“十四五”期间深入实施人才强国战略研究

◇崔建民

2020年10月26日至29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在北京举行，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。全会深入分析了我国内外环境面临的深刻复杂变化，不仅谋划了未来5年发展，而且勾画了未来15年蓝图，提出很多新论断、新目标、新部署。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。[1]在新的历史阶段，人才强国战略作为一项国家重大战略，将发挥更加重要的基础性作用。我国必须加快实现从人才大国向人才强国转变，充分发挥人才作为第一资源的引领和支撑作用，为中华民族伟大复兴提供坚实的人才保障。[2]

一、我国人才队伍现状

人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。[3]近年来，我国人才队伍建设取得巨大成就，人才队伍规模全球领先，但人才结构失衡、素质整体偏低、体制机制不完善等问题依然存在。

（一）人才队伍规模庞大

我国人才队伍规模优势明显，雄踞世界第一。第一，我国是人口大国，人口基数大，人力资本总量充足。2018年我国常住人口接近14亿，其中就业人员接近7.8亿。按照中央组织部等部门统计，2015年我国人才总量达到了1.75亿人，人才资源总量占人力资源总量的比例达到15.5%。第二，大学毕业生数量超过欧美位居世界首位，人才规模增长潜力相对较大。2019年我国大学本专科毕业生数量接近760万，研究生毕业人数接近64万。第三，科技人才总数超过欧美，且处于持续增长态势。据科技部统计，2015年我国科技人力资源总量达7915万人，其中大学本科及以上学历的科技人力资源为3421万人，我国科技人力资源总量已超过美国和欧洲国家。

（二）人才结构失衡

我国人才队伍结构不合理，人才有效供给不足，尚未形成支撑我国经济转型发展的人才结构。第一，行业结构不合理。我国人才大量分布在教育、文化、卫生、经济、会计以及传统工业等领域，而农业、金融、软件、保险等行业人才相对较少，新材料、新能源、生物技术、现代医药、环保等新兴产业人才严重不足，尤其是高新技术和复合型的创新人才极为短缺。我国产业过剩和产能不足并存，根本原因在于人才在不同产业分布不均衡。第二，区域结构不合理。我国高级人才大量集中在东部地区，少量在中部地区，而西部地区十分匮乏。大量本科生、研究生毕业后会选择到东部地区尤其是大中城市就业，甚至过度集中导致人才浪费，而西部地区却面临着人才流失、人口结构老化等问题。例如，2018年北京就业人员中，研究生学历人员占7.9%，而西藏仅为0.1%，贵州仅为0.2%。第三，部门结构不合理。我国专业技术人员大部分在国有部门，而在非国有部门较少。高级专家几乎在高等院校和科研院所，只有少量分布在企业。事实上，西方发达国家与我国恰恰相反，大部分专业技术人才包括很多科学家和工程师都分布在企业。[4]

（三）人才素质整体偏低

尽管我国人才规模庞大，但受教育程度低，高端创新型人才不足，总体素质偏低。第一，劳动力受教育程度较低。我国教育投入占GDP比例连续7年保持在4%以上，但由于基础较为薄弱，劳动力受教育程度整体上仍然较低。从劳动力总数中具有高等教育水平的占比来看，美国、欧盟具有高等教育水平的劳动力占比均在50%以上，而我国仅为20%左右。另外，我国有接近20%的就业人员，只有小学或以下受教育程度。第二，人才同质化程度高。我国在人才培养上，往往高度重视基础教育，而对人才差异化培养不足，导致人才同质化。同质化意味着不同类型人才无法在市场上得到有效配置，人才个人价值无法得到充分实现，也难以形成高效团队。第三，创新型领军人才严重不足。近年来，我国科技论文发表数量和被引用数次数均位居世界前列，但我国科学家真正做出国际水平的原始性创新成果不多，能够跻身世界科学前沿、作出重大贡献的更是很少。2014年全球高被引科学家美国占52.94%，位居世界第一，我国虽然位居第四，却仅占3.92%。2017年美国在全球高被引科学家中以1644人的总人数仍然位列世界第一，我国由2014年的第四位上升到第三位，总人数为249人（不含台湾地区），但与美国相比差距仍然巨大。[5]

（四）体制机制有待进一步完善

我国自本世纪初提出人才强国战略以来，尤其是党的十八大以来，人才发展体制机制改革取得重大进展，为在全球范围集聚和培养优秀人才发挥了巨大作用，然而具有国际竞争力的制度优势尚未形成，人才管理体制机制障碍尚未完全消除。[6]一是市场在人才配置中的决定性作用尚未真正确立。在我国所有要素市场中，人才市场特别是高层次人才市场，还是一个相对滞后的市场，市场在人才资源配置中的决定性作用未能有效发挥，市场对人才流动的主导作用还不明显。在很多事业单位中，甚至国有企业中，“行政化”“官僚化”现象普遍，人才地位不高，组织效率低下，严重制约了人才的积极性和创造力。二是政府在人才调控中有越位也有缺位。一方面，户籍管理制度限制了人才的跨地区流动，体制内和体制外的身份差异限制了人才的跨部门流动；另一方面，政府在人才公共服务、收入分配调控、法律法规建设等方面尚有不足。三是人才优先发展战略未能有效落实。近年来，全国各地对人才的重视程度大大增强，不同城市之间为了抢夺人才，纷纷出台各种优惠政策吸引人才。然而，很多地区在吸引到人才之后，并没有对人才资源进行科学规划和充分开发，出现了供需结构失衡和资源浪费等问题。另外，一些地区热衷于人才政绩工程，“帽子”满天飞，但教育、职业培训、人才服务等基础工程却投入不足，导致人才投入效益不高。

