自贸试验区（历下区块）制度创新存在的问题与对策建议

2022-01-01济南市历下党校张伟东

区域治理 2021年35期

济南市历下党校张伟东

制度创新是国家赋予自贸试验区建设的核心任务。自山东自贸试验区济南片区历下区块挂牌一年多以来，制度创新工作稳步推进，截至2020年底，区自贸办共梳理创新点41项，形成创新案例28项。其中，转变政府职能型13项，投资领域改革型1项，贸易转型升级型3项，金融开放创新型3项，创业创新发展型5项，国际合作交流型2项，区域一体发展型1项，基本覆盖了山东自贸实验区《济南片区实施方案》中提出的改革方向。其中，9月份先期上报的“制定楼宇评定国际化标准”被评为山东自贸试验区首批“最佳实践案例”和“济南片区十佳案例”。另据毕马威分析，历下区块后一批上报的14项创新案例中，有1项在全国应具有首创性，有4项在全省应具有首创性，作为济南片区自贸试验的重要战场，历下区块在制度创新方面取得成果是值得称道的，但也存在一些问题与不足。

一、存在的问题

（一）创新成果的层次还不高

分析历下区块汇编的28项创新案例可以看出，改良和优化的案例比较多，原创性的探索与创新比较少；涉及流程优化和单一项目的案例比较多，涉及制度层面的和协同创新的比较少；与其他自贸试验区同质化现象的案例比较多，首创性的还比较少，显示出创新的层次还比较低。

（二）创新成果的集成性还不足

目前，在国家层面上，自贸区港试验正呈现出由单一改革向系统性集成性改革转变的局面，这是自贸区港试验改革发展的趋势。但分析历下区块的28项案例，从主导部门看，其共涉及11个部门2家企业，除“构建中小微企业多元化融资渠道”由金融事业发展中心及渣打银行共同完成，其余均由单一部门或企业完成，显示制度创新均由单一部门主导和推动，各部门之间缺乏协同联动；从内容上看，也主要都是单一环节或项目的创新，或者流程优化、工作方法的创新尚没有涉及制度层面结构性或者规则性的变革创新，显示制度创新成果的系统性、集成性不足。

（三）参与创新的主体还比较单一

在汇编的28项案例中，驻区企业参与的制度创新有5项，其中科金大厦有4项，渣打银行有1项，但科金大厦是历下控股所属企业，真正由区内其他市场主体上报的制度创新案例事实上只有渣打银行1项，且是与历下区金融事业发展中心合报，区属各相关职能部门区属企业几乎成为制度创新的唯一主体，显示其他驻区企业、行业协会、社会组织等市场主体对制度创新的参与度较低。

（四）金融类的创新成果还比较少

历下区块是济南CBD所在地，是济南乃至全省的（产业）金融业集聚发展区，金融集聚与创新是济南片区赋予历下区块的两大重点任务之一，但在28项创新案例中，金融创新成果仅有一项“构建中小微企业多元化融资渠道”，显示金融创新度比较低。

二、原因分析

（一）自贸试验起步时间短

山东自贸试验区挂牌仅仅一年半，是自贸试验的新生代。自贸试验区对于大家而言是一个学习、消化与吸收的过程，同时制度创新也需要一个由易到难、由单一到系统、集成的过程。

（二）制度创新的空间受限

济南片区将工作重心主要放在高新区区块，部分创新试点及权限下放事项也优先放在高新区块先行先试，而历下区块尚不能与高新区块同步，加之制度的制定和修改完善主要在省市一级，区块一级主要以服务、执行为主，这也使得历下区块制度创新的空间受到一定限制。

（三）知识与人才的储备不足

人才是制度创新的关键。制度创新需要既通晓国际贸易规则又谙熟国内贸易规则的复合型人才，但自贸试验对于济南来说是个新课题，仅凭现有干部队伍的知识和人才储备来完成制度创新无疑是一个很大的挑战。面对制度创新的新挑战，上海等地的自贸试验区设立前后，复旦大学、厦门大学等驻地大学都先后成立了自贸研究院等学术研究机构，既发挥了智库作用，又为自贸试验区提供了知识与人才的储备，有力推动了当地自贸试验区的制度创新，但驻济高校迄今尚未有设立自贸研究院所的，仅有山东大学（威海）商学院加挂山东大学自贸研究院的牌子开始自贸试验方面的研究，但其驻地却又在威海，这就使得济南自贸试验区制度创新需要的知识与人才的储备更为不足。

