村委会民族宗教委员的设置及其职责探析——西藏卡若区的案例分析

◇扎 洛 泽仁曲措

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年），村委会负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。除了组织法提到的人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员外，一般还设有妇女委员和会计。因为有国家法的规定，全国村委会的组织架构基本相似。然而，中国是个幅员辽阔的多民族国家，各地经济社会发展水平不同、文化传统不同，村庄“公共事务”的内容也不尽相同。也就是说村委会组织法规定的几个委员的工作在一些地区能够涵盖村庄公务，而在另一些地区则难以覆盖村庄公务，造成村庄管理出现疏漏。在西藏农村，村庄公务除了经济社会发展、基层社会稳定之外，很重要的内容是集体性的宗教活动。各村在举办集体性宗教活动时不仅人群聚集、僧俗相间，往往还有商贾喧嚣、车辆穿插，火灾、踩踏、碰撞等安全事故风险很高。2014年，西藏自治区在新一届村委会换届选举时，在一些地市的村庄增设村委会民族宗教委员，为管理集体性宗教事务设置专门委员。

民族宗教委员设置是西藏村庄治理的重要创新举措，虽然在多数地区仍然属于兼职性质，对民族宗教委员的岗位职责尚未做出明确规定，但是，这一角色在宗教色彩极为浓厚的西藏农村社会治理中无疑十分关键，那么，民族宗教委员在乡村治理实践中是怎样发挥作用的？是否能达到最初的制度设计预期呢？笔者参加中国社会科学院民族学与人类学研究所“昌都卡若区经济社会发展综合调研”课题组在卡若区调研时，就此进行了专门调研。昌都市整体上是西藏地区宗教氛围最浓的地区，寺庙多、僧人多（各类寺庙53座，在编僧尼1770人），各村庄大都有常规性的集体宗教活动，观察村委会民族宗教委员的活动无疑是最佳地区。

一、宗教活动是西藏农村重要的公共活动

关注西藏宗教文化的人不难发现西藏的宗教活动大体上有两个类型：一是集中在寺庙中的由僧人主持的佛教法会活动，二是在民间社会特别是村落中包括佛教祈福仪式或自然神崇拜为内容的集体性宗教活动。特别是植根于村落社会中的各类崇拜活动，历史悠久，信众广泛，数百年来反复举办，已演化成为村民生活中不可或缺的“公共事务”，理应成为村庄治理或基层治理中必须加以重点关注的村庄公务。

案例1：巴郭村的祭神山活动

拉多乡巴郭村（bar-skor,包括夏结和贡尼两个自然村）每年5-6月都要择时举行一年一度的祭祀扎那（brag-nag）神山（地域保护神）活动，与其他地方一样，祭祀山神被认为关涉村庄的粮食收成和畜群扩大，因此，村民十分重视。每年祭祀活动的时间由村长和老人们商量决定，然后邀请距离巴郭村最近的康巴寺（khams-pa）的僧人参加。届时还要举行“雍结（g·yang-skyabs）”即招纳福运活动，这是巴郭村的特殊活动。具体做法是：先在一个大盆子中盛放各种粮食，由僧人念经祈福，然后将粮食装入各家事先准备好的口袋中拿回自家供奉。在祭祀山神活动之后大约五六天，还要举办长寿佛灌顶仪式，这是个大型活动，需要各家集资，村里要召开会议商量集资款额，根据家庭人口、牲畜多少、经济条件来确定，2014年大户有出资900元的，小户也至少出200元。村里出面邀请珠噶活佛主持活动，十七世噶玛巴活佛（大宝法王）的弟弟次旺仁增活佛（康巴寺僧人）因为是本村人，因此也会应邀前来参加。

资料来源：巴郭村干部2015年7月15日访谈记录。

案例2：里土村的祭神山活动

比喜（dpal-ldan shes-rabs）神山（即噶玛寺后山）是噶玛乡里土村（rlid-thog）的地域保护神（gzhi-bdag），每年藏历6月15日举行转山、祭祀活动，全村每户都会派人参加，届时村集体派人从噶玛寺邀请20-30名僧人前来主持祭祀活动。里土村所属4个自然村比如、里土、东中、登晓的百姓都会带上煨桑用品及各类美食，前往神山脚下集会，参加祭祀仪式及转山活动，然后野餐聚会。因为比喜神山也是噶玛沟上部多个村庄共同的保护神，因此，包括约巴乡的村民也会远道赶来。各村民众聚会欢歌，人群颇具规模。

