建设海南自贸港背景下优化基层行政区划设置探析

林森，虞阳

1.海南省民政厅；2.上海中创产业创新研究院

国家“十四五”规划《纲要》首次指明，“破除资源流动障碍，优化行政区划设置”，进一步明确将打破要素资源流动的各类限制和阻碍因素作为行政区划改革创新的重要指向。海南全岛作为我国首个自由贸易港，根据《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《方案》），推动各类要素便捷、高效流动恰恰是第一阶段建设的重要目标任务。

中共海南省委印发《关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》，明确指出要坚持“全省一盘棋、全岛同城化”，推动区域和城乡协调发展。

未来海南要适应开放型经济新体制的根本要求，打造法治化、国际化、便利化的营商环境，需要建立健全更加有效的区域、城乡协调发展新机制，在优化基层行政区划设置上趟出一条路子，实现全岛资源利用效益最大化。

一、海南省基层行政区划设置情况

海南省辖4个地级市、10个市辖区、5个县级市、4个县、6个自治县（合计25个县级行政区划单位），22个街道、175个镇、21个乡（合计218个乡级行政单位）。全省2019年的城镇化率为59.23%，乡、镇、街道的比例是9.6∶80.8∶9.6。而全国的城镇化率为59.58%，乡、镇、街道比重为 5.68∶53.31∶21.01（截至2018年年底）。相比而言，海南省的城镇化率基本相当，但镇的比例偏高，街道比例偏小，与城镇化水平不匹配。同时，全省街道分布极不均衡，除洋浦经济开发区设置1个街道外，其余21个街道全部集中在海口市，其他各市、县的乡镇街道设置结构以乡镇为主，五指山市、文昌市、儋州市等城镇化率超过50%的市县缺少街道设置。

二、自由贸易港对基层行政区划设置提出的新要求

海南自由贸易港建设是打破原有的制度体系，在贸易投资、要素流动、税收金融、治理监管等方面对制约体制机制的障碍进行根本性破解，在推进全面深化改革开放的同时，对海南省基层行政区划设置也提出了新的要求，从新加坡、中国香港等国际知名自由贸易港的情况来看，自贸港建设对地方行政区划设置体现出有别于其他地方的鲜明要求。

（1）基层行政区划设置必须适应要素资源跨行政区自由流动的需要。海南自由贸易港在制度设计上要实现“一线放开、二线管住”和“岛内自由”的目标，如果行政单元过于细碎，各行政区谋求本单元利益最大化，实施一些区域性监管和调控措施，必将限制资源和要素自由流动，增加市场主体的制度性成本，这就迫切要求行政区划的结构体系由小幅度向大幅度转变。大多国际知名自由贸易港行政层级都非常精简，基层行政区层级主要承担社会治理和服务职能，对要素资源的自由流动不会进行影响干预。因而对于海南来说，有必要对一些管理幅度较小的乡镇和街道进行整合撤并，当然，如何进行撤并，需要制定科学的乡镇和街道标准。

（2）基层行政区划设置必须立足于促进先进生产力发展和促进区域协调发展。高度发达的现代产业体系是自由贸易港的关键标志，海南自由贸易港建设同样要以实体经济为支撑，需要加快构建现代产业体系，大力发展旅游业、现代服务业、高新技术产业，不断增强产业竞争力。这在客观上要求实现对资源的高效配置，相对固化的区划设置难以适应产业集聚发展需要，为了避免各乡镇在招商引资方面同质化竞争，各自为战、盲目上项目，也必然要求将条件适合的乡镇改设为街道，作为区县政府的派出机构统一管理。

（3）基层行政区划设置必须服务于增进民生福祉和社会共建共治共享。从新加坡、中国香港等自由贸易港等实践来看，城市基层分区高度重视以公共服务和治理为导向，区域内公共资源配置主要以人口而非行政边界为依据，根据管理和服务的需求配置公共资源。海南自由贸易港建设和管理要求有一套系统完备、科学规范、运行有效的治理体系，其中包括整合分散的乡镇和街道，实现精细化的社会管理和服务。因此，地级市的设置、市辖区的结构以及乡镇和街道的管辖幅度对于构建合理有序、规模适度的治理体系具有非常重要的支撑作用。

三、基层行政区划优化促进自贸港建设的作用与风险

根据海南自由贸易港早期制度安排，为深化省域“多规合一”改革，推动新时期新型城镇化的发展，有必要开展优化城镇空间布局的研究，进一步调整优化基层行政区划设置，积极推行街道等扁平化管理体制，满足城市精细化管理的需要。优化基层行政区划设置对加快自由贸易港建设具有以下重要意义：

（1）行政区划调整带动区域一体化建设，有利于促进贸易和投资自由化、便利化。实现贸易自由的核心任务是“一线放开、二线管住、岛内自由”，乡镇改街道后，作为区县政府的派出机关，有利于实现区域统一治理，防止因条块分割过碎，出现政出多门、执行标准不一、“一张清单不同标准”等弊端，也有利于统筹监管力量，延伸监管链条，形成低干预、高效能的精准监管。

（2）行政区划调整可以培育区域增长极，有利于加快要素集聚、做大经济流量。海南经济基础薄弱，产业发展滞后，其中一个重要的制约因素是乡镇数量多且规模小，街道设置不合理，不利于精细、精准管理。适度撤并一些较小的乡镇、街道，有利于集聚资源要素，最大限度地实现基层设施共享，提升区域竞争力。

（3）行政区划调整推动产业分工协作，有利于培育壮大主导产业。多年来，海南产业基础薄弱、结构不够合理，很重要的原因是各地产业定位不清晰、分工不明确、同质化竞争突出。按照本岛特色小镇的功能特点，通过撤并乡镇，适时扩大乡镇区域规模，实现强弱合并、优势互补，形成分工明确、特色鲜明、差异化发展的功能布局，形成符合自由贸易港建设的“3+1”产业格局，不断扩大集聚效应和规模优势。

