共生理论视角下瑞丽市生态环境协同治理对策研究*

西南民族大学 俞雪薇

一、引言

生态环境作为发展绿色经济的重要一环，近年来成为我国关注的热点，而生态环境问题的产生，与经济发展模式密切相关，保护与发展的长期矛盾和短期问题交织。瑞丽市作为边境城市，第三产业在其经济增长的贡献中占据主导，2019年贡献率达到66.2%①，将打造“最美友谊边城”“全域旅游示范区”作为其发展方向，而旅游经济的发展模式对生态环境的要求较高，因此，生态环境的治理对于瑞丽至关重要，但瑞丽具有“边境”城市的特点—辖区跨越国界致使其全区治理较为困难，基本施行“政府单一治理模式”，政府在公共事务管理中占据主导地位，但对于生态环境的保护而言，政府的单一治理难以实现真正的管控。而单靠环保机构也是杯水车薪，这就导致生态环境的治理效果并不理想。在治理过程中面临较多困难，如权责分离、公众参与度低等问题。

二、共生理论

“共生”一词最早出现于希腊，后期经过范明特、保罗·布克纳等人的发展完善，其逐渐在生物学界形成初步共识。随着共生理论的发展，“共生”延伸到各个领域，共生的含义得到了不断的发展和补充。如今，一般而言的共生是指共生单元之间，在一定的共生环境下按某种共生模式形成的关系。[2]共生并非指简单意义上的融合，而是区域内的多主体协同的进化和发展，使得区域内各主体的要素得到合理分配从而到达效益最大化。将共生理论引入瑞丽市的生态环境治理中有利于克服单一主体治理的能力不足以及实现区域内资源要素的合理有效配置，以达到环境治理效用最大化的结果。

三、瑞丽市生态环境治理进展

瑞丽市位于云南省德宏傣族景颇族自治州西南部，地处横断山脉高黎贡山余脉的向南延伸部分，地势西北高、东南低，由户育山、勐卯坝、瑞丽江、南宛河构成。东连芒市，北接陇川，西北、西南、东南三面与缅甸山水相连，村寨相望。瑞丽市生态环境优越，但在经济发展过程中，生态形势日益严峻，人为活动容易造成环境恶化、生物资源缺乏，引起部分地区发展的不均衡。因此，瑞丽市政府提出把保护生态环境放在首位的生态环境治理理念，也实施了相应的治理措施。

（一）瑞丽市生态环境治理理念

党的十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、民族未来的长远大计。依据十八大报告，瑞丽市以优越的口岸优势、生态资源优势，把生态文明建设作为重大战略问题，坚持生态立市、把保护生态环境放在经济社会发展的首要位置。

（二）瑞丽市生态环境治理手段

对于生态环境治理，瑞丽市积极响应，在加强生态文明建设的大背景下，将生态环境治理提上日程，并实施相应措施。

1.出台总体规划

瑞丽市十分重视生态环境的保护，在生态文明建设的大背景下，瑞丽市于2013年实施《瑞丽市生态县市建设规划》，根据各乡镇、村、农场的分布情况，时间段逐级实施乡、村、农场的州、省、国家级生态文明乡镇的创建申报。而这一生态文明乡镇的创建申报前提就是生态环境保护得当，因此，在总体规划的指导下，瑞丽市积极响应生态环境治理。

2.建设项目环境影响评价管理目录

根据建设项目特征和所在区域的环境敏感程度，考察经济建设项目可能会对环境产生的影响，以此为基础实行分类管理。如风景名胜区、世界文化和自然遗产地、饮用水水源保护区、永久基本农田、水土流失重点预防区和重点治理区、文物保护单位等环境敏感程度较高的区域内建设项目要提交环境影响报告书、环境影响报告表，要对项目会产生的环境敏感区的影响做重点分析，从建设初期就将生态环境影响因素控制在可变范围内，能有效防止瑞丽市生态环境问题。②

四、瑞丽市生态环境治理问题

（一）治理责任分配不明晰，治理秩序混乱

一方面，瑞丽市属于典型的边境城市，其下辖区域有部分位于缅甸国境内，其生态环境的相关治理属于典型的跨区域治理，这就导致了瑞丽市生态环境的治理受到一定的制约。首先，由于市域内所属辖地如银井寨，在中国的部分称为银井，在缅甸的部分称为芒秀，其村落同根同源，区别只是在村内设置了一些具有特色的国界线，但其教育互通、婚姻互通，生活并无二致。而生态环境治理属于整体性的治理，因此在这种区域分国的情况下，瑞丽市生态环境的治理存在一定的困境。另一方面，生态环境的治理实际上涉及到各个部门，虽然有统一的德宏傣族景颇族自治州生态环境局瑞丽分局，但其治理责任实际上是分给了各个部门机构，如环境保护部门和海洋、水利、农业等相关部门，各个部门各自的权责交叉重叠，在一定程度上具有分散和重复的特点，是典型的碎片化治理，这就导致了治理秩序混乱，治理效果有待加强。

