浙江构建环境资源交易市场的对策建议

中共天津市委党校 刘健

一、开展林业碳汇交易正当时

（一）中国是最具潜力的“碳减排”市场

2020年12月12日，国家主席习近平在气候雄心峰会上宣布：“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。[1]”目前中国提供的碳减排量已占到全球市场的1/3左右，居全球第二，未来这一比例一定会持续上升。中国将成为世界上最具潜力的“碳减排”市场。

（二）全面碳交易市场将上线

根据科斯定律，在产权确定的情况下，在交易成本很小或为零的时候，通过市场交易能够实现帕累托最优。因此建立碳排放交易市场能够有效减少碳排放，这已经被理论和事实所证明。为此，国家发改委2014年发布了《国家应对气候变化规划2014-2020年》，明确提出要建立碳交易制度，加快建立全国碳排放交易市场。

早在2011年，国家发改委就确定了在北京、天津、上海、重庆4大直辖市，外加湖北（武汉）、广东（广州）、深圳等7省市开展碳排放权交易试点。其他各地市也自发地组建了相应的碳排放交易机构。各种碳排放管理办法和实施计划纷纷出台。经过多年的实践和探索，从2013年底开始，各试点地区都纷纷进行了碳排放的上线交易。国家发改委推出建立全国碳交易市场的时间表，从2016年开始全面启动碳市场。

经过多年的探索，《碳排放权交易管理办法（试行）》已于2020年12月25日由生态环境部部务会议审议通过，自2021年2月1日起施行。中国已决定接受《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》，加强非二氧化碳温室气体管控，还将启动全国碳市场上线交易[2]。2021年10月26日，生态环境部发布《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》，要求各地确保2021年12月15日17时前本行政区域95%的重点排放单位完成履约，12月31日17时前全部重点排放单位完成履约[3]。

（三）浙江林业碳汇交易一枝独秀

国家林业厅在2014年4月就出台了《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》。在此办法的指导下，林业碳汇交易不断发展。在林业碳汇方法学和交易机制的研究上面，浙江省取得了重大的突破。2010年启动的“农户森林经营碳汇减排交易体系”研建项目已经在2014年8月份通过专家验收。在此项目中，浙江农林大学的专家们研制了“农户森林经营碳汇项目方法学”，编制了“林业碳汇项目审定核查指南”，建立了碳汇减排量注册平台和碳汇自愿交易托管平台并在临安市开展试点，成功交易了首批42户农民经营森林的碳汇减排量。

（四）林业碳汇交易能够促进农户增收

浙江省有着大片的生态公益林。为补偿农户，浙江省提出“两年一调整，每次增加2元”的生态补偿增长机制。根据这一机制，浙江省级以上公益林最低补偿标准已经由2013年的25元/亩提高到27元/亩，到了2015年则为30元/亩。

补偿标准虽然不断提高，但与农户做出的经济上面的牺牲和森林所提供的生态系统服务的价值相比仍然有所不足。因此，在目前大幅度提高补偿标准不现实的情况下，需要给农户找出其他增收渠道，林业碳汇交易是较为现实的选择。2014年10月14日，全国首个农户森林经营碳汇交易体系——临安农户森林经营碳汇交易体系在临安正式发布。参与交易的42个农户成为首批受益者，平均每个农户每亩农林多赚30元。这30元虽然不多，但是个好的开始，随着交易规模的扩大，农户从林业碳汇交易中所获得的收益将越来越多。

二、浙江需要建立统一的环境资源权益交易市场

（一）环境资源产权不明晰

科斯定律需要产权是明晰的。由于环境资源公共物品的特性，对其进行产权确认存在一定的难度。虽然国家进行了机构改革，设立了自然资源部对自然资源开发利用和保护进行监管，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，但是目前在制度上还处于探索阶段，需要进一步的完善。而且明晰产权还需要先进科学技术的支持，能够在一定的技术条件下，较为方便高效且成本低廉地对环境资源产权进行准确合理地分割登记，确保产权登记人或法人的合法权益。

（二）环境资源权益交易市场不够活跃

2012年党中央明确了环境资源的“价值”，提出要开展碳排放权、排污权、水权交易试点，将市场的资源配置作用引入环境资源领域。浙江省在环境资源权益交易方面早早就进行了探索和尝试——无论是水权交易还是排污权的有偿使用和交易以及林业碳汇交易，浙江省都最早进行了探索。但是从这些年的发展来看，其存在“醒来早，起床迟”“自下而上的试点十分活跃，自上而下的推动相对缓慢”的现象，环境资源交易市场不够活跃。为建立统一的环境资源权益交易市场，政府会出台一系列的有利于市场交易的政策制度，从而有效促进市场活跃程度的提高。而且，统一的环境资源权益交易市场建立以后，各种环境资源权益的交易将更为方便快捷，能够进一步提高市场的活跃程度。

（三）环境资源权益交易项目单一

环境资源包括多项交易产品。目前浙江省已有的一些环境资源权益交易项目或交易制度、交易产品较为单一。以排污权交易为例，目前在浙江全省进行交易的污染物控制指标只有化学需氧量和二氧化硫两项，其他的污染物还没有纳入排污权交易体系。在碳排放权交易方面，浙江省目前只进行了林业碳汇交易项目的试点，其他还在探索中。

