应急突发事件管理的中国经验及启示*

中共秦皇岛市委党校 张宇，姚兰，于晓川

100年的峥嵘岁月，党领导中国人民站起来、富起来、强起来，党引领中华民族迎来了从站起来到富起来再到强起来的伟大飞跃。同时也在历史的惊涛骇浪中经受了各种重大应急突发事件的严峻考验和挑战。尤其随着国际国内政治、经济、军事、自然界等各方面因素的变化，重大应急突发事件的发生频率更高、类型更复杂、涉及范围更广泛， 影响程度更深刻，应急突发事件预防应对成为党和政府高度关注的关键性问题。中国共产党在抵御重大突发事件造成风险以及困难的现实实践中经受了严峻的考验、艰苦的磨炼，推动了党执政能力和执政水平的提高，维护了国家安全、社会稳定，保证了人民群众生命财产安全，积累了丰富的历史经验。

一、重大应急突发事件的历史回顾

对中国共产党建党以来革命、建设的实践过程进行梳理，历经了各种重大应急突发事件考验，历经的重大应急突发事件大致分为以下几类：

（一）自然灾害类

我国遭受的自然灾害类重大突发事件主要为地震灾害、洪涝灾害和气候灾害。河北邢台6.8级地震，河北唐山7.8级地震，云南澜沧7.6级地震，四川汶川8级地震等，地震波及周边数省，经济社会健康发展受到严重影响。长江源源不断的水资源为两岸人民创造了经济效益，但是长江流域的洪涝灾害问题也相当突出。我国在1954年、1991年、1998年均遭受了严重的水灾侵害，危害了人民生命安全和财产安全。雪灾是一种最常见的气象灾害。1977年，内蒙古自治区遭受雪灾；2008年，我国南方多省份遭遇低温雪灾；2016年，我国新疆维吾尔自治区遭受雪灾。自然类重大应急突发事件给我国人民群众的生活、心理带来了极大的损害和困扰。

（二）事故灾难类

事故灾难类的重大突发事件主要指由于人的主观因素引发的突发事件，其中包括企业发生的各类安全事故、重大交通运输事故、公共设施以及公共设备事故、环环境污染等。在我国，城市是经济、政治、文化发展融合的中心，具有居民密集、管理复杂的特点，是事故灾难类重大应急突发事件管理的关键区域。1988年，四川省闽江发生特大沉船安全事故；2005年，发生松花江流域水污染安全事故；2008年，山西省洪洞县发生特大矿难事故；2015年，天津港发生特大火灾爆炸事件。事故灾难类重大应急突发事件导致大量人员伤亡以及重大的经济损失。

（三）公共卫生类

公共卫生类重大突发事件主要包括传染病疫情、动物相关疾病疫情、群体性不明原因疾病、食品食物安全和职业危害以及其他严重影响群众生命健康、安全的事件。公共卫生事件主要由传染病及病菌导致，新型疾病的出现与人类社会发展的关系也越来越密切。在我国发展历史上，典型的公共卫生类重大应急突发事件有1988年上海市爆发的甲型肝炎传染病疫情，2003年全国性的非典型性肺炎传染病疫情，2020年新冠肺炎传染病疫情等。

（四）社会安全类

社会安全类重大突发事件一般是指在没有准备的情况下突然发生的事件，在事件发生的过程中会造成或者可能会造成人员伤亡、公共财产以及个人财产损失，会影响或者可能会影响地区的经济社会发展与稳定，会涉及或者可能会涉及地区的社会安全与民众生活等。主要包括治安事件、经济安全类事件、外交事务类事件等，社会安全类突发事件的影响范围最为广泛、内容最为复杂。

二、应对重大应急突发事件的经验启示

从历史上看，中国共产党在处理重大应急突发事件中善于把损害降到最低，而且还善于在危机中创造机遇，把危机转化为有利的发展机遇，中国共产党在各种险阻和考验中日益强大、成熟。应对突发事件的经验主要包括以下四个方面：

（一）保障人民群众根本利益

中国共产党成立以来，始终以维护国家和人民群众的根本利益为中心。各个历史阶段应对重大应急突发事件，中国共产党始终坚持多方面、多角度保障人民生命权，保护人民根本利益不受损害，统一决策、统一部署，一切工作围绕人民群众展开，动员一切力量，不计任何代价保护人民群众的生命安全。同时，积极动员群众参与，真诚地尊重群众的主体地位，强调人民群众是发展的动力。从历史来看，处理突发事件工作的胜利完成，充分体现了中国共产党人民至上的执政理念。

（二）坚持党的领导

深刻总结历史经验，中国共产党在处理应急突发事件中， 坚持党对一切工作的领导是战胜任何挑战的根本保证。无论哪个历史阶段，面对任何类型的应急突发事件，中国共产党都是强有力的领导力量，党中央准确地估计判断各类突发事件的复杂形势，准确把握现象背后的原因及本质规律。同时，采取及时、高效的具体措施，总揽全局、协调各方。并且，在处理突发事件的过程中善于总结经验教训，优化政策决定，完善执政体制机制。

（三）常怀忧患风险意识

中国共产党经历了无数次重大突发事件的考验，党的历代领导时刻饱含风险意识。中华人民共和国成立前，结合现实、战略远见的措施推动突发事件沿着和平的方向发展变化。中华人民共和国成立后，从历史和党自身现实情况出发，巩固执政地位。改革开放以来，应急管理工作的重点放在“出现较大的风险上”，做好相应的准备以及对策。在世界多极化尤其是经济全球化的影响下，从党的建设角度来认识风险，提高抵御风险的能力。忧患意识在不同的历史时期表现形式不同，但是中国共产党始终坚持根据不同历史条件防患于未然，从容应对各类挑战。

