我国环境侵权社会化救济制度研究

江南大学 颜雪纯

近些年，我国突发性重大环境污染侵权事故频繁发生，例如2011年蓬莱油田漏油事件，造成大面积的渤海水域被污染，中海油和康菲公司为此付出了将近17亿的赔偿款。2014年4月兰州石化地下含油污水渗漏，将导致局部地区自来水苯超标。2015年天津港危化品仓库爆炸事故，造成直接经济损失68.66亿元，对周边区域大气环境、水环境和土壤环境造成不同程度的污染。频发的大规模环境污染事件，为人们敲响了警钟。此外，新型侵权关系的出现，使得环境污染以及侵权问题不再局限当事人之间的私人利益的较量，而逐渐上升为社会利益的损失。传统侵权损害赔偿主张“谁污染谁负责”，即“无过错归责”下的“污染者个体负担”原则，但从现实情况分析，侵权行为人往往不能确定，或者即便能够确定，但是对于巨额的赔偿而无力承担。由此可得知传统的环境侵权救济模式的不足、个人赔偿机制向社会赔偿机制的转变，使得构建环境侵权损害的社会化救济机制成为不少国家应对当代环境侵权问题的重要举措，而我国在这一方面的应对较为滞后，并且立法稍显空白。因此，我国对于解决突出环境问题，努力健全、完善多元化的环境侵权救济机制已经势在必行。

一、环境侵权损害社会化救济的必要性

与一般侵权行为相比，环境侵权行为具有特殊性。其一，环境侵权借助于环境这一媒介发挥作用，具有间接性、缓慢性、复杂性、潜伏性等特点。双方当事人之间在财力、物力、诉讼水平和资源等方面均不平等，并且力量悬殊较大。这将会导致受害人承受高额的诉讼费用、漫长的诉讼周期以及艰难的举证过程，因而放弃诉讼。其二，因环境损害范围广泛，经常涉及一定地区范围内的人或物。对于侵权行为人而言，环境污染达到一定程度其造成的损失是不可估量的，由于受害范围广，受害者众多，企业将面临巨额赔偿问题。因此这也是造成企业走向破产的原因之一。其三，环境侵权的原因行为通常具有社会妥当性、价值正当性。因此，我们对企业排污行为的评价必须兼顾经济和社会效益的平衡。因此，构建环境侵权损害赔偿社会化，由个人赔偿机制向社会赔偿机制转变成为我们发展的必然选择，正如王泽鉴先生所言，侵权行为法不是损害填补的唯一方式，它应当与其他制度相辅相成，共同弥补当事人的利益损失。

二、环境侵权社会化救济制度概况

（一）环境责任保险制度

环境责任保险，是指潜在环境侵权人投保，当其在生产、作业中因污染环境造成第三人损害时，由保险公司在承保范围内向第三人支付赔偿金，是企业转嫁风险的有效方式。企业通过投保环境责任保险，将未来可能产生的环境损害赔偿责任转移给保险公司，保险公司再将风险分散给所有的投保人，并将个体责任分散给全社会承担，从而达到转移风险、分摊损失、及时赔偿的目的。在环境责任保险制度模式下，保险公司扮演着重要的角色，正是因为保险公司主要的业务即经营风险，相对于其他企业与政府部门，比较了解环境风险的分布、发生率以及环境侵害程度，在环境防灾减损方面具有先天的优势，通常为了自身利益的考虑，会积极帮助企业减少环境侵权风险，从而降低赔付率。例如，保险公司会根据投保企业具体情况决定是否承保以及实行差别化保费的收取。在保险期限内，保险公司为了核查投保企业是否尽到合理的注意义务，将会不定期地对其污染防治工作进行评测与监督，从而达到降低投保人污染风险、防止环境污染损害的目的。

