“十四五”时期提升国家治理效能的意蕴、框架与路径

◇丁志刚 李天云

国家治理效能是国家治理的实际行为表现和国家治理体系与治理能力现代化任务目标之间的匹配程度，是衡量治理有效性与目标达成性的关键标识。提升国家治理效能是习近平总书记多次提及和十分重视的问题，党的十八届三中全会召开以后，他指出“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”[1]，强调要通过提高国家治理能力来发挥国家治理体系的效能。继而党的十九届四中全会将“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[2]规定为推进国家治理体系与治理能力现代化的总体要求，明确提出了“国家治理效能”的概念。2020年5月22日，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时进一步提出了“高效能治理”的理论命题。党的十九届五中全会则将“国家治理效能得到新提升”上升为“十四五”时期经济社会发展的一个主要目标[3]。推动“国家治理效能得到新提升”进而实现“高效能治理”已成为“十四五”时期国家治理研究的重大课题。因此，明晰国家治理效能提升的丰富战略意蕴、总体推进框架和有效实现路径就具有重要意义。

一、“十四五”时期提升国家治理效能的战略意蕴

国家治理效能得到新提升是“十四五”时期综合考虑国内外发展趋势和国家发展条件所作的持续推进国家治理体系和治理能力现代化的重要安排，是对国家治理规律的深刻认知，具有丰富的战略意蕴。

（一）有效应对发展环境面临复杂深刻变化带来的风险挑战

当今世界正处于百年未有之大变局，“十四五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化。从国际环境来看，近40年来世界历史的主要内容和基本走向呈现出四个面向：一是资本主义进入国际垄断资本阶段，新自由主义全球化导致国际社会进入混乱、动荡、变革期，新自由主义遭到批判和否定以至于资本主义受到广泛质疑，西方新冠肺炎疫情的低效防控集中暴露了资本主义体系深层次、整体性、结构性和制度性的系统危机。二是人类开始迈进第二轴心期[4]，新一轮科技革命和产业革命快速推进，社会生产力极大提高的同时伴随着全球风险社会的来临，物质财富巨大增长但两极分化和不平等空前加剧，世界呈现出以更快速度向亚洲、向中国倾斜的趋势[5]。三是“9·11”事件、国际金融危机、“阿拉伯之春”及其异化反噬、新孤立主义等成为“美国世纪”终结和美国走下坡路的历史里程碑，作为世界资本主义的灯塔，美国从自由市场、普世价值、人权至上的鼓吹手变为单边主义、保护主义和霸权主义的卫道士，沦落为展览资本主义走向衰落的橱窗，在新一轮国际秩序转型重塑中出现了美国持续衰退与全球暂时委顿的交叠局面。四是“处于‘现代化运动与中华文明复兴’‘社会主义与资本主义’‘民族国家与全球化趋势’三大张力之中”[6]的中国在崛起过程中不断遭到遏制和阻碍，如何争取和抓住战略机遇期以实现和平崛起成为中国面临的现实挑战。

从国内环境来看，国家治理效能得到新提升是持续发挥政治优势、制度优势、发展优势和机遇优势的内在要求。进入新时代，我国已从中高速增长进入高质量发展阶段，社会主要矛盾发生转化，发展不平衡、不充分、不协调问题仍然较为突出，重点领域和关键环节的改革任务仍艰巨繁重，城乡区域间的收入分配格局差距较大对国内大循环尤其是国内消费造成了的拖累效应，国家治理尤其是社会治理和基层治理的弱项短板亟待补强，国家治理的整体效能有待提升。基于此，党的十九届四中全会对国家治理进行了系统的顶层设计，并提出了将制度优势转化为治理效能的总体要求。习近平总书记在讲话中更是强调要平衡统筹推进高质量发展与高效能治理，突出发展才是硬道理的同时强调治理也是软实力。“十四五”规划则从国家战略布局的角度将“国家治理效能得到新提升”上升为经济社会发展的一个主要目标。可见，进入“十四五”时期的新发展阶段，有效应对发展环境复杂深刻变化正是国家治理效能提升的外在战略指向，其深层逻辑是准确识变、科学应变、主动求变、善于用变进而抓住机遇、应对挑战、趋利避害、奋勇前行。

（二）加快推进国家治理体系与治理能力现代化的阶段跃升

经过“十三五”时期的稳步推进，全面深化改革已经取得了重大突破，国家治理体系与治理能力现代化加快推进，党的领导和国家制度优势进一步彰显，制度优势在经济快速发展和社会长期稳定、脱贫攻坚、疫情防控等方面已经较好地转化为治理效能，但是长期以来的重发展、轻治理在客观上制约了治理效能的转化和提升，与高质量发展、高效能治理、高品质生活有机统一、统筹推进的目标要求还有很大距离。进入“十四五”时期的新发展阶段，社会主义民主法治和公平正义、国家行政体系和政府治理体系、社会治理和基层治理体系以及防范化解重大风险体制机制与突发公共事件应急管理体系等多个方面的制度建设和治理能力等都还有待提高。随着全面建成小康社会，我国开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，国家治理效能得到新提升成为持续提高国家治理体系与治理能力现代化的题中之义。

国家治理效能提升是检验国家治理体系现代化建设成效的重要依据。党的十九届四中全会总结了我国国家制度和治理体系“十三个方面”的显著优势，并明确提出要将制度优势更好转化为国家治理效能。“十四五”规划建议则将国家治理效能提升确定为彰显制度优势转化效果的核心标识。国家治理的制度优势融构在“完善制度建构-强化制度权威-优化制度执行-树立制度自信”的螺旋式上升的逻辑体系中，以国家制度的体系化建设来提升制度优势、积累制度势能，其根本目的在于释放和提升治理效能。制度优势与治理效能是并列结构和相互支撑的关系，相得益彰、相辅相成，不可偏废，然而制度优势并不会自动转化为治理效能，需要借助治理实践来架通桥梁。