（四）金融集聚与创新的土壤被摊薄

位于高新区的汉峪金谷是我市科技金融集聚区，也是山东自贸试验区济南片区的一部分，虽然其定位是与CBD错位发展的，但随着汉峪金谷率先建成运营，其对CBD的金融集聚功能带来了事实上的分流和弱化。2021年初，济南市第二个市级私募基金集聚区落户于历下区科金大厦，这是历下区金融业集聚发展的一件大事，但其规模远逊于2019年底落户高新区基金大厦的济南市第一个市级私募基金集聚区。这种在金融业集聚规模与时间的落后，再加之济南片区的重点在高新区块，在一定程度上削弱了CBD的应有定位，摊薄了历下区块金融集聚与创新的土壤。

三、对策与建议

（一）制度创新要注重单项突破与系统集成相兼顾

目前，在国家层面上，自贸区港试验正呈现出由单一改革向系统性集成性改革推进的局面，因为只有系统性、集成性改革才能实现制度创新的叠加效应，有效提升制度效率。这是自贸区港试验改革的大趋所势，但从历下区块的现有综合条件来看，当前制度创新工作的重点应该放在单项突破上。

从自贸试验区先期改革情况来看，一般三年是取得阶段性成果的重要节点。有望率先开始系统集成改革的成渝自贸试验区是三年半进入系统集成改革阶段的，这是因为系统集成性的突破需要时间、经验的积淀。单项突破与系统集成是点与面的关系，系统集成性的改革成果总是以单项突破为先导、以单项突破带动多点开花进而形成系统性集成性成果，这是改革发展的一般规律。当然，借助后发优势，历下区块也应当兼顾多部门、多主体协同推进，推动制度创新在营商环境、投资开放、贸易便利化、金融服务、创新驱动、区域经济合作等各个领域由单项突破到多点开花，力争尽快形成系统性、集成性的制度创新成果，但当前重心显然仍应该以单项突破为主，同时兼顾系统性集成性。

（二）制度创新要注重政府部门主导与多元参与相协调

从当下看历下区块的制度创新，其创新主体主要有政府（职能）部门、企业、社会组织（企业协会、商会、团体）等三类，其中政府（职能）部门处于创新的主导地位，是制度的供给者与执行者，也是制度创新的核心。基于此，下一步制度创新还需要强化政府（职能）部门的主导作用，这是制度创新的关键所在。

同时，制度创新还需要健全企业与社会组织的多元协同参与机制。能否让企业与社会组织在制度创新中发挥更大作用是制度创新取得实效的关键。因此，首先要推动和引导企业参与制度创新。企业则既是制度生长的土壤又是制度执行的承受者，对制度的痛点阻点感受最深，具备制度创新的内在动力。基于此，当前仍需广泛深入调研企业需求与意见，以企业视角梳理营商环境与运营的各个环节，助力制度创新更为科学高效；其次，要培育和推动社会组织参与制度创新。社会组织是政府与企业、企业与企业之间相互联系的重要纽带，便于了解企业的共性痛点与需求，而社会组织协同参与可以推动制度创新与产业更好融合，从而形成更多产业协同的集成创新成果。

（三）制度创新要注重自主创新与招才引智相结合

自贸试验区的核心任务是制度创新，制度创新的关键在人才。所以招才引智是一个通行的、普遍的做法，但借鸡下蛋不能替代自主创新。自主创新是制度创新的主流，因而同时要注重自主创新与招才引智相结合，形成创新合力。

就当下而言，一方面要注重多措并举培育自有人才；一是建立常态化学习机制，提升业务素质；二是要把年轻干部充实到自贸试验的一线，淬炼干部队伍；三是要创造条件派员到南方自贸试验先进地区挂职学习，提升其创新能力；四是要专人跟踪研究各自贸试验区最新改革进展，尤其是率先开展系统集成改革的成渝自贸试验区工作进展情况，把握最新动态。总之，要多措并举，持续提升现有干部队伍自主创新的业务水平与工作能力。

另一方面要注重拓展招才引智的视野。在与毕马威合作的基础上，也可尝试与南方自贸试验研究实力强的大学研究机构开展合作。自贸试验建立以来，南方多所大学如复旦大学、厦门大学、中山大学、福建师范大学等均建立了自贸研究院等研究机构，积年以来已取得诸多研究成果，可尝试通过课题外包、外聘等形式让专家学者参与进来，汲取他们在自贸领域多年的研究积淀，以期在方向、理念、方式、环节等方面为自贸试验的制度创新带来启迪若此，历下区块制度创新工作或将会受益良多。