资料来源：噶玛乡里土村喜巴江村（男，36岁）2015年7月13日访谈记录。

案例3：瓦孜村的宗教活动

噶玛乡瓦孜村的集体性宗教活动主要有两项。一是藏历5月15日，请防雹喇嘛在山上举行防雹活动，届时还会邀请3-5个僧人念经，费用由各家集资。二是藏历9月20日开始的祭祀“咱巴拉（财神）”活动，期间要诵“宁巴索（suyenpa-gsog/财神心咒）”，总共9-10天的活动，费用由村内16户村民共同承担，他们把16户村民分成3组，每三天由一组负责供养僧人，最后一天由全体供养。一般都是全体村民参加，已经连续13年了。

资料来源：噶玛乡瓦孜村多仁（男，64岁）2015年7月12日访谈记录。

案例4：翁达村的“百册”活动

柴维乡翁达（dbu-mdav）村及周边村庄传承着一项特殊的宗教活动—“百册（ban-rtsed）”节，即昌都强巴林寺僧人在夏安居活动结束后，村民为他们举办的庆祝仪式，类似于拉萨的雪顿节。一般在藏历5月举行，届时翁达村及周边4个自然村的村民一起在郭曲波神山脚下举行活动，邀请强巴林寺僧人前来，在条件允许的情况下也同时邀请强巴林寺的活佛给予灌顶。费用由集体集资，集资款中部分作为僧人的供养，其余作为集体活动经费。在祭祀活动结束后，村民们聚会野餐，跳锅庄舞，近几年还出现了邀请周边有名气的藏族歌手前来演唱助兴的现象。

资料来源：日通乡翁达村扎西多杰（男）2015年7月13日访谈记录。

通过上述案例和调研组在卡若区的调研发现，几乎所有的村庄都有属于本村的集体性宗教活动，这些集体性宗教活动带有很强的村庄公务性质。第一，人群大规模聚集。通过案例可以看到，有的活动属于本村独有，而有的活动则跨越村庄界限，特别是神山崇拜，常常是神山周边多个村庄共同举办祭祀活动，因此，参加宗教活动的人群规模就成倍增长。特别是一些地点如祭祀点等人群同时聚集，发生踩踏等安全事故风险极高。更有甚者，如果邻村之间就草场、用水等存在争议，两个群体相会时很容易发生挑衅斗殴事件。第二，安全隐患多。祭祀神山活动一般都有火供仪式，即火烧各种祭祀用品，如果多个村庄参加，可能在不同地点多处燃火，草原森林地区火灾风险极高。另外，近年来随着家用汽车的普及，村民开车前来参加活动、或请活佛就便给汽车开光的人越来越多，交通事故风险也很高。第三，所有集体性活动都涉及集资行为，并要在活动期间做各种支出，经费使用若有不透明、不规范之处，极易引起村民之间的纠纷。第四，村庄公共宗教活动人数众多，三教九流汇聚，遭境外敌对势力渗透、发生政治性事件的风险较高。

举办村庄集体性宗教活动是乡土文化中的古老传统，也是保障村民宗教信仰自由权利的应有之义，但是，村庄集体性宗教活动存在上述安全风险也是不可回避的事实，理应纳入村庄公共事务管理范畴。在2014年之前，村党支部、村委会成员因为绝大多数都是中共党员，《党章》要求党员不得信仰宗教，因此，他们不方便参加这些集体性宗教活动，多数情况下只能放任这些风险敞口大开。里土村的村干部噶玛（男，化名）说，“百姓转神山的时候，我不方便去，因为我是党员，但是人群聚集又怕出事，只好让儿子跟着大家去转山，随时通过电话向我报告情况。直到他们转山回来，开始野餐聚会（当地称“萨列/Za-las”），我才过去跟大家会合”。巴郭村村干部丹真（男，化名）说，“转神山活动、‘雍结’活动，不仅人群聚集，还要收钱、化钱，有一定敏感度，村委会不出面容易出事，但是我们都是党员，不应该参加宗教活动，因此我们偷偷参加，保证不要出事，一般不让乡政府领导知道。有时候他们知道了，就跟他们解释说为了不出现意外事故，他们也能理解”。翁达村干部尼玛（男，化名）说，“过去村集体活动都是村里的老人们出面组织，邀请僧人也是他们去。传统上我们有比较固定的活佛来村里参加活动，但是，现在活佛太忙，有时候需要邀请另外的活佛或高僧，寺庙里的很多僧人老人们并不熟悉，如果请来的僧人背景不清楚，法会上说一些不利于民族团结的话影响不好，因此，我们还是想直接参与进去，把参加宗教活动的僧人、外来人员的情况搞清楚，确保活动安全”。我们看到，大多数村两委干部作为中国共产党党员，应该遵守党员不信教、不参加宗教活动的规定，但是，基于确保政治安全、生命财产安全的刚性要求，村干部又必须介入并掌控集体性宗教活动这样的公共事务。传统村委会职能设定和委员配备，在村庄公务管理上存在明显缺陷，不符合西藏的基层实际。基于这样的现实要求，2014年西藏自治区在新一届村委会换届选举时，要求部分地区在村委会设置民族宗教委员。