国家治理效能提升是衡量国家治理能力现代化实现程度的重要标尺。国家能力本质上是国家决定社会生活按照特定秩序组织起来以实现多重目标的能力，国家治理效能提升的过程就是运用国家能力来提升治理绩效的过程，同时也是对国家能力的结构、程度、大小进行优化调适的过程。国家治理能力现代化就在于提高各主体、各领域、各层次治理能力从而推进国家治理效能提升，从总体上降低经济社会运行和发展的维护成本与改革成本，使得国家治理在理论上提高“治商”或达成各项评估指标，在实践上切实提高战略性、科学性和有效性。[7]归根结底，国家治理体系与治理能力现代化受制于效能逻辑，进入“十四五”时期的新发展阶段，推动国家治理效能得到新提升是加快推进国家治理体系与治理能力现代化阶段跃升的内在战略要求。

（三）持续开创和贡献现代国家治理的中国方案与中国智慧

作为轴心文明之一的古代中国在历史上处于长期领跑地位，国家治理的内生性演化具有丰富的经验可资借鉴。然而国家统治却面临着治乱循环的怪圈，集中表现为王朝的更迭与不绝再生产并配以官僚政治的内部精密化与同式性重复，朝代更迭、政纲兴衰实际上更多的是以延续性、包容性和贯彻性为特征的官僚政治的内在演变和外在表征，而每一次治乱更替都给被支配者带来了沉重而痛苦的冲击[8]。从国家成长角度来看，由于“组织要素”和“成长机制”不健全尤其是“国家-社会之间双向互动的输入-输出机制”缺失，明清后期国家内部已显现出高度的内卷化特征。[9]在外来冲击下国家不可避免地走向了衰亡，国家成长的基本要素残缺、组织要素毁坏、成长机制失灵，在长达一个世纪的时间里饱受西方列强的宰制。从鸦片战争以来中国被卷入世界资本主义体系，改良主义的救亡图存尝试失败之后，清王朝在辛亥革命中走向消亡，长达两千余年的专制统治也随之淹没在历史潮流和革命浪花之中，而资产阶级的建国方案由于缺乏国情依托也终究昙花一现。最后，致力于救亡图存和振兴中华的中国共产党通过领导人民进行艰苦革命成立了中华人民共和国。在党的领导下，国家建构和社会主义现代化建设成为国家成长和发展的主要目标。

作为现代化建设的后来者，从器物、制度到文化，中国长期处于学习借鉴的“维新”之中，并呈现出从被动学习到自主创新的鲜明特征。中国共产党在成立之初于各式各样的西方学说中选择马克思列宁主义国家学说为指导思想，在革命、建设、改革进而立国、兴国、强国过程中不断推进其中国化时代化大众化，国家治理有了坚强的理论指导。在文化大革命结束后，实事求是、解放思想，稳步推进改革开放，批判性地吸收借鉴西方市场经济理论，大力发展中国特色社会主义市场经济，积极加入世界贸易组织，在政府与市场关系理论上强调市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用，实现了“对社会主义政治经济学根本性难题的突破”[10]。党的十八大以来国家治理更加彰显出理论创新和实践超越的鲜明特征。一是中国国家治理理论对西方治理理论的创新。西方治理理论是主张去政府化的，建基于方法论个人主义和消极自由哲学并以政治民主化、经济自由化与治理社会化“三驾马车”为内在驱动，这种资本主导的国家治理实际上消解了治理的“国家逻辑”。而扎根中国土壤的国家治理理论强调以党和国家为主导，致力于构建“以党领政、多元协同”的良性格局，强调国家在制度建设和治理体系中的权威引领作用，“倡导以国家逻辑为主导的现代化治理体系”[11]，形成了以党政科层制为核心机制的政府体系——中国特色的科层制[12]。二是中国治理实践对西方治理实践的超越。党的十八届三中全会、十九大和十九届四中全会将国家制度建设推向高潮，国家治理现代化取得重要进展，在取得经济快速发展奇迹、政治长期稳定奇迹的基础上又开创了贫困治理奇迹，在福利分配和民生发展中“为帮助发展中国家摆脱以西方为师的理论贫乏与制度枯竭的困境，提供了具有参考性的替代方案”[13]。无论是从理论层面还是实践层面来进行审视，推进国家治理效能得到新提升进而不断创造新的伟大奇迹，都蕴含着持续开创和贡献现代国家治理的中国方案与中国智慧的战略价值。

二、“十四五”时期提升国家治理效能的总体框架

进入“十四五”时期的新发展阶段，国家治理效能提升的理论框架以“国家治理效能得到新提升”为主要目标，将“体系-能力”二维框架拓展为“生态-体系-能力-成本”的四维一体框架，以“国家治理生态-国家治理体系-国家治理能力-国家治理成本”为框架整体持续推进国家治理效能提升，走高效能治理之路。

（一）不断提升国家治理生态的优化效能

国家治理体系与治理能力现代化是在开放系统中展开的，需要放到全球视野下进行审视。国家治理效能提升应秉持开放理性视野，以夯实治理生态来保障国家治理效能提升。

1.要积极营造良好的外部环境，优化全球治理生态。

良好的全球治理生态是国家治理效能提升的基本面。党的十九大以来，党和国家所作的一个重大研判就是“当今世界正经历百年未有之大变局”。新冠肺炎疫情的全球大流行无疑给百年大变局提供了一个加速器，保护主义进一步抬头、单边主义进一步激化，本就疲软的世界经济更加低迷，西方发达国家普遍陷入结构性困境，极端政治势力迅速崛起，世界格局进入新旧交替时期，国际秩序转型重塑进入关键时期，“国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整，世界进入动荡变革期”[14]。进入“十四五”时期的新发展阶段，全球范围内的不确定性与日俱增，给进入新发展阶段的中国带来了新挑战，中国面对的国际环境更加严峻复杂，国家安全面临更多挑战，应急管理与风险防范机制面临新考验，舆论斗争日趋激烈，意识形态建设更加重要，当然国际秩序转型重构也为中国孕育了新机遇。