（四）坚持一切从实际出发

实事求是是马克思主义的根本观点，是中国共产党人思想、行动的根本基点，坚持实事求是就是我们党想问题、作决策、办事情的出发点、落脚点。坚持实事求是就是研究问题、解决问题坚持从实际出发，制定和形成正确的路线方针政策，坚持理论联系实际，坚持从实践中来到实践中去。中国共产党在面对重大应急突发事件时强调“一切从实际出发，实事求是”，根据客观存在的具体情况来决定处理政策和策略。

（五）遵循依法依规原则

自中国共产党成立以来，各项法规制度建设紧紧围绕政治大局推进，各项法律法规的制定从无到有、从少到多、从点到面，经过百年的持续努力，已经形成了比较完善的法制体系。中国共产党面对和处理各类应急突发事件，是以宪法和法律为依托的。同时，不同时期出台了统一的法律法规条文和规范管理条例，通过法治保障突发事件应对的规范化，救援、救治、安置各项工作措施以法律法规为准则。依法依规处理突发事件是依法行政领域的具体体现，也是党的主张和人民意志统一的重要体现。

三、完善应急管理体系的对策建议

2018年3月国家成立了应急管理部，十九届五中全会《建议》中提出完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力，《国家应急体系规划》已经纳入“十四五”国家级重点专项规划目录清单，为探索综合应急管理模式提供了推动力，标志着我国应急管理体系建设进入了一个全新阶段。

（一）应急管理体系的基本定位

应急管理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，承担着预防及应对各类突发事件的重要职责，担负着维护人民群众生命财产安全、社会稳定的重要职责。首先，应急管理体系是国家安全体系的重要组成。国家总体安全观提出“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿于国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”，以体系的逻辑规划应急管理是贯彻国家总体安全观的客观要求。其次，应急管理体系是人民生命安全的重要保障。应急管理的根本任务和目的主要体现在突发事件中有效保障人民生命财产安全。习近平总书记强调，公共安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户，是最基本的民生。加强应急管理体系和能力建设，切实为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网，是一项紧迫任务，又是一项长期任务。应急管理体系在国家治理体系中的基本定位决定了应急管理体系的建设及发展方向。

（二）应急管理体系现状趋势

近年来，我国应急管理体系不断优化完善，应对和处理重大突发事件取得了显著成绩。目前，应急管理体系的建设出现了一些新变化。首先，从独立到协同。我国应急管理体系建设发展是协同治理机制发展的动态过程，最初我国重大突发事件应急治理系统分地区、分部门，不同地区、行政部门之间联动协同不充分。目前，我国应急管理体系建设重点就是关注治理主体之间的协同性，主导建立跨区域、跨部门的应急协同治理体系，呈现多方主体协同治理、统一调配资源、社会多方共同参与的良性发展特点。其次，从局部到全面。应对突发事件的关键是高效的应急管理。应急管理过程最初是分割为多个环节，分散到多个职能部门，不同职能部门分担流程上的各个环节、各个阶段，容易导致信息、决策的延迟。我国现行的应急管理结构性制度在部门分类管理的基础上持续推进综合化，整合各个部门涵盖的管理功能，职能职责贯穿全过程，形成全面完整的管理闭环。第三，从人工到智能。应急管理的前提是全面、及时获取有效的数据信息。早期的应急管理主要使用传统的上传下达信息收集和发布方式，信息时效性、准确性难以保证，决策依赖于主要决策者的经验和认识。我国近年来搭建应急管理数据平台，通过互联网技术加强数据信息的标准化处理，实现各种信息实时更新与共享，推动智能智慧向应急管理的逻辑转变。

（三）应急管理体系建设思路

从我国应急管理体系建设的具体方向和内容来看，应急管理体系建设强调系统性防范与化解风险隐患，强调成效作为基本评级指标，应急管理在突发事件中发挥了巨大的作用。但是，随着社会发展以及影响因素的复杂变化，对应急管理提出了更高的要求，当前如何完善优化应急管理体系，为新时代应对突发事件打好制度基础是面临的重要课题。首先，完善应急体系的法律保障。法律体系的完善，对于应对突发公共事件起到了举足轻重的作用，国家各职能部门以及民众有法可依，才能有序应对突发公共事件，完善应急管理体系与完善相关法律体系是相辅相成的必要环节。其次，建立多主体协调机制。加强中央和地方各级应急部门的联动，调动社会各界力量，从而进一步健全应急管理体系，提升应急管理组织协调、指挥决策等方面的快速反应能力。第三，搭建资源共享平台。信息资源共享平台是国家治理体系和治理现代化的一项基础性工程，信息公开，打通信息孤岛，实现资源共享有助于提高对突发事件的研判和决策的时效性、精准性，对于应急管理体系的建设具有重要意义。第四，把握舆论引导关键。党的十九届四中全会《决定》指出：“健全重大舆情和突发事件舆论引导机制。”舆论引导工作关系社会稳定，关系党和政府在人民群众中的威信，发布权威信息，树立正确的导向，在应急管理体系建设中具有重要意义。

当今，国际国内形势更加复杂，重大突发事件的应对已经成为党和政府高度重视并加以正确处理的关键性问题。回顾历史，中国共产党应对重大应急突发事件的实践经验为我们提供了启迪，值得我们认真学习、科学借鉴。立足现在，应急管理体系成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，针对突发事件的新态势，完善优化现有的应急管理体系，实现体制机制、应对理念、资源使用、舆论引导等各方面的转变升级，是值得我们深入研究和思考的重大课题。