水资源刚性约束研究与山东实践

陈学群，管清花，题宇洋，常雅雯，田婵娟

(1.山东省水利科学研究院，250013，济南；2.山东省水资源与水环境重点实验室，250013，济南；3.山东省水利勘测设计院有限公司，250013，济南）

一、山东省落实水资源刚性约束要求概况

1.山东省基本水情

山东地处黄河下游，分属黄河、淮河、海河三大流域。全省当地水资源总量多年平均302.79亿m3，当地水资源可利用总量188.89亿m3。2020年用水总量222.5亿m3，农业、工业、生活、生态环境用水分别占60.2%、14.3%、17%、8.5%。全省多年人均水资源占有量仅298 m3，不足全国的1/6，属于人均占有量小于500 m3的严重缺水地区。当地水资源量不足，高度依赖外调水，特别是黄河水。青岛市城区用水主要是黄河水，东营、滨州等地黄河水占当地总供水量的70%以上。2014—2017年，威海、烟台、青岛、潍坊遭遇严重干旱，持续调引黄河水实施抗旱应急调水，共调水超过18亿m3，解决当时重大供水危机。

黄河是中华民族的母亲河，更是山东人民的“生命河”。山东是国家粮食主产区，粮食产量连续7年超500亿kg；全省引黄灌区有效灌溉面积2 858万亩（1亩=1/15 hm2，下同），占全省有效灌溉面积的54%，粮食产量约占全省70%，灌区灌溉用水几乎全部依赖黄河水；由于地表水短缺、有些地区地下水氟超标，沿黄9市城乡居民生活饮水主要依靠黄河水；近年来由于入海水沙持续减少，下游河口地区不断受到海水侵蚀，约1/3以上的湿地面临萎缩、退化，对黄河三角洲的生物多样性造成严重威胁，黄河水是下游生态安全的重要水源保障；另外，山东作为华北地区地下水超采区，涉及的12个市、64个县(市、区)全部属于引黄区，黄河水是解决地下水超采不可替代的“置换水源”。

2.2011年以来我国水资源管理的关键阶段及特点

为推进实行最严格水资源管理制度，确保实现水资源开发利用和节约保护的主要目标，2011年中央1号文件提出，实施最严格水资源管理制度；2012年国务院办公厅印发了最严格水资源管理制度考核办法的通知，最严格水资源落实情况包括用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等制度建设，明确了至2030年用水总量控制目标；2019年习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束”；2020年党的十九届五中全会明确“建立水资源刚性约束制度”“提高水资源集约安全利用水平”，水资源管理逐渐向精细化转化，落实水资源刚性约束要求是提升水资源节约集约安全利用，推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要手段。

3.山东落实水资源刚性约束要求举措

2021年3月，山东省印发《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》；11月26日召开省委十一届十四次全体会议，审议通过《中共山东省委关于深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神扎实推动黄河流域生态保护和高质量发展的决定》，强调要加快构建抵御自然灾害防线，全力保障黄河下游长久安澜；全方位贯彻“四水四定”原则，把水资源集约节约利用放在更加突出的位置，推动集约节约发展；12月17日，印发《山东省“十四五”推动黄河流域生态保护和高质量发展实施方案》，强调要坚定实施黄河流域生态保护和高质量发展战略，突出构筑黄河安澜屏障，突出集约节约用水，突出生态保护修复，突出龙头作用发挥。编制的《山东省黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划》纳入省级“1+N+X”规划政策体系；开展水资源刚性约束研究，提出水资源刚性约束的指标体系；统筹开展水资源、水生态、水环境、水灾害协同治理，推动黄河流域生态保护和高质量发展。

二、“四水四定”水资源刚性约束探索

1.对标“四水四定”战略定位

落实“四水四定”原则，把水资源作为最大刚性，需要解决好水资源和经济社会发展的空间关系，在以前的城乡总体规划与国土空间规划中，水资源作为配置性要素存在，长期处于被动地位，侧重需求量测算而未受供给量的限制，水资源综合规划与城市发展、用地布局和产业环境等规划并未真正建立起有效的联动机制，导致水资源管控的相关政策实施难以落地。新的国土空间规划强化“资源环境底线约束”、强化“四水四定”，水资源作为资源环境底线约束之一，成为刚性约束，提升了水资源的战略高度，加强了水资源的资源约束作用，通过水资源约束指导国土空间布局与产业结构的优化调整。新发展阶段对水资源地位和利用方式提出了新要求，不仅深刻反映了当前大多数城市面临的水问题及其对水资源开发利用模式转型的迫切诉求，也突出体现了生态文明理念下城市高质量发展的内在要求。