因此，积极营造良好的外部环境，优化国家治理的全球生态就十分重要。进入“十四五”时期的新发展阶段，优化外部治理生态的总体方略是保持战略定力，坚持总体国家安全观，不犯方向性、系统性错误，高举和平与发展、合作与共赢的鲜明旗帜，始终坚持独立自主的和平外交政策，不断推进和拓展各领域各层次的对外交往，积极推动建构新型国际关系，加速建设全球人类命运共同体。基本进路是以扩展全球伙伴关系网络来积极参与和推进全球治理体系改革与建设，有效应对美国发起和引领的新孤立主义，理性认知并推进全球化健康良性发展。关键一点是抓住新一轮科技革命和产业革命的机遇，以“科技+制度”推动打破“强权+资本”形成的“中心-边缘”格局，加快推进国际格局从“中心-边缘”秩序向“节点-网格”秩序转变，在去依附的过程中争取全球治理的主导权。

2.要努力营造良好的内部环境，优化国家治理生态。

国内治理生态是国家治理体系与治理能力现代化的重要依托，提高国家治理生态的优化效能是“十四五”时期国家治理效能提升的内在规定。自现代化进程开启以来，不同国家在现代化初期阶段的特定环境条件下形成了个人中心主义、国家中心主义和社会中心主义三种治理模式[15]，而中国作为一个“外生后发追赶型”的现代化国家，在新中国成立后形成了一种政党中心的全能型国家治理模式，国家与社会之间形成了磁斥治理结构，社会被排斥在国家治理结构之外[16]，并伴随改革开放的深入全能型国家治理模式开始松动并逐渐转向国家、社会和个人协同治理模式，呈现出从政治主导的管控-支配型治理模式向经济主导的发展-服务型治理模式转变的轨迹。改革开放以来国家治理模式演进的总体方向是从“管”走向“治”，党的十八届三中全会决定全面深化改革，进而形成了多主体多维度多层次多领域系统推进的现代国家治理模式，国家治理生态不断得到优化。

进入“十四五”时期的新发展阶段，国家治理效能提升需要进一步优化国家治理生态，改善国家治理场域中“治理主体之间及治理主体与治理环境之间的相互关系和存在状态”[17]，向着国家、社会、市场和个人共同在场以及多元主体需要得以满足、多样环境得以发展、公共秩序得以形成、自主性得以成长、个体自由全面发展程度得以提升的大方向前进，营造良好的国内治理生态。实践发展永无止境，国家治理体系与治理能力现代化不是终结性概念和完成时状态，而是发展性概念和进行时状态，“十四五”时期要积极总结经验并与时俱进推进顶层设计和战略部署，以制度化治理破除各方面的体制机制障碍。思想解放永无止境，“十四五”时期国家治理体系与治理能力现代化的推进需要进一步解放思想，“从确定性依靠转向不确定性考量，摒弃单纯效率化的治理模式，再造人本化的国家治理形式”[4]，破除传统和教条的束缚尤其是清除官本位、权力本位流毒，破除国家治理中的地方主义、部门主义、形式主义、短期主义的遮蔽，遏制国家治理中出现的内卷化、碎片化、分散化倾向。改革开放永无止境，国家治理体系与治理能力现代化是一项长期性、持续性、进阶性的任务，“十四五”时期在国家治理中要以迭代优化思维解决新困境、新问题、新挑战，以持续改革防止僵化和倒退、以持续开放保持生机与活力。

（二）不断提升国家治理体系的构建效能

国家治理体系是指用来治国理政的制度体系，“十四五”时期提升国家治理体系的构建效能主要可以从系统完备性、科学规范性、运行有效性和成熟定型性四个方面展开。

1.提高国家治理体系的系统完备性。

从领域维度来看，国家治理体系应全面覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明、执政党建设等各个方面。从结构维度看，国家治理体系应该形成政府、市场与社会多元共治的协同格局和耦合结构。不能主张政府中心论，无视社会和市场的重要性，更不能主张社会中心论和市场中心论，导致无政府主义沉渣泛起，而是应该形成合力效应。从内容维度来看，国家治理体系应建立健全法律、制度、体制、机制协调完备、刚柔相济的内容体系，分清各自的上下位次、功能作用、适用范围，统筹推进机制、体制、制度和法律的一体建设。从体系维度来看，国家治理体系应形成价值体系、组织体系、规则体系和执行体系的完备体系，且体系内部耦合协调、体系之间联动集成。从功能维度来看，国家治理体系的动员功能、组织功能、监管功能、服务功能、配置功能应该系统有效、相互衔接；当前国家治理体系具有较强的动员和组织功能，但是监管功能、服务功能和配置功能仍然有相当大的提升空间。进入“十四五”时期的新发展阶段，国家治理体系系统完备需要上述五个维度的有机整合，提升系统完备性应坚持固根基强优势，从无到有填空白，从弱到优补短板，进行制度补漏，弥合制度缝隙。