但环境责任保险也具其局限性。环境责任保险合同中存在着赔偿限额问题，责任保险也无法完全替代投保企业的损害赔偿，当投保企业对受害人的应付的赔偿责任超过合同中约定的最高赔付额时，保险人便不再承担。在这种条件下，投保企业对受害人的赔偿责任不可能完全得到填补，受害人仍可以继续向侵权行为人追偿。此外，环境责任保险的承保范围不可能涵盖所有环境污染事故，各类的责任保险都会设置免责条款，将因特定原因造成的环境损害赔偿排除在合同之外。环境责任保险制度一般承保突发性的环境污染事故，但对于其他的一般环境侵权行为，仍需要借助侵权行为法来解决。

（二）财务保证制度

财务保证制度是指由潜在的环境侵权人提供一定的资金，该资金可以视为保证金或者公积金，专门用于及时、有效地救济受害人。其中的保证金制度是指污染性程度高的企业在实际生产经营前，并依法向指定的机关预缴一定数额的资金，而对于高污染性企业来说也是强制义务，如果企业拒不履行，将会受到吊销营业执照等行政处罚的约束。例如在日本，其《矿业法》就在第一百九十七条第三款规定，以矿物为目的的矿业权所有人或者租矿权所有人应按照所采掘的数量，每年委托保管一定金额的国债，作为损害赔偿的担保。

财务保证制度既可以避免企业为逃避责任将自身的损害赔偿大量的移转给他人，又能通过提存资金赔付、分散损失给其他基金成员的形式避免企业因巨额赔偿问题而陷入破产困境。该制度能有效地保障受害人的合法利益，维持污染企业的良性运转，有效地协调环境保护与经济的持续发展问题。对于环境责任保险和财务保证制度的适用，必须预先界定行为人的环境侵权赔偿责任。但是如若要达到对受害人的及时救济，就需要将救济与侵权责任划分区别开来，因此，以侵权损害责任的确立为前提的保证金制度和公积金制度是无法解决根本问题的。因此，需要行政补偿制度予以补充。

（三）行政补偿制度

行政补偿，是指政府依据相关法律，以税收、环境费等方式筹集资金，该资金用于损害赔偿，并且规定赔偿金的领用条件和标准。该制度借鉴了社会保障制度的经验，使得对受害人的赔偿更广泛、公平和及时，受害人从该救济系统获得索赔后，该救济系统便获得了代位求偿权，其后的求偿基金又可继续作为救济系统的原始资金。行政补偿制度具有公法和私法的双重性质，首先其赔偿基金的设立依赖于国家权力的强制征收和管理，其体现了公法的性质，它在环境污染事件中无法确定加害人或者加害人无偿还能力时，由国家先行赔付，其实质上是将损失转嫁给了被征收企业，从而体现了环境侵权赔偿救济社会化的发展趋势；其次，该制度保留了代位追偿权，并未动摇“污染者付费”这一原则，仍以民事赔偿责任制度为基础的，体现了在环境侵权保护中“公私法融合”的特点。

行政补偿制度的设立是环境责任保险制度的有效补充。其一，我国目前环境责任保险制度仍处于初步探索阶段，大多数保险公司的承保范围并不包括持续性、累积性的污染事故。一般仅限于偶然性、突发性的污染事故，而行政补偿制度正是可以弥补环境责任保险制度的这一不足，更好地保护受害者合法权益。其二，为避免侵权行为人的逆向选择问题和道德危险，环境责任保险会相应的设置赔偿限额，对于损害程度深、污染范围广、赔偿金额巨大的污染事故，超出赔偿限额的部分，保险公司将不再负担。在此种情况下，如果企业仍难以承受，就可以启动行政补偿制度。由此可见，环境责任保险制度和行政补偿制度的相互协调、相辅相成，可以更有效地保证受害人得到充分的救济。