（4）行政区划调整精简机构和行政编制，有利于完善基层社会治理体系，提高治理能力。适度撤并一些较小的乡镇、街道，有利于减轻财政负担，降低行政成本，整合资源，提升城市精细化管理和服务水平，对于助推实现海南自贸港早期收获有一定积极意义。

当然，两面性是所有事务的普遍规律，优化基层行政区划设置既是海南自由贸易港建设的迫切需要，也要避免因盲目调整和不合理调整带来的风险。

（1）要注意避免因个别乡镇撤并后管理幅度过大、行政职能向下延伸难的问题。海南建省时间较晚，全省各地发展水平不尽相同，道路交通、民族分布、经济条件和生产方式的差别，加之人民群众已经形成在原政府驻地办事交易的习惯，有的片区很难和新镇域形成有机整体。目前市县实行“一支队伍管执法”改革，如果乡镇管理幅度过大，难免会产生行政职能向下延伸难的问题。

（2）要解决好基层行政区划调整可能导致中心城镇无力承担农村管理和建设职能的问题。2002年，海南省开展了以撤并乡镇、扩大乡镇区域规模为主要内容的乡镇行政区划调整工作，全省乡镇由调整前的308个（乡103个、镇205个）调整为204个（乡21个、镇183个），撤并乡镇104个，调整幅度34%。为加快市县中心城镇建设，适应“县改市”的发展规模，各市县中心城镇都由4到5个乡镇合并而成，合并后由于行政区域面积扩大，人口增多，职能扩展，中心城镇的行政管理难度在一定程度上有所增加。特别是原来不管农村只管街道的中心城镇行政区域扩大后，对城市化程度不高的农村的管理和指导被削弱了，公共服务水准下降。

（3）要有效应对基层行政区划调整可能导致被撤并乡镇政府驻地公共服务弱化的问题。随着乡镇机构调整撤并，与乡镇建制相对应的所站也被撤销，被撤并乡镇原中心区社会建设和管理功能可能会出现不同程度的萧条、衰落现象，在一定程度上影响了当地社会经济的发展，会带来一系列社会治理问题，不利于补齐自由贸易港建设基础薄弱的短板。

四、优化海南基层行政区划设置的对策与建议

展望未来5至10年，围绕推动海南自由贸易港建设，要坚持科学论证、统筹规划、稳妥调整的原则，开展优化基层行政区划工作，为实现自由贸易港贸易、投资、跨境资金、人员进出、运输来往等的自由便利提供载体平台。

（1）要推动出台街道和建制镇设立标准。制定街道、建制镇设立标准是稳妥有序开展设镇和街道工作的前提和基础。长期以来，海南省一直没有街道和建制镇的设立标准，导致街道和建制镇设置缺少依据、不尽规范等突出问题，已无法适应新形势下优化行政区划设置的要求，特别是《行政区划管理条例》及实施办法的出台，要求海南省急需出台适合本省省情的街道和建制镇设立标准。因此，应尽快出台街道、建制镇设立标准，为海南省基层政区的设置提供规范和依据，不断优化城镇空间布局，完善城镇化发展载体。

（2）要坚持结构优化调整总体战略方向。行政区划塑造了区域政治、经济格局的基本空间，而基层行政区划则是优化全省行政区划体系结构的基础性组成。围绕构建新发展格局优化行政区划设置，海南要通过完善基层行政区划设置因地制宜推进城镇布局结构调整，做大做强“海澄文定”一体化综合经济圈，加大海口与澄迈北部地区、文昌北部地区、定安北部地区的一体化发展，推动形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构；做优做精“大三亚”旅游经济圈，稳妥推进市辖区内部结构优化重组，推动“大三亚”建成区域协调和城乡融合发展；积极优化东中西部地区城镇行政区划设置，提升重点地区城镇建制比例，服务产业转移和人口就近就地城镇化，促进城乡融合发展，助力乡村振兴，推进城乡公共基础设施一体化和城乡基本公共服务一体化。

（3）要因地制宜推进乡镇和街道设置。要根据经济和社会发展的需要，统筹城乡协调与区域一体化发展的思路，突出本地优势，按照先易后难、先城关镇改街道、适当撤并一些较小乡镇街道的顺序，优化全省乡镇和街道设置，对于一些特色鲜明的民族乡予以保留。要依托特色优势产业基础，增强建制镇对人口和产业的承载和集聚能力。对于县城驻地及周边的建制镇，根据相关规定要求，有序推动向街道转变，不断提升社会管理水平。对于部分距离中心城区较远、独立发展的乡镇，可以考虑保留乡镇建制。同时，加大乡镇和街道基础设施建设力度，把基层行政区划优化设置与加强乡镇建设紧密结合起来。

（4）要审慎稳妥地做好审核审批工作。基层行政区划调整牵涉各个方面、各个领域，影响覆盖面极广，关系海南全面深化改革稳定大局，要认真贯彻落实《行政区划管理条例》及其实施办法，在民政部的指导下，对拟进行行政区划调整的地方评估社会稳定等风险，组织专家对调整方案进行深入论证，全面征求各领域群体的意见，扎实稳妥组织实施，做到成熟一件、审批一件。要坚持深度审核、严格把关，充分尊重客观规律，切实把握当地实际，对调整方案提出客观、全面、深入的审核意见，对于市县提出的基层行政区划调整方案不够科学合理的，要在深入研究的基础上，督促、引导地方合理优化调整方案，更加充分地发挥行政区划优化设置对地方经济社会发展的促进作用。