固完善和提高。五是沙颍河等部分重要支流防洪标准不足，贾鲁河、小洪河等支流及中小河流尚未系统治理。随着城镇化发展造成下垫面变化以及极端强降雨频率增加，重要城市和区域防洪排涝能力不足，涝水外排与骨干河道行洪矛盾等问题日益突出。六是现有流域水文站网布局与预报体系尚不健全，与数字孪生流域建设要求仍然有较大差距，预报、预警、预演、预案功能尚不够强，需要持续发力。流域极端天气发生频率加大，亟须进一步增强风险意识和底线思维，完善流域防洪工程体系和管理措施，提升应对极端灾害天气事件造成损害的能力。

三、完善淮河流域防洪工程体系的对策措施

1.增强淮河上游洪水拦蓄能力

加快实施袁湾水库建设，推进昭平台水库扩容（代替下汤水库）、张湾、白雀园、晏河等大型水库尽早实施，进一步提高上游洪水拦蓄能力；加强现有大型水库的联合优化调度，充分发挥水库群综合效益。完善息县、淮滨县城等防洪保护区的防洪工程体系，使上游主要防洪保护区防洪标准提高到20年一遇以上。

2.持续提高淮河中游河道行洪能力和行蓄洪区行蓄洪功能

加快实施淮干王家坝—临淮岗段、正阳关—峡山口段行洪区调整和建设、安徽省淮河流域重要行蓄洪区建设等工程；继续推进淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建；推进淮干峡山口—涡河口、浮山以下段行洪区调整和建设工程以及安徽省淮河流域一般行蓄洪区建设工程尽快实施，进一步畅通淮河中游行洪通道，实现行蓄洪区启用前基本不需临时转移群众，行蓄洪区能安全及时有效运用。在淮河干流行蓄洪区调整和建设工程实施完成基础上研究淮河中游河道综合整治，通过进一步疏浚淮干中游河道和局部退堤等工程措施，提高河道滩槽泄量，扩大河道泄流能力，中小洪水时水位有效降低，行蓄洪区启用条件进一步改善，10年一遇洪水基本在河道滩槽内运行，20年一遇洪水水位较设计水位明显降低，淮河防御标准内洪水更加自如。研究洪泽湖湖内行洪通道建设，重构淮河入洪泽湖水动力条件，解决淮河中游入湖不畅问题。

3.进一步扩大淮河下游入江入海能力

加快推进淮河入海水道二期工程建设，在现状工程基础上按行洪7 000 m3/s扩挖入海水道泓道，使淮河下游入江入海能力达到20 000～23 000 m3/s，洪泽湖防洪标准提高到300年一遇，同时有效降低洪泽湖100年一遇洪水位，减轻淮河中游防洪除涝压力，减少洪泽湖周边滞洪区滞洪机遇，改善渠北地区排涝条件。在入海水道二期工程基础上增建三河越闸，增加洪泽湖中低水位时泄流能力。

4.进一步提高沂沭泗地区主要防洪保护区防洪标准

在沂河支流蒙河上新建双堠水库，进一步减轻临沂城市防洪压力。有序实施骆马湖、新沂河扩大等沂沭泗东调南下提标工程建设，将沂沭泗河中下游重要保护区防洪标准逐步提高至100年一遇。

5.增强支流洼地及重要城市洪涝灾害防御能力

实施沙颍河、包浍河、涡河等重要支流治理；加快河南省重点平原洼地、安徽省沿淮及行蓄洪区等其他洼地，以及其他规划内未治理片区的洼地治理，提高区域和农田排涝能力，改善易涝多灾局面；全面完成已鉴定病险水库除险加固，实施水闸除险加固，实现水库、水闸安全鉴定和除险加固常态化；持续推进山洪灾害防治，加快实施重点隐患区防灾避让和重点山洪沟防洪治理；持续推进中小河流系统治理，提高中小河流整体防洪能力，防止洪水风险转移；汲取郑州“7·20”特大暴雨灾害教训，加强重要城市防洪除涝工程建设，防洪除涝标准逐步达到国家规定的要求；推进沿海地区海堤工程建设，进一步健全沿海风暴潮防御体系。

6.强化数字孪生淮河智慧防洪系统建设

紧紧围绕数字孪生淮河建设，进一步完善雨情、水情、工情监测站网覆盖和信息感知体系；在已建的防汛调度相关系统基础上，加快先行先试工作，建设数字孪生淮河智慧防洪系统，实现预报、预警、预演、预案功能，进一步提高流域防洪调度决策能力。强化流域防洪统一调度，结合流域防洪总体布局成果，进一步提升淮河流域防洪工程体系联合调度能力；充分发挥淮河流域管理机构和淮河流域防汛抗旱总指挥部办公室平台作用，做到全流域统筹、点线面结合，以系统性调度应对流域性洪水。

四、结 语

流域防洪工程体系是抵御洪涝灾害威胁、保障防洪安全的第一道防线。水利部淮委将统筹发展和安全，深入落实“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，立足于防大汛、抗大险、救大灾，坚持以流域为单元，强化流域整体性、全局性，突出高质量发展，通过固底板、补短板、锻长板，构建更加安全可靠的流域防洪工程体系，为流域经济社会高质量发展提供有力的防洪安全保障。