2.提高国家治理体系的科学规范性。

进入“十四五”时期的新发展阶段，国家治理体系不仅要系统完备，还要科学规范，既要“全”更要“优”。一是增加国家治理体系的良善性和公共性。国家治理体系的设计目的应该是追求公益而非私益，是追求绝大多数人的利益而非部分阶级的利益，要防止国家公共权力的精英化、集团化、资本化、私有化、地方化，要以社会公正为首要价值，对政治、经济、文化权益、发展机会等权威性价值进行合理公平分配，这是国家治理合法性和正当性的重要来源[18]。二是增加国家治理体系的人民性与民主性。民主是破解兴衰周期率进而实现长周期执政的密钥。公民有序参与是国家治理体系的内在规定，也是国家治理的活力源泉。增加国家治理体系的民主性应秉持人民中心的价值理念，以技术赋能拓宽民主参与渠道，在国家治理中实现全过程民主。三是增加国家治理体系的法治性。民主与法治是孪生体，法治缺失民主就没有保障。法治是国家治理的基本方式，充分运用法治思维和法治方式是现代国家治理体系的最主要特征。中国两千多年“君主专制+官僚政治”的治理机制培育了浓厚的人治思维，其后虽然引入了现代法治理念，但仍亟待增强国家治理体系的法治性，形成法治为主、德法结合的治理体系。四是提升国家治理体系的规范性。提高党、国家、社会事务治理的制度化水平、规范化水平和程序化水平，以有效地解决运动式治理、低制度化治理、非正式治理造成的效能损失。五是集中体现为提升国家治理体系的科学性。要提升制度体系间的协同性、互补性，减少因制度冲突、制度背离导致的制度效用相互抵消的现象，也就是说制度间应该是相互衔接、共同发力的，要以提升科学性更好形成制度合力。良善性、公共性、民主性、法治性、规范性、科学性之间是相互强化的，提升国家治理体系的科学规范性应系统推进。

3.提高国家治理体系的运行有效性。

运行有效性是“十四五”时期国家治理效能提升的必要条件。一是要提升国家治理体系动员集体行动的效能。制度运行的前提是能够将多元主体吸纳到治理场域之中，对分散化、边缘化的治理主体进行整合，形成国家治理共同体，提高国家治理的集体行动能力，在持续保持集权动员能力的同时，将经济社会转型中分化出的新社会阶层吸纳到国家治理体系中，增强制度运行的常态动员效能。二是要提升国家治理体系生产公共产品的效能。生产公共产品是国家存在的重要职能和突出优势，要提高治理体系生产包括稳定有序的社会秩序、公平公正的社会风气、有机和谐的社会氛围、人权与公民权等在内的公共产品的效能，提高人民的满意度、获得感和安全感。三是要提高国家治理体系的适应性效率。“制度效率决定王朝兴衰，而制度本身存在生命周期”[19]。国家治理的外部环境在不断发生变化，必须与时俱进加强学习，进行制度创新调适，建立开放型制度供给市场，不断推进制度变革，及时解决制度供给垄断、信息传递失真、利益集团行动等导致的制度效率下降问题，进而保持制度活力，避免制度僵化造成国家治理与外部环境脱节。四是要提高国家治理体系的风险防控效能。目前人类已进入“全球风险社会”，社会风险呈现出全球联动性、复杂交织性、巨大破坏性、高度不确定性特征。新冠肺炎疫情爆发的全球检验表明国家治理体系能否有效防控风险而不发生制度失灵、制度空转成为国家治理的一项重大任务，国家治理的风险防控体系需从应激式走向常态化、制度化，加快形成系统维护发展与安全的治理体系。

4.推进国家治理体系更加成熟更加定型。

是否成熟定型是“十四五”时期国家治理体系现代化的关键考量。推进国家治理体系更加成熟更加定型，一是要平衡国家治理体系的内生性与发展性。“当代中国是历史中国的发展”，国家治理体系具有明显的内生性。马克思主义认为，现代化是对传统的辩证否定，把握国家治理体系内生性不能脱离历史语境，不能搞民族虚无主义和历史虚无主义。因此，既要学习借鉴古代国家统治中经过实践检验的合理成熟的经验做法，例如发达的人事管理制度、监察制度、户籍管理制度、民族宗教事务管理制度、政治分工制度、外国事务管理制度等；也要积极清除传统政治制度消极面的沉淀，如权大于法、以政代法、长官意志、缺乏民主、裙带关系等传统糟粕。[20]同时，还要把握国家治理体系的发展性。当前国家治理体系的最大变量就是新技术革命，新技术革命可能引发“社会秩序海啸”，而现有国家治理体系主要是建基于传统工业化的制度安排，在新技术革命语境下，国家治理体系或将发生结构性调校，因此要提高制度体系与治理情境的适配性，在内生性中把握发展性。二是要平衡国家治理体系的稳定性与灵活性。国家治理体系应具有相对稳定性，还应具有灵活性，能够随外部环境变化进行自我调适。从稳定性来看，要发挥根本制度的决定性方向性作用、基本制度的结构性稳定性作用以及重要制度的灵活性情境性作用，在此意义上国家治理主要就是进行制度化治理，将国家制度更好地转化为治理效能。从灵活性来看，“保持制度调整的灵活性就是要为制度嵌入其执行环境提供弹性化的空间，保证制度能够依据环境中的人、事、物的变化而相应调整”[21]。在宏观上保持制度对大环境和大趋势的敏感性；在制度执行的微观层面就是保留制度执行主体的自主性，避免制度的形式化、教条化。

（三）不断提升国家治理能力的生产效能

国家治理能力是提升国家治理效能的核心。如何更好地生产国家治理能力是“十四五”时期国家治理效能提升的根本问题。不断提升国家治理能力的生产效能，就是通过强化国家结构聚合机制、国家行动合法化机制以及国家组织延展机制对组织资源、价值资源和物质资源进行复杂生产的过程[22]。