二、“十四五”期间人才强国战略的目标任务

“十四五”将是我国经济社会发展至关重要的五年，深入实施人才强国战略，既要积极稳妥地解决当前面临的问题，也要着眼长远为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。为此，必须要加快实现人才大国向人才强国转变。具体而言，就是要培养集聚一支规模宏大、素质优良、结构合理、梯队衔接的人才队伍，构建具有全球竞争力的人才制度体系，形成尊重人才、依靠人才、服务人才、成就人才的良好环境，充分发挥人才作为第一资源的引领和支撑作用。

（一）培养集聚规模宏大、素质优良、结构合理、梯队衔接的人才队伍

我国是一个发展中大国，人才需求具有数量大、层次多、种类全等特点，几乎所有类型的人才都能找到用武之地，因此要培养集聚一支规模宏大、素质优良、结构合理、梯队衔接的人才队伍。第一，扩大人才规模。我国人才队伍必须要有宏大规模作为基础。目前，我国人才总量位居世界首位，但相对于人口规模，相比于经济社会发展需要，人才队伍规模仍远远无法满足要求。为提高我国综合国力，加快社会主义现代化建设进程，必须要继续加大主体人才培养规模，强化人才队伍的规模优势。第二，提高人才素质。我国与美国、欧洲等西方国家相比，人才素质还有较大差距，而这也恰恰意味着我国可以有大幅提高的空间。现阶段，我国人才素质提高应重点从两个方面着手：一是提高专业知识能力，主要依靠发展教育事业，要夯实基础教育、发展职业教育、提升高等教育，构建起立体式现代教育体系；二是提高创新创造能力，主要依靠改变传统人才培养模式，注重培养人才思考问题和创造性解决问题的能力。第三，优化人才结构。我国现阶段人才结构难以满足经济社会转型发展和国家重大发展战略的需要，应在未来较长时期内持续调整和优化。要重点培养党和国家事业发展所需的关键类型人才和急需紧缺人才，弥补我国人才队伍短板。最后，完善人才梯队。梯队衔接是人才队伍发挥效能和可持续发展的重要条件。我国要加大高层次人才培养力度，打造以高精尖为方向、老中青合理搭配、产学研结合的复合型专业人才团队。

（二）构建具有全球竞争力的人才制度体系

综合国力竞争说到底是人才竞争，而体制机制是决定人才竞争力的根本因素。推动人才发展体制机制改革的目标，就是要构建具有全球竞争力的人才制度体系，使我国进入世界上对人才最具吸引力的国家之列，真正实现聚天下英才而用之的宏伟蓝图。[7]党的十九大报告中，明确提出要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，为我国人才发展体制机制改革指明了方向。第一，推动人才制度体系向更加积极的方向转变。要主动掌握世界科技发展趋势，立足现有人才基础，分层次、分类别制定人才发展规划。要根据经济社会发展需要，积极作为、主动出击，大力培养和引进各个领域的优秀人才。第二，推动人才制度体系向更加开放的方向转变。要有更加开放的视野，推动人才对外开放，既将人才“引进来”，也鼓励人才“走出去”。要有更加开放的心胸，解放思想，不求全责备，不拘一格地选拔人才和使用人才。第三，推动人才制度体系向更加有效的方向转变。要改革创新、锐意进取，大力破除影响人才发展的体制机制障碍，让人才创新创造活力充分迸发。要提高人才政策的针对性和实用性，切实解决人才发展中面临的实际问题，确保人才政策真正落地、真正有效。

（三）形成尊重人才、依靠人才、服务人才、成就人才的良好环境

良好的环境是实现人才辈出、人才荟萃和人尽其才必不可少的条件。党的十九大报告提出要以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来。[8]这就要求我国加快人才环境建设，形成尊重人才、关爱人才、服务人才、成就人才的良好环境。第一，尊重人才是前提，要让人才具有较高的社会地位，人才贡献得到高度承认，并在收入分配中得到体现。第二，依靠人才是原则，要让人才在创造性劳动和贡献中得到全面发展，在工作中有成就感，不断发挥聪明才智。第三，服务人才是保障，要让人才感觉到被关爱，在工作生活中没有后顾之忧。第四，成就人才是目标，要成就人才的个人事业追求，实现个人追求与国家利益相统一，做到二者互为支撑、相互促进。

