县域乡村振兴规划编制中的问题与方法探讨

广东省国际工程咨询有限公司 寇星亮

一、研究背景

2018年中央一号文件提出，乡村振兴要科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，做好顶层设计，注重规划先行，强化乡村振兴规划引领，并要求“各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项或方案”。从行政管理层面看，乡村振兴规划可分为国家乡村振兴规划、省市乡村振兴规划和县域乡村振兴规划。其中，国家层面的规划侧重于战略蓝图的勾画，其宏观引导性、综合性较强；省市层面的规划在延续国家规划主要精神的同时，往往会因地制宜、有所侧重，但仍具有较强的综合性和系统性；县域乡村振兴规划由于县一级行政区划的特质，其规划编制应以可操作性和实用性为主。

在三者关系问题上，国家和省市乡村振兴规划的规划对象地域广，其前瞻性、政策引导性突出，但当国家政策规划落实到县级层面时，则要坚持国家战略在县级层面的落地实施，一方面，既要充分吸收国家和省市乡村战略规划的实施要点，另一方面，也要结合地方既有的各类发展规划和资源禀赋条件，因地制宜地制定规划。在我国五级行政管理体系中，县级政府更多承担着承上启下的重要枢纽作用，它在上下连通、城乡一体融合方面的重要性十分突出，县级政府既是农村城镇化的重要空间载体，也是统筹城乡发展和满足城乡基层发展需求的基本单元，因此，做好县级乡村振兴规划，对于切实推动乡村振兴战略具有重要的现实意义。

在乡村振兴规划编制研究方面，刘彦随指出，目前编制完成的乡村振兴规划普遍存在赶进度和不同程度的拼凑、复制、模仿、拿来等问题，继而构建了“三主三分”的规划计划方法，并将该方法应用于宁县盐池县乡村振兴总体规划编制中。党国英探讨了乡村振兴规划的编制理念，指出编制中要合理界定城市与乡村、尊重城乡人口布局规律、合理部署农村产业结构、防止农村公共品过度供给，且要以促进城乡融合发展为前提。规划体系方面，胡守庚和陆志江分别提出了以战略规划、总体规划、专项规划和项目规划为主的乡村振兴规划体系和“3+X”式规划体系，即以“国家、省、市县”三级规划为基础，以区域规划为辅助。姜长云探讨了乡村振兴规划编制的若干方法论问题，如提升规划的战略思维、丰富网络经济视角等。整体而言，对于乡村振兴规划的研究较少关注各级各类层面规划的差异性，本文着重围绕县域乡村振兴规划编制中存在的问题进行初步探讨，并提出具有针对性的意见。

二、县域乡村振兴规划存在的主要问题

2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，之后，随着省、市乡村振兴战略规划的陆续出台，各县（区）相继启动规划编制工作。以广东省为例，超过95%的涉农县（区）已经编制完成县（区）级乡村振兴战略规划，部分县（区）同时也编制了乡村建设规划，从编制牵头单位来看，前者是县（区）发改委，后者则是县（区）城乡建设局。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，要推进“多规合一”，加快形成城乡融合发展的空间格局，中央政治局会议亦强调：“各地区各部门要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，抓紧编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，做到乡村振兴事事有规可循、层层有人负责。”

然而，从目前县域乡村振兴规划编制情况来看，各规划文本编制思路各异，各层面规划齐头并进。在县域规划层面，乡村振兴规划不应仅仅是战略规划，而是经济社会发展规划和区域建设总体规划的一体化规划，是多规合一的规划。县级行政区是乡村振兴规划编制与实施不可或缺的重要行政单元，因此，有必要通过对首轮县域乡村振兴规划编制成果进行分析，按照乡村振兴规划编制有关精神和要求，进一步总结经验和问题，探讨乡村振兴规划的体系构建与方法问题，以更好地发挥乡村振兴规划的指导意义。

（一）编制启动时间整体相对滞后

从广东省各县（区）乡村振兴战略规划编制启动的时间来看，约60%的县（区）在2019年开始启动，导致部分县（区）的乡村振兴规划在2020年才得以公布。由于规划时间是2018—2022年，因此，规划公布时往往已经进入规划的中期阶段，继而在一定程度上降低了规划的指导意义。县（区）的规划之所以完成较晚，主要是因为各县（区）过度依赖省、市等上位规划，规划编制的周期被持续拉长。