二、民族宗教委员的设置及其职责

2014年卡若区村委会换届选举时，所有村庄都选举民族宗教委员，有的村设立专职委员，多数村由其他委员兼任。在村委会设置民族宗教委员是西藏自治区继出台下派驻村工作组、驻寺工作组、村民“双联户”等举措后的又一村庄治理创新之举，在全国具有独创性。

那么，在村庄社会中民族宗教委员怎样行使职责，主要负责哪些工作的呢？笔者就此进行了调研。

案例：巴郭村干部谈民族宗教委员工作

2014年村委会换届选举，新设了民族宗教委员，目前还没有正式的文字性的职责规定，我们理解主要是两个方面，一是注意村子里平常是否有影响民族团结的非法的宗教活动，包括有一些外来的僧人到村里串联，宣传老百姓不能出售牲畜、不许吃肉等，甚至煽动用宗教的方式对抗政府等，这些活动要制止。二是组织和管理村里的集体性宗教活动，比如转神山节、“雍结”活动等。另外，我们村里没有其他村那样特别懂宗教仪规的老人，因此，集资收钱、活动安排、邀请活佛僧人等等这些事情除了民族宗教委员外，我们村委会成员一起帮忙。

资料来源：巴郭村村委会干部（匿名）2015年7月15日访谈记录。

按照巴郭村村委会的理解，民族宗教委员的职责主要有两项：一是保证日常宗教活动的正常有序；二是专职负责村庄集体性宗教活动，特别是履行宗教活动申报事项。

案例：翁达村村民谈民族宗教委员的工作

在我们村子，民族宗教委员的工作主要是夏天要举行“百册”活动，这是我们这里的古老传统，按照现在的规定，他要在村里组织大家开会，商量为活动集资的事，过去都是交粮食、酥油、肉之类，现在都是交一些钱，各家还是会拿好吃的去参加集会，他还要去请活佛和僧人等。举办仪式的时候，他是最忙的，不过那时候村干部、驻村工作组都会帮忙的。

资料来源：翁达村村民（顿珠，化名）2015年7月13日访谈记录。

在翁达村村民顿珠看来，民族宗教委员的主要职责就是组织、管理每年夏天的集体宗教活动。这种看法具有相当的普遍性。

民族宗教委员除了维护村庄日常的宗教活动秩序外，特别要对村庄集体性宗教活动负责。要做好申报宗教活动、拟定防止各种风险的方案、邀请在宗教修为方面得到民众认可的活佛或高僧、筹集宗教活动经费、调度人员和车辆等工作。实际上，这些纷繁复杂的工作单凭一人之力很难周全，因此，以民族宗教委员为核心，村委会、驻村工作组都要参加进来，共同完成上述工作。从这个角度看，村委会民族宗教委员的设立不仅是设置了一个具有地方特色的委员，实际上体现出地方政府对村庄宗教活动作为“公共事务”的观念转变，这样村级组织介入并管理集体宗教活动就有了制度上的正当性，将之纳入村庄治理工作范畴就水到渠成。总之，设置民族宗教委员，解决了在乡村社会最具安全风险的重大活动中责任者“不在场”的问题，这是基层治理中的完善制度设计的重要举措。