1.强化国家结构的聚合机制。

国家治理能力类型学研究的一个有益启示就是国家治理能力并非是天然发挥作用的，而是一种有待挖掘和开发的潜能。长期以来，国家理论的研究聚焦于国家自主性的宏大话题，客观上促进了国家的回归和凯旋，形成了一种以国家为中心的研究路径。[23]然而作为一个模糊性的概念，国家自主性不过是国家组织结构的思维幻象，相比于国家结构而言并不是理想的分析单位。国家结构是国家治理场域中人员与机构组成的复合结构，集中表现为对央地国家机关的纵向整合以及对国家权力、行政、司法、军事机关的横向整合，本质上是提升渗透力、内聚力与整合力以形成一套有效的官僚机器。[24]经过新中国七十余年的发展，中国形成了独具特色的党政科层制，党的领导制度形成了巨大优势，政府治理取得了突出成就。进一步强化国家结构的聚合机制要加快推进党政科层制的理性化、专业化，以“分开”为路径推进治理结构的主体边界确立，以“保留”为路径确保治理结构的国家权力主导，以“延迟”为路径逐渐实现治理结构的要素固化，既要以党政关系的一体化运作持续提升发展绩效，也要以政府市场关系边界清晰化持续激活发展动力，更要以央地关系权责规范化持续提高发展活力。[25]进入“十四五”时期的新发展阶段，重点就是加快转变政府职能，完善国家行政体系，着重提高社会治理尤其是基层治理水平。

2.强化国家行动的合法化机制。

民众对国家合法性的心理认同与强势国家权威性的心理倾向生成的价值资源是国家治理能力的重要来源。从合法性的视角切入，国家能力的强弱就是国家-社会的输出与输入机制的顺畅问题，或者说国家行动遇到的社会阻力和摩擦力大小的问题。国家不能片面以军事暴力和强制力来对社会进行管控，需要发挥合法性对于强化国家治理能力的重要支撑作用。强化国家行动的合法化机制，应不断加强国家经济权力、军事权力和政治权力建设，以发展经济绩效、增强军事保障、建设政治制度、拓展民主参与来增强国家行动的合法性强度。同时，更加注重建设被誉为“国家权力之魂”的意识形态权力。意识形态权力之所以重要是因为它弥散于国家权力网络之中，不断地与政治权力、军事权力、经济权力发生互动并对其进行论述和牵引。[26]党指挥枪加强了军事权力建设，党管干部加强了政治权力建设，改革开放以来经济快速发展奇迹彰显了经济权力建设的成效，然而与中国的大国地位相比，意识形态权力已成为国家权力建设的短板。对外承受着国际思潮的巨大压力缺乏国际话语权，对内则面临传播渠道的主体性分歧，“话语俘获”的双重威胁不仅降低了意识形态的合法性，而且还部分抵消了经济发展、政治建设、社会发育等形成的合法性效应。因此，进入“十四五”时期的新发展阶段，应系统性地加强意识形态权力建设，以合法性的整体提升来强化国家能力。对内而言，要积极吸收社会中的建设性因素来强化国家能力，同时有效引导和消解破坏性因素，降低国家与社会之间的输入与输出的摩擦成本。对外而言，要加强对世界重大思潮的辨析引导，坚持以人类命运共同体为价值引领，提高国际话语权，破除美国等西方国家制造的系列“话语陷阱”，努力营造有利于国家发展的国际舆论环境。

3.强化国家组织的延展机制。

组织是国家治理能力的载体。新中国成立以来，政党、政权、行政、政策、法律等下乡措施在一定程度上加强了对基层的渗透。分税制改革以后中央集权程度极大提高，但是实证研究显示“我国中央政府与地方政府间的分权性质更接近于财政联邦主义理论框架”[27]，存在过度分权的困境，做对了激励但未做好协调。后果就是出现了普遍的“诸侯经济”，“为增长而竞争”扭曲了地方政府行为，经济社会发展转型中普遍呈现出“地方政府企业化”的运行模式。[28]近年来有关研究认为地方政府间形成了凝聚为表、疏离为实的“分立型联合体”[29]，地方政府尤其是基层长期处于“缺治”状态，强力穿透、高效运转的组织协调机制依然有待建强。实际上改革开放以来，对市场让权、对地方放权、对社会确权极大激活和解放了经济社会发展的活力与生产力，显著地推动了经济发展和社会发育。但是由此形成的“准分权治理结构”也产生了“集体福利机制消散、日常生活安全机制缺失和政府市场获利机制构建”[30]等负外部性。国家政权组织的“悬浮”与地方政府组织间的“疏离”已经成为拉低国家治理能力生产效能的棘手问题。当然，中国以党政科层制为核心并不断进行行政体制改革逐渐形成的纵横密布的组织网络，已经为国家能力的生产提供了坚实的组织载体。进入“十四五”时期的新发展阶段，进一步提升国家治理能力的生产效能，要紧紧围绕着完善国家行政体制、优化政府职责体系与组织结构以及健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制展开，强化和完善国家组织的延展机制，实现国家组织的纵向延伸与横向扩展，以智能技术发展和完善秩序系统、赋权系统与创新系统进而平衡刚性治理与弹性治理[31]，不断克服纵向悬浮和横向疏离的困绕，有效对基层社会进行嵌入和渗透，提升社会控制力与秩序供给力。

