“三社联动”社区治理机制的实践探索与推进对策*

中共重庆市万州区委党校 王勇

加强社区治理体系建设，需要推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，从而实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[1]，这是党中央在基层社会治理方面的一贯要求。特别是《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出推进社区、社会组织、社会工作“三社”联动，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系，使其成为新形势下推进基层社会治理创新的重要方式。

诚然，在实践中，社区、社会组织、社会工作者已成为现代社区建设、发展与治理的重要主体，且在基层社会治理中发挥着重要作用。但是，如何有效实现三者之间的协同联动，各地都在积极探索但尚未形成整体性的制度安排。

本文力求通过提炼各地推动“三社联动”的不同方式方法，分析其功效与不足，并在此基础上提出当前及未来推动“三社联动”的政策建议，为相关部门决策提供参考。

一、“三社联动”的兴起与基本内涵

自2013年起，民政部要求各省市将社区、社会组织、社会工作者三者互联互动作为基层社会治理创新的重点工作加以推进，诸多地方进行探索并积累了丰富的联动经验，个别地区还打造或总结出影响力较大的地方特色模式，如杭州市上城区的“三社”行动模式、济南市市中区的“四社”合一机制、北京市朝阳区的“五社”工作法等，均彰显出地方创新特色。上海市最早将社会工作引入社区，以社工专业化推动“大联动”新格局，探索多样化的联动形式。北京市在街道层面引入专业社工机构，通过联席会议制度建立联动工作平台和联动服务机制，使“三社”联动真正动起来。重庆市明确提出社区社会工作岗位开发要求，并将社会工作服务经费纳入市级财政预算，通过“三事分流”和“三种议事协商制度”发展社区社会工作。广东省广州市大力推动社区服务社会化，加强街道(社区)家庭综合服务中心建设，加快社工人才专业化和职业化，探索优势主导型“三社”联动工作机制。山东省先后出台多个文件，为推动社区、社会组织、专业社工、社区志愿者的“四社联动”方式提供坚实的制度保障和政策指导。江苏省从街居制改革入手，强化街道层级的服务平台作用，率先开展“社区减负”，并探索社区社会组织参与社区管理服务、社工引领社区社会组织发展。

实践证明，在推动社会治理创新中，社区作为实现基层治理和公共服务的基础平台，社会组织作为承接政府公共服务职能的有效载体，社工队伍作为提供专业化服务的重要力量，三者只有联动起来，深度融合，才能实现更好的发展。因此，我们认为“三社联动”的基本内涵应界定为：“社区居委会、社会组织和社会工作者等不同社区行动者主体基于平等、协商、互助的原则进行伙伴式合作治理以回应社区居民多样化的需求，实现社区善治。[2]”

二、社区治理“三社联动”的典型实践模式分析

由于我国各地经济社会发展状况以及社会工作水平有诸多差异性，根据社区、社会工作者及社会组织发挥作用及方式的不同，从而选取两种不同的“三社联动”实践模式进行分析研究，以期归纳、提炼出可供借鉴的“三社联动”实践方式及其各自的运行机制。

（一）“嵌入式”三社联动

在“嵌入式”多主体协同方式下，社会组织和专业社会工作人才是嵌入主体，社区(特指社区居委会)是嵌入对象，服务项目、岗位设置等成为嵌入的方式和途径。换言之，在这个实践模式下，社区居委会处于“三社联动”的中心位置，社会组织与社工人员通过社区居委会实现联动，并且二者介入社区治理和服务的程度、成效也要由社区居委会决定。作为“嵌入式”三社联动模式的典型代表——辽宁省沈阳市沈河区的具体做法如下。

1.以社区“大党委”统领“三社联动”

加强社区“大党委”建设，通过属地化管理整合社区党建资源，推动党的组织覆盖和工作覆盖，为“三社联动”筑牢了基础。坚持和完善社区“大党委”会议和“大党委”联席会议制度，积极吸纳发展优秀的社区工作者和社会组织负责人担任社区“大党委”兼职委员，共同讨论决定辖区内重大问题。在社会组织服务中心建立党支部，强化领导社会组织党建工作。对非公企业和社会组织党组织坚持考察、组建、活动三个同步，推动工作联议、项目联做、党员联管。

2.强化组织管理和平台建设

为了有效推动幸福社区建设，实施“还权、赋能、归位”工程，致力于在党的领导和政府的主导下，“还权”于社区——扩大基层民主的参与和自治范围，推动社区居民的知情权、决策权、参与权和监督权的实现；“赋能”于社区——保障基层自治组织顺畅运行的人力、物力和财力，提供政策支持，提高基层居民自治能力；“归位”于社区——加快政府职能转变，实行行政化的基层管理向社会化的居民自治转变，政府回归“服务者”角色，社区回归“自治者”角色，各司其职，多元共治，良性互动。

3.推动社会组织主动参与社区治理

在实践中，沈河区“赋能”于社区，推动社区社会组织管理重心下移，街道建立“社会组织孵化基地”，社区建立“社会组织孵化站”，实施登记类、备案类社会组织管理双轨制。设立专项扶持资金，探索社会化运作，通过奖励、补贴等方式，重点扶持发展有关社会福利、公益慈善、社区服务等社会组织。

（二）“项目式”三社联动

“项目式”三社联动主要是通过社区居委会收集居民的公共服务需求，依托项目方式，交由社会组织和社会工作者分工合作完成。例如，上海市静安区在这种“项目式”三社联动方面做出了有益探索。