“四水四定”水资源作为最大刚性约束优化空间发展布局，需要解决好水资源和经济社会发展的维度关系（见图1）。其中，平面象限分别为地表水、地下水和非常规水资源量，纵轴为经济社会发展水平，3个区间是水资源量支撑的经济社会发展情况，底线约束区间主要是保障生态系统安全水量；资源约束空间，也就是水资源的利用上限空间对应的经济社会发展；效率约束区间是水资源节约集约安全利用扩大发展空间。另外，纵轴方向是水资源刚性约束制度体系，水资源刚性约束制度是刚性约束指标的重要保障。

图1 水资源刚性约束和经济社会发展维度示意

2.挖掘水资源刚性约束内涵

“四水四定”把水资源作为最大的刚性约束，水成为经济社会发展的制约因素。如何在生态文明理念的指引下处理好人、水、城的关系，寻求水利高质量发展，强化水资源底线约束、上限约束、下限约束，实现水资源的高效利用，建立可持续的发展模式显得尤为迫切。新发展理念要求“水-人-城”和谐发展，形成“四水四定”的优化发展布局。

把水资源作为最大的刚性约束的内涵，就是以水资源的承载能力来决定城市发展规模、农田灌溉规模、人口发展规模和产业规模；以区域用水总量控制指标来引导城市发展布局、种植结构调整、生活用水习惯、生产用水方式，以提高用水效率来扩大发展空间；建设可持续发展的“水-人-城”和谐发展模式，强化水资源的生态底线约束、资源上限约束，效率下限约束，提高水的利用效率，通过水的高效利用扩大发展空间，形成“以水定城、以水定人、以水定地、以水定产”的产业发展布局。

3.构建水资源刚性约束目标管控

把水资源作为刚性约束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，保障基本生态用水需求，严控经济社会发展用水总量，提高水资源集约节约安全利用水平，提升水生态系统的质量和稳定性，促进经济社会发展方式绿色转型，为全面建设社会主义现代化国家提供水安全支撑和保障。因此，水资源刚性约束需要从生态保障、资源总量和提升效率入手，分别对应生态底线约束、资源总量约束（上限和下限）和效率下限约束。

生态底线约束需要合理确定河湖生态流量（水量）控制指标和地下水水位控制目标，作为水资源开发利用的生态约束指标，绝不逾越生态安全的底线；资源总量约束包括地表水、地下水和外调水总量的上限约束和再生水、海水淡化水和雨水等非常规水的下限约束，选取水资源总量控制上限，非常规水利用下限作为水资源刚性约束指标，水资源开发利用应做到不越上限、不逾下限。效率下限约束需对标国内外先进用水水平，加快普及先进的用水技术，构建用水效率刚性约束指标，通过水资源节约集约利用扩大发展空间。

三、山东省强化水资源刚性约束措施

山东省水资源处于资源型紧缺状态，随着经济社会发展对水资源需求的增长，这一矛盾还会更加严重，加之黄河水量分配还面临一些不确定因素，山东省引黄水量指标也会越来越紧张。面对水资源紧缺的现状形势和山东省经济社会发展需求，需在“总量控制、盘活存量、提高质量”的基础上，通过“机制建设、节约用水、强化监管、水源置换、产业升级”等综合措施，落实黄河流域生态保护和高质量发展目标。

1.量化水资源刚性约束指标

水资源刚性约束指标需要从以下三个方面确定，一是按照“四水四定”原则，以用水结构和国土空间布局优化为手段，进一步落实水资源底线约束，即生态底线；二是明确水资源利用上限，摸清水资源的供应与需求，制定供需平衡方案，确定水资源的上限“天花板”总量控制；三是提升用水效率，重视雨水、再生水、海水淡化水等非常规水资源利用，建设节水型城市，推进水资源的高效利用与社会经济高质量发展。

2.建立水资源刚性约束制度

建立刚性约束制度体系，必须坚持生态优先、绿色发展；量水而行、节水为重；统筹协调、分类施策；明确责任、强化监管；处理好发展与保护、利用和修复、开源与节流、增量和存量、时间和空间的关系。逐步建立完善的制度体系，包括用水总量控制制度、用水效率管理制度、取水许可审批制度、规划水资源论证制度、水资源区域评估制度等，用制度落实刚性指标，做到用水资源总量控区域、用水效率控产业、取水许可控用水户、规划水资源论证控行业，水资源区域评估控园区，实现全过程的有效监督；强化机制体制建设与监督考核，促进刚性约束指标落地。

3.强化水资源监督管理

根据水资源刚性约束指标，实施最严格水资源管理制度，实行用水总量和强度双控制度，每年逐级下达用水总量和用水效率控制目标，并将其纳入对各地综合考核指标体系；坚持以水而定、量水而行，“有多少汤泡多少馍”，严格实施水资源论证、取水许可制度，坚决抑制不合理用水需求，对黄河流域水资源超载地区暂停新增取水许可；开展沿黄工业园区高耗水项目排查梳理，明确高耗水行业范围；开展取用水管理专项整治，查处无证取水等违规用水问题；深入实施地下水超采综合治理，累计压采地下水 水量6.3亿m3，2021年平 原区地下水水位较2020年同期上升1.57 m，8处主要漏斗区面积减少3 077 km2；深入落实国家节水行动，建立重点监控用水单。