三、我国环境侵权损害社会化救济方式的路径选择

（一）建立环境责任保险制度

环境责任保险有利于分散风险，填补或预防环境损害，在环境侵权赔偿中发挥着重要的作用，且值得我国进行大力推行。结合具体国情，我国应采取强制保险与任意保险相结合的折中主义模式，即对于污染程度高的企业，例如经营石油化工、重金属、危险化学品储运等企业必须实行环境强制责任保险。此外，对于易产生突发性环境污染事件的企业也必须强制投保，而对于低污染、反复性或者继续性事故导致环境污染的企业则可自愿投保。此种模式不仅有利于填补受害人的损害，也使受害人获得及时、有效地救济，也可充分保障企业经营的自主权和持续性。我国在2007年发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》之后，正式进入了环境责任保险政策的试点工作。2016年《关于构建绿色金融体系的指导意见》的出台，标志着我国的“绿色保险”制度开始建立。随后，2018年的《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，为“绿色保险”的全面推行提供了标准化、规范化的指导。近些年一系列文件的发布、实施均是对环境责任保险制度的有益探索，我国应在借鉴他国经验的基础上，在试点工作中不断总结经验，待时机成熟，将有益的经验付诸法律，促进环境责任保险制度化体系的形成。

（二）理性看待财务保障制度

从世界范围内环境侵权损害社会化救济方式的选择分析，环境责任保险制度被认可度较高。例如美国实行环境污染强制责任保险，德国实行强制责任保险与财务保证相结合的模式，英国实行以任意保险为主、强制保险为辅的模式。相较于其他国家，从我国实践来看，早在十多年前我国已经开始探索环境责任保险的试点。但是对于财务保证制度的研究与实践尚显不足。因此，既然我国已经开始试行了环境责任保险制度，对于财务保证制度就没有实施的必要性。其一，需再次强制企业交纳提存金或者保证金，会导致企业负担过重，造成对企业环境保护的二次收费；其二，公积金制度必须以侵权责任的成立为前提，其社会化程度远不及环境责任保险制度，故不适宜在我国进行广泛推广适用。

（三）建立行政补偿制度

行政补偿制度同样强调环境侵权过程中的救济，与其他救济制度并无不同，但是，其救济功能存在差异。环境责任保险制度的救济功能主要在于增强潜在侵权人的法律责任能力，以避免出现判决无法履行的问题出现。其侵权损害救济的前提是存在明显的侵权责任主体，并且潜在侵权责任人已经投保了环境责任保险。如果其未参与投保或者责任主体缺位时，受害人的合法权益保护将会陷入困境，就需要另外一种社会化救济制度来补充和强化对受害人的救济，行政补偿制度便应运而生。首先，因行政补偿是在其他社会化救济机制失灵的情况下对其他救济的补充，而不是发挥惩罚的功能。因此，不能对受害者进行全面、充分的救济，应当遵循有限补偿原则。其次，通过对其他国家行政补偿问题的研究发现，资金来源是该制度面临的重要问题，目前大多数国家该制度的资金主要来源于企业税费征收，为此，我们应当拓展资金来源渠道，适当借鉴我国交通事故社会救助资金的筹集方法及船舶油污损害赔偿基金的融资渠道，先由政府财政拨付作为该制度的基础基金，与此同时采用环境税费的征收和社会捐助等方式，为受害人的有效救济提供强大的资金支持。行政补偿制度运行模式的选择将影响该制度的实施状况，因此，需要对行政补偿资金的征收、适用条件进行明确的规定。最后，由于行政补偿制度涉及公权力的参与，在制度构建时还需要考虑公权力失灵的矫正问题。

四、结语

现如今，环境侵权已成为制约我国社会经济发展的重要问题。环境侵权的特殊性也决定了其无法在传统的侵权责任法中得到解决，在环境侵权中，为满足企业的正常发展和受害人的及时救济两方面的诉求，需要某种社会机制对该行为加以调整，而环境责任保险、行政补偿等社会化救济途径便是对此类行为的积极回应，从我国现阶段发展现状分析，环境责任保险制度已成为我国环境治理的大势所趋。为此，我国应继续实施并加大环境责任保险制度的试点工作，在试点工作进行成熟后，与其他社会化救济方式相协调，共同建立和完善环境侵权损害社会化救济体系。