（四）不断提升国家治理成本的管控效能

“国家治理规模及其成本代价是国家建设和政治改革的重要制约条件”[32]，进入“十四五”时期的新发展阶段，提升国家治理效能应该加强国家治理的成本管控，以成本管控效能的提升推进国家治理效能的整体提升。改革开放以来，由于政府市场边界不清，政府内部组织结构设置不合理，政府官员成本管控意识与动力不足，政府运行管理不严，以及规制约束不强等导致行政成本畸高，严重阻碍了政府治理效能的提升。党的十八大以来，随着国家治理体系与治理能力现代化的推进，政府行政成本膨胀势头得到了遏制，但是相比于G20国家而言仍有较大改进空间[33]。事实上，国家治理成本是非常复杂的，并非仅仅局限于行政成本，其中既涉及难以避免和长期来看没有过多负面效应的“鲍莫尔成本”[34]，也涉及一些直接制约国家治理绩效并且可以得到更好管控的宏观成本。但是由于种种原因国家治理的成本难以得到有效界分和衡量。关键一点是治理国家的成本是长期成本而不是短期成本，是目标函数约束下的总成本而不是纯粹的治理成本[35]，涉及政治、生态、社会等各个方面，由此在类型学研究上国家治理成本研究并未取得突出成就，有待加强和进一步深化。

虽然国家治理成本的类型划分存在困难，但是从国家治理成本效能来看，主要是在实现既定目标的过程中降低税收负担、资源消耗、建立成本、交易成本和秩序成本等国家治理运行的维护成本以及沉没成本、试错成本、转化成本、效率损失、风险成本等优化国家治理成效的改革成本[36]，提高实现国家治理投入-产出的效率性、需求-供给的匹配性和发展-治理的互促性。一是致力于降低国家治理的维护成本。随着国家的不断建构与成长发育，目标任务也开始逐渐转变，国家治理体系与治理能力现代化的提出标志着国家开始从后发外生追赶型的现代化模式向内生主动战略型的现代化发展模式转型，因此要降低税收负担防止过度汲取、降低资源消耗摆脱粗放发展、降低建立成本增加制度供给、降低交易成本加强产权保护、降低秩序成本建设和谐社会，这是国家现代化发展模式转型的客观要求。二是致力于降低国家治理的改革成本。从全球变局来看，主要大国之间尤其是中美之间的国家竞争关键是国家治理现代化之间的竞赛，成本更少、效率更高是赢得国家竞赛的关键。但是当下地方政府不计成本搞改革的现象依然十分突出，与国家高效能治理背道而驰，对国家治理现代化形成了阻滞效应[37]。因此，进入“十四五”时期的新发展阶段，更要积极汲取新中国成立以来国家治理的经验教训，努力降低沉没成本和机会成本，把握国家治理的规律和趋势更好地降低试错成本和风险成本，以安全护航发展、让治理与发展互促互进[38]，在降低效率损失的过程中走高质量发展之路，在降低转化成本的过程中向高质量发展迈进。

三、“十四五”时期提升国家治理效能的有效路径

进入“十四五”时期的新发展阶段，提升国家治理效能要始终遵循坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持新发展理念、坚持深化改革开放以及坚持系统观念等五项指导原则，紧扣国家治理效能得到新提升的战略目标来展开。

（一）坚持和加强党的全面领导，以最大优势引领治理效能提升

中国共产党是推进国家治理现代化的坚强领导核心，党的领导制度体系是国家治理体系的核心内容。进入“十四五”时期的新发展阶段，推进国家治理效能得到新提升首要的是坚持和加强党的全面领导。

一是在党的领导下坚持走和平发展和文明崛起的道路。“只要认定任何国家都无法真正从外部阻挡中国的经济增长、中国的经济增长更多的是靠国内的改革和开放的话，中国需要做的就是沉着冷静，在坚持改革开放的基础上，治理好自己，尽可能与其他国家和非国家行为体，共同推进国际秩序的稳步改进，从而造福世界。”[39]进入“十四五”时期的新发展阶段，要正确研判国内外发展形势，做好世界和平的建设者，努力成为全球发展的贡献者，坚持扮演国际秩序的维护者，以优化全球治理生态来为国家发展营造良好的国际环境。

二是始终坚持提高党的执政水平，持续改进党的领导方式、执政方式。新中国成立七十余年来党的领导和执政方式经历了从“直接指挥型”到“政党取代型”再到“政党引领型”的三种模式，党政关系经历了全面执政后党政合一到改革开放以来推进党政分开的过程，进入新时代明确强调党的全面领导，党的领导制度体系上升为国家根本制度。[40]进入“十四五”时期的新发展阶段，进一步提升党的执政水平，必须贯彻落实十九届四中全会规定的党的领导制度体系，提高制度执行力，把党的领导落实到国家治理的各领域、各环节。加强对国家发展和治理规律尤其是现代化建设规律、科学技术发展规律的把握，以高质量发展、高效能治理、总体性安全的合理统筹来推进国家治理，提高国家治理认知力；坚持依宪依法执政，加强党内法规建设，加快推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设；张扬以人民为中心的价值理念，治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享，要实现党政主导、人民参与以及党政与人民协作共同推进，营造良好的国家治理生态。

三是持续推进党的政治建设、思想建设、作风建设、组织建设、纪律建设和制度建设。进入“十四五”时期的新发展阶段，要始终坚持党的领导的基本原则，把加强党的政治建设作为治理效能提升的政治前提；以加强党的思想建设为治理效能提升提供思想引领，确保国家治理沿着正确方向前进；以加强党的作风建设为治理效能提升提供示范机制，发挥党员领导干部、广大党员干部和各级党组织的表率作用；以加强党的组织建设为治理效能提升提供组织保证，提高组织体系和组织制度建设水平，夯实基层党组织堡垒；以党的纪律建设为治理效能提升提供纠偏机制，完善党的纪律检查和监督体系，形成有效的权力制约机制；把加强制度建设贯穿于党的建设的全过程、全环节、全领域，健全党的领导基本制度，推动民主集中制规则化，提升党委制与党组制、党委领导下的行政首长负责制、党管干部的制度、归口管理和双重领导方式等制度的科学性和可行性，全面推进党的领导制度体系建设。