（二）乡村振兴规划编制思路认识不一

各县（区）的乡村振兴规划大多采用政府公开招标的方式进行，然后由中标的市场咨询机构或科研院所承担具体编制工作。由于各类编制主体的专业水平和专业积累程度参差不齐，对乡村振兴规划的认识不一，有的侧重于在国家、省、市的规划框架下进行战略层面的规划分析，导致操作性和指导性偏弱，与地方结合程度不够；有的则侧重于总体规划，但深度不够。如《广宁县乡村振兴战略规划（2018-2021）》重点围绕乡村产业发展规划、生态宜居美丽乡村规划、乡风文明发展规划、现代乡村治理体系规划、乡村振兴人才支撑规划等，对县域内15个乡镇的产业发展作出规划指引，但对空间结构体系和产业发展关联的构建较弱。另外，在经费、时间、专业能力受限的情况下，规划调研往往会流于表面，导致县域乡村振兴规划某种程度上的千篇一律。

（三）规划编制体系性相对不足

相对于城市比较完善的“总体规划—详细规划”体系，乡村振兴规划与现有的城乡规划体系存在纵向协调不顺、横向衔接不足的问题，主要表现在设计规范指导性不足、编制类型多样、设计成果与规划管理等各环节衔接不畅等方面。在乡村振兴战略背景下，应当坚持体系化的基本原则，建立科学合理、针对性强、行之有效的乡村规划体系。

（四）空间布局规划较弱

国家乡村振兴规划指出，要“坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，打造集约高效的生产空间，营造宜居适度的生活空间，保护山清水秀的生态空间，延续人和自然有机融合的乡村空间关系。”并根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞“一刀切”。然而在规划编制实践中，往往没有真正做到科学分析、合理谋划县域功能分区和村庄类型。

三、县域乡村振兴规划的体系构建

从纵向层级来看，县域乡村振兴规划涉及五个层次，即《县域乡村振兴战略规划》《县域乡村振兴总体规划》《乡/镇/聚集区规划》《村庄规划》《乡村振兴重点项目规划》，各规划的目标、对象不一，各有侧重。从目前县域乡村振兴规划编制情况来看，多数县（区）主要局限在战略规划层面，弱于其他规划类型。

（一）《县域乡村振兴战略规划》

《县域乡村振兴战略规划》是综合性的发展规划，需要在进行细致、充分的实地调研与系统分析的基础上，就县域乡村振兴的总体目标与方向定位、现代农业产业发展、生态环境保护、空间规划、居住社区布局、公共服务与基础设施建设、城乡体制机制改革与乡村治理、乡村传统文化保护与传承、乡村振兴人才培养培训等内容，对发展方向和发展目标进行整体规划和决策，但并不涉及具体发展指标。

县域乡村振兴战略规划应从城乡融合发展的角度进行通盘考虑、整体分析、长远谋划，围绕五大振兴和“二十字”方针，在新的城乡关系下，在城乡融合发展大势的基础上，从人口、资源、产业的辩证关系着手，甄别乡村发展的关键问题，分析乡村发展的动力机制，按照乡村振兴发展的阶段性目标，构建乡村的产业体系，引导村庄合理进行空间布局，重构乡村发展体系，构筑城乡融合的战略布局。

（二）《县域乡村振兴总体规划》

这一总体规划是在战略规划指导下进行的综合部署和具体安排，是以战略规划落地为基本原则，以空间布局规划、产业发展、乡村建设、生态环境、基础设施和公共服务设施建设、人才振兴、乡村治理等分项规划为支撑，通过搭建项目库，进一步细化与落实战略层面的规划。同时也可根据自身资源优势和发展需要，进一步增强分项规划的深度和全面性，编制覆盖全域的产业规划、乡村旅游规划、一二三产业融合发展规划、人才振兴与文化保护、人居环境整治等专项规划。此外，总体规划还应结合实际，选择具有综合带动作用的重大、重点项目，从点到面布局乡村振兴。

（三）《区片性乡村振兴规划》

《区片性乡村振兴规划》属于跨村庄规划，针对区域空间内连接紧密、资源禀赋类似、资源优势互补的村庄而进行统一规划，如现代农业产业园区规划、产业融合发展区等。该类规划应充分尊重市场作为资源配置的决定性因素，不断探索乡村土地利用、基础设施与公共服务设施建设、产业融合和产业体系构建等方面的创新，往往需要联合谋划一个或多个重点项目，以项目增进片区内的村庄连接，促进同步发展。