（二）参与机制积极性不强，治理手段单一

参与机制积极性不强主要是受到管理主体权利分散的影响，由于瑞丽市生态环境治理实际上是由各个部门分别治理对应下辖的结构，治理权责分离，职能分割，而各个部门内部由于目标的非统一性，就会造成治理单位的目标不一致，考核标准不统一，参与机制监督不到位，积极性下滑，同时，由于管理主体权力分散，将任务目标分散在多个系统内部，就会造成职责重复，产生混乱，且目前的治理手段一般都是由政府牵头，手段单一。

（三）治理资源存在分散性，治理效果欠佳

瑞丽市生态环境的治理虽然是由统一的德宏傣族景颇族自治州生态环境局瑞丽分局管理，但是环境监管职能也同样需要农业、水利、国土等其他部门承担。部门的本位主义是导致治理资源分散的重要原因，由于各部门系统内部有其自行的管理系统与机制，资源的分配利用没有一个统一的标准与规定，就会产生治理资源分配的不合理与浪费。同时由于部门本位主义，导致其受到部门利益最大化的驱使，造成信息资源的浪费。还有由于权责的交叉重叠，可能会导致治理程序繁杂，治理的进程缓慢，增加治理难度。

五、瑞丽市生态环境协同治理对策

将共生理论引入瑞丽市生态环境治理当中，主要是使瑞丽市具有生态环境职责的各部门达到多主体协同的进化和发展，使得区域内各主体的要素得到合理分配从而到达治理效益最大化。

（一）确立共生责任目标

确立共生责任目标，首先需要建立各部门对称性互惠共生治理模式，平衡各部门关系。受到部门本位主义的影响，瑞丽市生态环境治理当中存在职能交叉等问题，而要解决这一问题，就需要确定共生的责任目标。由于边境城市的特殊性，瑞丽市下辖村落与缅甸接壤，因此，瑞丽市政府要与缅甸政府建立生态环境友好协作组织，以共建两国边境友好环境作为共同目标协作。德宏傣族景颇族自治州生态环境局瑞丽分局要做好统筹工作，制定统一的目标与管理机制，根据各部门的职能，协调好各方关系，制定瑞丽市生态环境保护的统一目标，拟定环境保护总体纲要；其次，各部门要根据总体目标，发挥各自主观能动性，围绕总体目标落实各部门保护细则，通过逐级落实责任，形成围绕总目标的责任目标链条。

（二）培育多主体治理体系

多主体治理体系主要是从单一的政府中心环境治理主体转向多元治理主体联合互动。主要强调的是多元主体利益联结，形成联合互动，共同处理生态环境问题，这一主体主要不再以个人利益为中心，强调各主体联合形成对称性互惠共生系统。通过德宏傣族景颇族自治州生态环境局瑞丽分局制定统一的环境治理政策，引导企业、社会公益性组织等进入生态环境治理当中，同时接受社会公众监督，实现政府和多方主体的联动合作，从而提高生态环境治理的有效性。同时，作为边境国家，瑞丽市要增强与缅甸的交流合作，建立生态环境友好合作模式。

（三）整合资源集中治理

治理资源的整合是提高瑞丽市生态环境治理的重点，而共生界面是共生单元之间实现物质、信息和能量交换的载体，可以认为是对共生关系形成产生直接影响的特殊共生环境，是共生关系形成的必要条件。而各个部门之间的技术、资金等方面都属于瑞丽市生态环境协同治理这一共生关系中的共生界面，而由于部门的本位主义，导致瑞丽市各部门之间缺乏长期有效的信息交流共享合作机制，导致共生关系缺乏维系支撑。信息共享机制是资源、风险共同分享的有效机制，在瑞丽市生态环境协同治理当中，打造信息共享机制是重中之重，多元治理主体，各部门之间都要加强信息的共享，打破部门信息壁垒，实现信息的跨部门流动，全面推进瑞丽市生态环境信息资源共享化，提高瑞丽市生态环境治理效能。

六、总结

综上所述，在共生理论的指导下，瑞丽市生态环境协同治理要以构建共生目标为主体，多元主体建立信息共享机制整合资源为手段，建立瑞丽市生态环境对称性互惠共生治理模式的运营系统。在这个系统中，各环节密切联系，相互影响、相互作用，形成共生性的有机整体，以此提升瑞丽市生态环境治理能力，才能使瑞丽市生态环境保护取得有效成果。

注释

①数据资料来源于《瑞丽市2019年国民经济统计报告》。

②资料来源于德宏州生态环境局信息公开专栏：http://www.dh.gov.cn/hbj/Attach/2103/081508109764714.pdf。