三、问题讨论：“组织者”还是“监管员”？

在西藏农牧区的村委会设置民族宗教委员是根据西藏的社会文化现实做出的制度创新，是对村民自治制度的丰富和完善，本质上有利于维护西藏农牧区正常的宗教秩序和信教群众的宗教信仰自由权利。但是，由于民族宗教委员设置时间不长，相关的职责规定和行事规则还处于探索之中，因此，在基层社会我们可以看到不同村庄的民族宗教委员所发挥的作用并不相同，这一现象也引起村干部的困惑以及村民的议论。

田野调研中发现的问题主要有两种。一是民族宗教委员成为村庄宗教活动的组织者。比如，他们有的完全接管了过去村庄宗教权威的职能，有的则与村庄宗教权威合作，在宗教活动的筹划、提交请示报告、开展集资活动、邀请活佛僧人、活动期间的现场调动中扮演主持人或组织者的角色，与过去的民间宗教权威功能类似。这既让村干部感到困惑，也引起村里其他党员的议论，民族宗教委员作为村干部决大多数都是党员，他们在宗教活动中客观上扮演主持人或组织者的角色，是否违背共产党员不信仰宗教的规定。二是民族宗教委员成为宗教活动的监管者。比如，村里有宗教权威或热心者负责组织宗教活动，民族宗教委员扮演审查员角色。有村民反映民族宗教委员就是“挑刺”的，现在人们经济富裕了，适当提高集资额度，扩大宗教活动规模是很自然的事，就像村民家庭的宗教活动规模多数比原先要大，请的僧人比原来要多，因为村民的支付能力提高了。政府鼓励发展旅游业，外面的人知道我们有转神山活动，从很远的地方赶来就想看看我们的活动，感受一下藏区的宗教文化氛围，如果这个时候在公路上设置关卡，把外来车辆都堵在路上既不符合发展旅游业的要求，村民参加活动的感受也不好，有的人对此有怨言。

那么，村委会民族宗教委员应该扮演怎样的角色，发挥什么样的作用呢？笔者认为：一是从村庄公共事物管理角度出发，应尽快制定职责规范，根据国家村庄治理的总体要求制定符合现阶段西藏农牧区实际需要的职责规范。只有制度先行，规则明确，才能充分发挥民族宗教委员的作用，作到有法可依，行稳有度。二是根据村民自治制度的要求，村委会的职责是服务和管理，从长远看，民族宗教委员的职责也只能根据村民需要服务和管理，目的是确保村庄公共宗教活动有序开展。从现阶段看，不能拘泥于“组织”还是“监管”两个相互对立的行为模式，而是根据驻村工作组、村委会、政府宗教主管部门针对具体村庄传统活动特点、村庄民间宗教状况、村庄整体宗教文化氛围，以及具体年份整体社会舆论形势综合把握，给予具体指导。从党员身份要求出发，民族宗教委员不应该在宗教仪式上担任司仪、领颂经文者等具有强烈宗教色彩的角色，但可以负责集资、现场安全调度等不具有鲜明宗教色彩，又事关宗教活动秩序的角色。但必须做到村委会这个基层管理正规组织“在场”，确保对现场情况的掌控和调度，确保宗教活动有序顺利。

村委会设置民族宗教委员是根据西藏农村的实际需求而进行的基层治理制度创新，体现了实事求是、与时俱进的精神。改善和提高政府对基层社会的治理体系和治理能力建设，就必须认识到广大农村地区的社会文化和发展进程千差万别，不可能采用千村一面的方法强化村庄治理，必须根据地方具体情况调整村委会工作内容，避免体制机制僵化，脱离实际村情。从这个角度出发，西藏设置村委会民族宗教委员的做法具有推广的意义，比如在内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区等宗教氛围浓厚的地区，以及贵州、云南、广西等多民族杂居的省区也可以视当地社会文化状况设置民族宗教委员；中部人口大省劳动力转移负担较重，可设置转移就业委员；而在东部地区、沿海地区经济发展较快的地区，土地流转引起的矛盾、纠纷较为常见，则可以设置土地流转纠纷调解委员；在边境地区村庄可设边防委员；在生态保护和建设重点区域村庄可设生态保护委员。整体上，村委会构成人员设置可采取4+1或4+2模式，即除了全国统一的村主任、副主任、会计、妇女委员之外，可根据当地实际情况设置1到2名特殊委员。总的要求是使村委会的工作更加贴近村民的生产生活需要，更加务实灵活地在农村贯彻落实党和政府的执政理念和治理目标。