1.依托项目平台实现资源集约化

主要以社区生活服务中心为平台，以项目运作方式为纽带，满足社区服务需求。这个服务中心主要包括了社区居委会、承接项目的社会组织和其他社区单位，整合家庭、社区、政府及社会的资源，构建个性化社区服务。

2.规范政府购买社会服务

专门出台相关政策指南，以此来规范政府购买社会组织公共服务项目的行为和标准。“在项目方案征集、可行性论证、阶段性评估等阶段，街道作为责任主体，邀请社区居民、专家团队、评估机构等，依据细则和标准共同进行监督。[3]”建立环环相扣的工作机制，对项目的执行进度、工作质量进行监督管理，确保实施方保质保量完成项目。

3.通过专业化培训扩大社工队伍

通过建立社会工作者实训基地，利用一些优质的高校资源组织各类专业化培训，培训理念符合社区治理发展潮流，培训内容贴近工作实际。出台专门的激励政策，鼓励社区居委会成员以及社区工作者等相关人员参加专业性实务培训，并对考取职业资格证的予以奖励。

三、“三社联动”社区治理机制的推进对策

（一）坚持党建引领，促进“三社联动”持续深化

“三社联动”要实现三者有效联动对接，需要有社区党组织这个领导核心来统筹协调。实践证明，大力加强基层大党建，有助于将政府、社会组织、驻区单位等整合为治理网络，并促成合作治理。以社区党建为依托，深度实施“三社联动”，鼓励、支持社会力量融入基层社区治理体系，并且实施有效的政治引导，促进形成价值同向和目标同向的格局。一是要形成以社区党组织为核心、以社区自治组织为主导、以社区居民为主体，社区社会组织和驻区单位等共同参与的社区治理机制。二是要通过党组织的纽带连结各个治理主体，打破隶属壁垒，消除各自为政的障碍，在社区党组织的统筹协调下，推动工作融合和情感融合，共同服务社区群众，从而实现共建共治共享的社会治理格局。三是建立和完善区域化党建联席会议制度，加强对社会组织党建工作领导与支持，适当给予其党建资金补助，实现信息和资源共享，引导社会组织有序参与公益服务。

（二）更新治理理念，完善“三社联动”制度设计

一是加快制定社区、社会组织、社会工作“三社联动”的指导性文件，把城乡和谐社区建设、专业社工人才队伍建设、社会组织培育发展纳入整体政策制度设计。给予社区、社会组织和社工队伍在基层治理中明确的地位界定，在制度设计上解决“三社”围绕何种目标协同、遵循何种原则协同、经由何种渠道协同的问题。二是应加快推进“三社”人才队伍建设。制定出台体现社区、社工和社会组织专业人才价值的薪酬指导标准，建立“三社”人才公正、公平、公开的激励机制和评估考核机制。三是要积极鼓励和支持社会力量参与社区治理，激发社区活力。鼓励和引导社会资本投资建立公益服务机构，在社区服务、慈善救助、教育养老等领域提供各种公益服务。政府部门可以通过公开招投标的方式引导各类社会力量在社区公共服务方面发挥作用。

（三）加强能力建设，发挥“三社联动”主体作用

一是大力推动社区职能归位。进一步明确社区党委、社区居委会的职能职责，着重推进社区减负增效专项行动，制定社区居委会依法履职和协助行政事项清单，精简工作事项，弱化社区行政职能，切实发挥社区自治功能。二是积极培育社区社会组织。要高度重视社会组织的培育发展工作，制定出台一系列监督评估、决策程序、财务支出、考核激励等方面的管理制度；合理设立社会组织扶持发展专项资金，集中力量孵化和扶持社会组织，支持其承接政府转移的部分职能，提供公共服务。三是多种举措助力社会工作者快速成长。鼓励和支持社工参加多层次、多形式、多领域的专业培训，把社会工作的专业理论、价值观、技能和方法与社区工作有机结合起来，通过专题讲座、参观交流、进修函授等多种途径，不断提升社区工作者的专业化水平和职业素质。积极吸纳大中专院校优秀毕业生到社区任职，有计划地储备和壮大社区工作者队伍。大力发展志愿者组织，逐步构建“社工+志愿者”二元联动服务机制。

（四）强化机制保障，奠定“三社联动”制度基础

各种机制建设是“三社”之间深入联动的基石，决定着社会组织、社工服务及志愿服务扎根社区的广度和深度，也决定着专业服务满足居民需求的成效。一是积极推进协同机制的规范化、制度化与常态化。要“鼓励‘三社’通过联席会议、联通信息、联动服务、开放空间参与等方式，整合社区服务力量，共享服务资源。充分发挥‘三社’各自功效，建立居民群众提出需求、社区组织开发设计、社会组织竞争承接、社工团队执行实施的联动机制，推动‘三社’互联互促互动”[4]。二是要建立和完善多元化的协商议事机制。通过举行听证会、恳谈会、议事会、互联网公共论坛等丰富的协商民主形式，把党政干部、普通居民及其他新社会阶层人士等纳入协商主体，针对居民反映的热点、难点问题进行公开公平地协商。在议事规则和程序上，要充分体现协商议事成员的知情权和话语权，并通过反馈与监督机制，解决好协商结果落实的问题。