（四）《村庄规划》

《村庄规划》属于实用性规划和建设性规划，是以上层次规划为指导，对村庄发展提出总体思路，并具体到建设项目。村庄规划需对村域产业发展及空间布局、文化保护与传承、生态环境保护、基础设施与公共服务设施、人居环境提升改造等提出具体要求与发展思路，并制定实施方案。

（五）《乡村振兴重点项目规划》

该规划是对乡村振兴中具有引导与带动作用的产业项目、产业融合项目进行整体谋划和规划，如现代农业产业园项目、乡村旅游项目、休闲农业项目等，规划类型包括总体规划与详细规划。重点项目规划应以落地建设为指导，需给出具体的建设方案。同时，项目规划还应充分考虑软项目与硬项目的相互支撑，注重文化建设、宜居建设、基层组织建设等项目的谋划，着力对乡村历史文化、传统文化、原生态文化等进行以传承为目的的保护和开发。

在实际操作中，五个层次的规划既可以逐一编制，也可以同步一体编制，但总体原则应按照顶层战略、总体布局、项目落地和建设的递进层级，系统谋划乡村振兴工作的推进。

四、县域乡村振兴规划的方法与路径

（一）强化调研分析，科学研判城乡发展现状与方向

县域乡村振兴规划落地的基础首先在于对县域内的城乡发展关系、乡村发展现状形成科学全面的认识，因此，需要通过细致的现场调研，围绕区位交通、产业发展现状、资源禀赋、人口现状、村容村貌、人文风俗、基础设施与公共服务设施建设、乡村治理、上位规划等进行系统的资料收集、整理和分析。根据分析结果确立乡村发展的优势条件、制约因素以及需要突破的重难点，并对乡村振兴各发展要素形成有机的整体性认识。

（二）坚持规划体系化，全面推动域内乡村振兴

县域乡村振兴战略规划是发展规划，需要对乡村振兴的方方方面从目标上进行总体决策。但县域乡村振兴规划不应仅停留在战略规划层面，更应与乡村振兴总体规划、专项规划相互支撑，以切实增强落地性为基本原则，以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为规划目标，着力构建县域乡村振兴规划体系，形成以县域乡村振兴战略规划为统领，以空间布局规划、产业发展、乡村建设、生态环境、基础设施和公共服务设施建设、人才振兴、乡村治理等专项规划为支撑，通过搭建项目库，进一步细化与落实战略层面的规划。

（三）坚持多规合一，构建县域多级空间体系

县域乡村地域系统呈现出乡土地域不同规模等级水平的多层次聚落空间，包含城关镇、中心镇、集镇、中心村、行政村及自然村等各类基本单元。为了保证县域乡村振兴规划的落实、落地，应基本明确县域主体功能分区、各基本单元类型划分，并根据各类基本单元功能效应与强度以及经济社会发展水平，识别出中心镇、中心村，以此构建“重点乡镇—一般乡镇—中心村—普通村”的多级空间体系。

（四）坚持产业主导，增强产业发展聚合力

产业兴旺既是乡村振兴的基础，也是重点和支撑。乡村振兴的关键在于构建现代农业产业体系，突破“乡村的产业就是农业”“农业的功能就是提供农产品”的传统思维模式，因此，县域乡村振兴规划应以提升农业产业联动、增强产业发展聚合力为目标，全面梳理域内优势资源，分析自身产业发展基础及现状、外部产业发展竞争环境，明确产业优势及特色，紧密链接域外资源，提出产业发展方向和重点。统筹规划县域乡村三次产业的空间布局，合理确定农业生产区、农副产品加工区、产业园区、物流市场区、旅游发展区等集中区的选址和用地规模。

五、结语

县域乡村振兴战略规划是在衔接落实国家、省、市等上位乡村振兴规划精神的基础上，对县域范围内乡村振兴的目标、内容与推进路径进行总体安排部署，其体系性、可落地性要求较高。因此，县域乡村振兴规划不是某一种单一规划类型，而是牵涉县域社会经济发展、城乡协调与融合发展、空间布局、资源调度与统筹的系统性、综合性、多层级的规划体系。