四是始终坚持以党的自我革命为动力机制、纠偏机制和适应机制推进党的内涵式发展进而推动高效能治理，要不断以先锋型政党、使命型政党、责任型政党、群众型政党为目标指引不断将中国共产党发展成为一个学习型政党、服务型政党、创新型政党、代表人民整体利益的政党，以党这个最高政治领导力量和党的领导的最大优势来持续推进国家治理体系与治理能力现代化，推动“十四五”时期国家治理效能得到新提升。

（二）强化制度执行与体系建设，以显著优势支撑治理效能提升

国家制度是产生国家治理效能的基础，进入“十四五”时期的新发展阶段，要将国家制度坚持好巩固好、运行好执行好、建设好完善好，以中国之制的显著优势支撑治理效能提升。

一是将中国历史和现实中生长出来的中国之制坚持好、巩固好。我国的国家制度具有内生性演化的特征，同时也有对世界先进制度文明的学习借鉴和创造性转化，但由于种种原因，长期以来的制度学习过程中一度出现了奉西方国家制度为“金科玉律”的倾向，缺乏制度自信。因此，进入“十四五”时期的新发展阶段，在国家治理实践中要加快确立制度权威，培养制度意识，宣贯制度优势，提高制度认同，形成从制度认同检视制度建设和以制度建设推进制度认同的双向车道，在国家治理实践中把中国之制坚持好、巩固好，为制度执行营造一个良好的环境氛围，培育遵从制度的社会文化，降低制度执行的摩擦成本。

二是将遵循社会和制度发展规律的中国之制运用好、执行好。徒法不足以自行，要进行科学的机制设计，形成顶层统筹和分层对接机制、兼容协同机制、责任驱动机制、区域协调机制、资源保障机制、监督检查机制，推动国家根本制度、基本制度和重要制度逐步细化、落到实处，解决长期以来部分制度形式化、空心化、碎片化的问题，将制度层层落实、环环覆盖、整体推进。“十四五”时期提高制度执行能力，关键是提高党领导制度执行的精准性、人民群众参与的规范性以及党和人民互动的协同性，推进解决制度落实中执行不力、执行乏力、执行偏力的问题，以提升规范的执行力、融通的执行力和创新的执行力来切实将制度优势有序、高效地转化为国家治理效能，减少制度执行偏离造成的效能损失。

三是做优存量、做好增量将中国之制建设好、完善好。国家治理规模越大越是需要以制度治国，国家治理规模不断拓展的现实对我国的制度建设提出了更高要求。进入“十四五”时期的新发展阶段，我国从制度叠加进入了制度体系化建设阶段，一方面需要对已经建立的制度进行优化完善，补齐制度短板，弥合制度缝隙，提高制度建设的协同性和系统性，以体系化建设发挥制度的“叠加效应”，防止制度僵化、异化、散乱化，保持制度活力，提高制度绩效，通过加强制度设计和做优存量来提升制度禀赋；另一方面，推进制度创新、加强制度供给，尤其是对于新一轮技术革命产生的制度需求要及时合理回应，逐渐建立起适合后工业社会或信息社会的国家制度体系，以新的制度生产释放国家治理的制度红利。

（三）完善和优化国家行政体系，以体制优势驱动治理效能提升

党的十九届四中全会提出了要“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，党的十九届五中全会在“国家治理效能得到新提升”的总体目标中明确了“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”的规划建议。进入“十四五”时期的新发展阶段，要完善和优化国家行政体系，以体制优势驱动治理效能提升。

一是坚持践行人民中心价值理念，以建设人民满意的服务型政府为总体要求，积极推进政府与市场、政府与社会的关系改革。在市场发挥决定性作用和政府更好发挥作用的发展场景下亟待建立一个边界合理、廉洁高效、能有效激发和调动积极性的“积极有为的服务型政府”。一方面，应对政府与市场关系进行调适，优化政府职责体系，全面落实权责清单制度，依照权责清单对市场进行“销项式”的放管服改革，防止政府过度介入和不当干预，建设公平市场、统一市场和有效市场。另一方面，优化政府与社会的关系，激发社会治理活力。要激发社会主体的自治活力，充分调动民众在国家治理中的积极性、主动性和创造性，以打造社会治理共同体来画大社会共治同心圆，实现自治强基，建设有机社会、和谐社会、法治社会。降低长期以来“行政吸纳社会”模式下因采取“限制、功能替代、优先满足强者利益”等方式对社会进行管控而造成的成本负荷与效能损失，在政府-社会间建立畅通高效的输出-输入互动机制，以“互动”和“激活”模式逐步改进“吸纳”模式。[41]