（四）充分发挥人才的引领和支撑作用

实施人才强国战略，关键是要大力推动人才强国战略与其他发展战略深度融合，充分发挥人才作为第一资源的引领和支撑作用。第一，与创新驱动发展战略相结合。目前，创新已成为我国经济社会发展的第一动力，而创新的核心要素在于人才。要在创新实践中发现人才，更要在创新活动中培育人才，要把培育创新人才作为人才培养的首要任务。第二，与制造强国战略相结合。制造业是综合国力的基础，没有强大的制造业，就不可能有强大的现代化国家。要将提升我国制造业国际竞争力水平作为人才队伍建设的重要目标。第三，与乡村振兴和区域协调发展战略相结合。要鼓励人才向中西部地区、东北老工业基地、乡村地区流动，加大人才投资力度，为人才发挥才能提供广阔空间。

三、“十四五”期间深化实施人才强国战略的政策建议

党的十九届五中全会公报提出，要“把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略”[9]。事实上，科技自立自强的基础在于人才的自立自强。为此，必须以习近平总书记关于人才工作系列重要论述为基本遵循，坚持人才优先发展战略，健全人才引进、培养和使用机制，加快实现人才大国向人才强国转变。[10]

（一）“内”“外”统筹，壮大人才队伍规模

建设人才强国必须统筹用好国内国际两种人才，其中国内人才是主体力量，必须加大自主培养力度，为他们提供脱颖而出、施展才华的机会和平台；国外人才是重要补充，必须充分信任、大胆使用，使其愿意来、留得住、发展好。对此，我国应从两个方面壮大人才队伍规模。一方面，加强国内人才培养。遵循人才培养和成长规律，加强人才培养力度，统筹推进党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才、社会工作人才等各类人才队伍建设。另一方面，大力汇聚国外人才。通过发起世界级科研项目，搭建高层次平台，开展国际交流合作，吸引和利用全球高端人才，形成人才聚集的“生态圈”，产生“以才聚才”效应。支持高等院校、科研机构、企业到国外建立研发基地和开放实验室，就地引才聚才。

（二）“领”“育”结合，优化人才队伍结构

建设人才强国必须优化人才队伍结构，将人才结构调整与产业结构调整相结合，推动人才结构高级化，为引领新一轮科技革命和产业转型变革提供坚强支撑。一方面，坚持高端引领。以重大人才工程为抓手，推进高端人才队伍建设。针对重大人才工程中人才计划过多过滥导致“帽子”满天飞，非但起不到激励效果，反而造成急功近利和行为短期化等问题，建议对人才计划进行调整，使其真正成为人才培养的手段。对中央层面、部委层面和地方层面人才计划进行整合，形成相互补充、相互衔接的体系。[11]另一方面，坚持按需育才。根据新一轮科技革命发展趋势和我国未来人才需求推进高等教育改革，推动专业教育与产业融合发展，培养交叉融合、一专多能型人才。鼓励学校和企业联合创建合作平台，以科研任务为牵引，建立合作团队，在人才培养中开展科技创新，在创新活动中培养人才。

（三）“引”“留”并重，加强人才高地建设

建设人才强国必须打造能够让人才充分集聚和发挥作用的载体。打造人才高地，既有利于吸引和集聚人才，也有利于培养和使用人才。为此，我国应根据区域发展战略，加强人才高地建设，形成吸引人才的强磁场，为引进人才、聚集人才和充分发挥人才作用创造更好的环境和条件。[12]在人才高地建设中，应注重两个方面。一方面，要让人才引得进。要为人才提供良好工作、生活条件，在落户、购房、子女入学等方面提供良好服务。对于国外人才来华工作、生活、学习，要整合出入境、人社、外专、商务、检验检疫、外事等部门，建立外国人才服务“单一窗口”，提供更便捷的办事环境。另一方面，要让人才留得住。留住人才的关键在于事业留人。要大力推动产业发展，打造创新创业平台，优化城市环境，为人才充分施展才能创造良好条件。

（四）“破”“立”兼顾，深化人才发展体制机制改革

建设人才强国必须深化人才发展体制机制改革，构建具有强大竞争力的人才制度体系。一方面，要着力破除体制机制障碍。要向用人主体放权，赋予用人单位更充分的用人权、用财权、用物权和技术路线决定权，自主决定用人形式、用人数量、人员薪酬、人员聘期，按需设置团队内部组织架构。要为人才松绑，深化职称制度改革和科研经费管理制度改革，用好人才评价激励的“指挥棒”，使真正作出贡献的人才“名利双收”。要打破户籍、人事关系等制约，消除长期困扰我国人才流动的身份壁垒问题，促进人才在不同区域、不同行业、不同单位有序流动。另一方面，要积极推进人才立法。在党内法规层面，加快推出《中国共产党人才工作条例》；在全国层面，加快推出《人才促进法》；在地方层面，完善地方人才法律法规体系，做到有法可依、有法必依。