4.深度节水扩大发展空间

按照水利部印发的黄河流域深度节水控水行动意见，研究制定年度任务清单与控制目标；不断完善用水定额标准体系，实现高耗水行业全覆盖；2021年12月，山东省人大审议通过了《山东省节约用水条例》，山东省节水工作走向法治化和规范化管理；2021年印发《落实和完善节水激励政策若干措施》，鼓励企业利用再生水等非常规水，逐步推进典型地区再生水配置利用试点；2021年以黄河供水区为主要区域，在农业、工业、城镇生活等重点用水领域，推进节水标杆单位建设。通过水资源集约节约利用，扩大了发展空间。

5.建设现代水网优化水资源配置格局

现代水网是以自然河湖为基础，引调排水工程为通道，调蓄工程为节点，智慧调控为手段，集水资源优化配置、流域防洪减灾、水生态系统保护等功能于一体的综合体系。推进现代水网建设，对于优化水资源配置格局，提升水资源集约节约安全利用水平，保障人民群众生命财产安全，促进生态环境健康稳定，具有重要意义。

《山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对山东现代水网骨干工程建设作出部署和要求，《山东现代水网建设规划》已经省政府常务会议审议，规划以全面提升水安全保障能力为目标，以优化水资源配置体系、健全流域防洪减灾体系为主线，以骨干河道和重大引调水工程为骨架，以重要湖库为节点，以河湖水系连通和灌区渠系为脉络，构建形成“一轴三环、七纵九横、两湖多库”省级水网总体布局。“一轴三环”，是指以黄河为主轴的引黄供水体系，依托南水北调、引黄济青、胶东调水、黄水东调等重大引调水工程，在淮河流域片（鲁中）、海河流域片（鲁西北）、胶东半岛片形成三个环形调水格局，是全省水资源优化配置的主骨架；“七纵九横”，是指沂河、沭河、梁济运河、泗河、潍河、弥河、大沽河等7条纵向骨干河道，漳卫河、徒骇河、马颊河、德惠新河、小清河、大汶河、洙赵新河、东鱼河、韩庄运河等9条横向骨干河道，是全省防洪排涝的主动脉；“两湖多库”是指南四湖、东平湖，峡山、岸堤、跋山等42座大型水库（含新建），是全省防洪调度、水资源调配、水生态保护的主节点。2022年将围绕建立互联互通的现代水网，加快推进重点水利工程建设。依托国家实施的漳卫河防洪综合治理，加快徒骇河、马颊河等骨干河道重点河段治理，继续实施一批中小河流治理，完成南四湖湖东滞洪区、恩县洼滞洪区等重大区域防洪排涝工程建设。

6.立足黄河流域水生态问题重点治理与修复

黄河下游地区水生态环境存在的问题主要是黄河三角洲生态退化、沿黄地区水系生态环境脆弱、引黄泥沙破坏沿黄生态环境、沿黄地区地下水超采等；淄博-潍坊、莘县-夏津等超采区地下水漏斗有待进一步恢复；聊城、德州等市深层承压水超采区与河北省连成一体，超采区域含水层疏干，造成地面沉降、湿地萎缩等次生地质灾害。

针对黄河下游地区水生态问题，重点实施了黄河三角洲等生态补水，开展河口生态调度及湿地生态补水；加强河湖生态监督检查，建立河长制、湖长制，聚焦河湖管护等关键领域实施常态化督查、河道联合执法检查；推进水生态系统治理，开展河湖水量分配和生态流量确定工作，推进黄河支流和沿黄区域小清河、徒骇河等河流的综合治理，保护修复河湖生态环境。强化地下水综合治理，统筹采用“控采限量、节水压减、水源置换、修复补源”等措施，治理与修复地下水超采问题。

四、结 语

①“四水四定”把水资源作为最大刚性约束，以保障河湖生态水量为约束底线，以水资源总量为约束上限，以用水效率为约束下限，通过水资源节约集约利用，提高用水效率，以节约用水扩大发展空间。

②健全的水资源刚性约束制度是落实水资源刚性约束的重要保障，通过刚性约束制度做到用水资源总量控区域、用水效率控产业、取水许可控用水户、规划水资源论证控行业、水资源区域评估控园区，实现全过程的有效监督；强化机制体制建设与监督考核，促进水资源刚性约束指标落地。

③山东省黄河流域水资源问题主要是下游生态退化、泥沙破坏沿黄生态环境、超引黄河水和地下水超采，针对黄河下游水生态问题，重点实施黄河三角洲等生态补水，开展河口生态调度及湿地生态补水；加强河流综合治理，保护修复河湖生态环境，开展地下水超采治理与修复，强化刚性约束管理与考核，推动黄河流域生态保护和高质量发展。