二是完善和优化国家行政体系的领导体系、制度体系、组织体系和执行体系。第一，建立健全国家行政领导体系。在过去的行政体制改革中存在徘徊于“党政分离”还是“党政合一”的问题，党的十八大以来明确了加强党对国家机关全面领导的稳妥改革方略，明晰了党在国家行政体系中的领导核心地位。因此，要在行政组织内部层级间、部门间进行科学的权责配置，健全党对重大工作的领导体制机制，形成有机统筹、协调指挥、整体推进的行政领导体系，相机选择嵌入模式（包括加挂模式、归管模式、外派模式等）、替代模式以及组合模式来推进党政机构改革，在实践模式的多样性中坚持和把握党的领导的一惯性，解决好平衡治理权与领导权、利益补偿等问题。[42]第二，建立健全国家行政制度体系。加强国家行政体制改革，推进机构职能向优化、协同、高效发展，健全部门协调配合机制，深化行政执法体制改革，健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制，推动解决机构改革成本高、部门之间碎片化、行政执法不规范、央地权责不对称以及由此加重的国家政权组织“悬浮”与地方政府组织间“疏离”的问题，走精细化、制度化、规范化、程序化的改革之路，注重降低改革成本。[43]第三，建立健全国家行政组织体系。优化行政组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，以制度化和法治化方式来保证改革稳步推进，严格编制管理，防止政府机构过度膨胀，使政府机构设置更加科学，有效降低和节约行政成本；优化政府职责体系，完善政府职能体系，完善宏观调控制度体系、国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度以及公共服务体系等，从职责同构向职责序构迈进，使政府职能更加优化、权责更加协同[44]；优化政府层级和行政区划设置，尤其是提高中心城市、城市群的资源优化配置能力，加强基层政府尤其是乡镇一级的行政区划调整，减少不必要的政府层级，实行扁平化管理，打造高效率的组织体系。第四，建立健全国家行政执行体系。缺乏有力的执行体系是以往国家行政体系的一大痼疾，长期过分依赖高位推动的“动员式刚性治理”弱化了地方之间和部门之间系统联动和协商磨合的自主性，从长远来看不利于治理效能提升。要建立健全强大的行政执行体系，以强化“八项本领”、提升“七种能力”为着力点，培养高素质的执行队伍；坚持权责一致原则，完善和落实行政执行的责任制度和考核制度；更多地推动治理资源下沉，从中央到地方要形成维护和促进国家法制统一、政令统一、市场统一的良好局面，从领导层到管理层再到具体的执行者之间要形成一套各归其位、各尽其责的执行链条，减少不必要的政策“复读机”，增加更有效的效能“转化器”。

（四）善于用信息技术赋权增能，以智能优势加速治理效能提升

进入第四次工业革命，人类社会开始从“物理-社会”二元空间向“物理-社会-数字”三元空间转变，政府形态也呈现出从工业化城市化的科层政府向网络化数字化的扁平政府转变的趋势，传统国家治理规模与新生治理内容叠加潜藏着治理超载的危机[45]。进入“十四五”时期的新发展阶段，要善于运用信息技术赋权增能，充分释放技术红利，以智能优势加速国家治理效能提升。这既是新技术革命的规律使然，也是新时代新阶段国家治理体系与治理能力现代化的内在要求。

一是建立健全运用新兴信息技术手段的行政管理制度，为技术运用奠定扎实的制度基础，形成更好对接现有行政体系的机制保障。在数据确权、信息保护、防治垄断等方面加强制度建设，防治新技术革命初期的技术运用乱象，如技术与资本合谋导致的政府俘获问题、国家信息安全问题、企业无序竞争问题、弱化主流意识形态问题、危害社会稳定问题、异化社会消费问题、数字鸿沟与社会原子化加剧问题等，为新技术在国家治理中的运用营造良好的技术生态和文化氛围。

二是分阶段整体推进国家治理的网络化、数字化、智能化转型。一方面，明晰技术发展段位与国家治理的数字化限度，在价值标准、开发准则与运用限度的有机统一中积极发挥物联网在全面感知信息和资源、准确实时传输和智能处理数据方面的优势；发挥人工智能和云计算在夯实信息基础、推进政策执行和优化组织协同方面的优势；发挥大数据在提升科学决策能力、社会监管能力、公共服务能力以及应急管理能力方面的优势；发挥区块链在解决信息安全、个人隐私、社会公平、资源统筹方面的优势等。另一方面，坚持推进理念、技术、管理与制度一体化创新，将政府数字化转型当作一项持续性推进的系统工程，推进体制机制、组织结构、管理职能、业务流程和行政方式的数字化转型[46]，以政务服务一体化、政府数据流动化、组织机构新型化整体推进数字政府建设，推进国家治理的数字化和智能化转型，构建跨部门协同、跨层级协同和跨区域协同的整体性敏捷型的网络化治理结构，在解决长期存在的分散化、碎片化、分割化等过程中提升治理效能。

三是在党和国家领导下平衡调和国家权力与技术、资本的关系，实现新技术革命与国家治理的双向有机互动。目前，正处于信息技术发展的关键时期，尤其需要加强党和国家对数字技术发展的领导与推动，更加注重发展与安全的平衡，有效规制和监管“技术+资本+权力”形成的超级权力体或“技术利维坦”，积极吸纳新技术因素以及由此产生的新社会阶层，对政府治理体系进行适应性调整，对社会结构进行再组织化。就当下而言，要通过与大型技术公司合作共建数字政府，逐渐对政府内部业务流程进行数字化整合，在政民有效互动中以公众为中心搭建技术平台，推进“硬设施”更到位、“强智慧”更配套、“软环境”更成熟，不断向着建设人民满意的回应型、数字化、智慧型政府迈进，以智能优势加速治理效能提升。

结语：推动国家治理向着高效能治理迈进

国家治理根本上受制于效能逻辑，“历史周期率”实质上是“国家治理效能的时空延展递减率”[47]。进入“十四五”时期的新发展阶段，提升国家治理效能既是国家治理现代化的内在规定，也是实现高质量发展与高品质生活的动力支撑，要以价值目标的高标准与治理战略的引领性、多元主体的协同性与治理结构的耦合性、治理系统的平衡性与治理领域的协调性、制度体系的完善性与治理机制的复合性、治理方式的科学性与治理结果的高效性来不断提升国家治理生态的优化效能、国家治理体系的建设效能、国家治理能力的生产效能和国家治理成本的管控效能。进入“十四五”时期，推动国家治理效能得到新提升关键是要坚持和加强党的全面领导、强化制度执行与体系建设、完善和优化国家行政体系和善于用信息技术赋能增权，以制度化治理为核心来建设先锋使命责任型政党、积极有为服务型政府、有序公平统一型市场、有机和谐法治型社会，进而提速高效能治理，形成国家高效能治理的善治模式。