（四）环境资源权益交易管理分散

不同的环境资源权益交易产品归不同的部门管理，如林业碳汇交易由华东林业产权交易所管理，排污权交易归排污权交易中心管理，各自的交易和运行都有一套系统，不仅分散了政府的精力，而且割裂了环境资源权益交易产品之间的内在联系，不利于不同的交易产品形成合力扩大影响，因此有必要建立综合性交易管理机构，对多项环境资源权益交易产品进行统一管理。

（五）环境资源权益交易市场促进重点生态功能区生态优势转化为经济优势的作用没有凸显

浙江省大部分的重点生态功能区为欠发达地区。虽然省委省政府已不断加大对重点生态功能区生态补偿的力度，但是要改变这些地区经济落后的面貌、促进经济发展还是要从丰富的环境资源上下功夫。目前各地虽然利用优美的环境和清新的空气等发展了生态旅游和养老养生产业，但是对生态环境资源的利用还不够彻底，绿色青山不能有效地转化为金山银山。从经济学上讲，市场交易是促进供需发展的有效手段。但是目前环境资源权益交易市场对充分利用环境资源的促进作用没有凸显。以林业碳汇为例，通过市场交易，将森林吸收的无形的碳汇变为实实在在的经济收益，增加了农户的收入。但是目前这样的项目还太少，对农民收入贡献较小。未来，随着环境资源权益交易市场的扩大，交易产品的种类将会增多，环境资源的真正价值将会进一步体现，从而变重点生态功能区的生态优势为经济优势，完成“绿水青山就是金山银山”的实践。

三、建立环境资源权益交易市场的对策建议

（一）完善环境资源产权制度

目前，我国全民所有制的环境资源产权改革需要解决的突出问题就是落实每一寸国土的所有人权益。随着技术的不断发展和成本的不断降低，在环境资源领域明确不同所有人的环境资源产权、实施环境资源产权管理成为可能。目前，要把完善资源产权制度的工作重心放在对当前存在的水权、林权、碳排放权等不同的环境资源产权制度的改革中，剔除其中不合适的部分，找出资源产权的共性，从而不断完善资源产权制度。

（二）提高环境资源确权的相关技术水平

在科学技术没有达到一定的水平的时候，很难对环境资源进行有效完整的确权登记。因此需要对相关的技术进行整理，列出目录清单；通过组建几个项目团队，强强联合，对关键的技术进行项目攻关；列出项目完成时间表，逐项进行技术攻关，通过关键技术的突破来提高技术水平。此外，浙江省可以与国内在这一领域领先的技术院校进行合作，通过项目或者委培等多种形式培养相关人才，学习先进技术，提高技术水平。

（三）制定碳排放权交易的时间表

碳排放权交易是环境资源权益交易的重要内容。在当前各试点地区碳排放交易成功实现线上交易并运行良好的情况下，浙江省应该根据自身的实际情况，参考北京、重庆、广东等地的成功经验，尽早出台实施碳排放权交易的时间表。初期可以以林业碳汇交易为主，不断探索交易经验；中期可以扩展碳排放权交易的种类，在林业碳汇交易平台的基础上构建和完善碳排放权交易的平台；后期则可冲破浙江地域的束缚，承接华东地区的项目，为华东地区的碳排放权乃至全国的碳排放权交易服务。

（四）建立华东环境资源权益交易中心

目前浙江省主要的环境资源权益产品的交易机构有排污权交易中心和华东林业产权交易所，其分属不同的部门主管。因此，统一管理环境资源权益产品交易的华东环境资源权益交易中心的建立需要环保部门、林业部门、发改委、金融办等多部门的参与，通过协商将环境资源权益交易方面的责权划入华东环境资源权益交易中心，明确其责权范围。在中心具体的设立方式上，在前期交易种类不多、交易规模不大的情况下，可以以目前的某一个机构为主，增加其对环境资源权益产品交易的管理和指导职能，将碳排放权、排污权、水权等交易进行整合,实行一个机构两个牌子；后期，随其交易品种的增多和交易规模的扩大，拟成立独立的机构，专职负责。具体应该怎样建立，可以组织相关的专家进行论证，找出合适的解决方案。

（五）培育第三方服务机构

目前在环境资源权益产品的交易过程中需要许多专业的知识，如对项目书申请书的撰写、对项目价值的评估等，而这些都是感兴趣的交易双方所缺少的，他们需要有机构来提供专门化的服务。目前这样的机构相对缺乏。以第三方林业碳汇审定核查机构为例，目前只有中国林科院科信所中林绿色碳资产管理中心和北京中林绿汇资产管理有限公司等寥寥几家机构，数量严重不足。浙江省应该出台税收、信贷等一系列的优惠政策，鼓励和引导非政府组织和企业等社会力量建立专业化的服务机构，活跃环境权益交易市场。应该重视对相关专业人才的培养，鼓励浙江农林大学等有能力的专业机构扩大人才培养的规模，并通过开办培训班等方式，提高现有从业人员的技术水平，扩大人才队伍。

（六）培育相关的市场主体

市场交易的活跃需要市场主体的参与。企业就是最主要的市场主体，缺乏了企业的参与，市场交易就没有了活力，环境资源产权交易也是如此。因此，一方面要推动绿色发展，培育绿色企业，组建龙头企业，带动绿色行业的发展，提高绿色产业的发展水平；另一方面需要出台相关的扶持政策，能够吸引国内国外企业投入到环境资源产权交易中，使其能够通过环境资源产权交易获取利润，并不断发展壮大。如此才能有愈来愈多的企业有能力而且有动力参与到环境资源产权交易中，促进相关市场主体的发展壮大。