加强农业综合执法的思考和建议

张军伟，万春凤

1.菏泽市农业综合执法支队；2.菏泽学院

农业综合行政执法是农业农村部门的一项重要业务，在维护农民利益，保障农资和农产品质量安全，稳定农村经济秩序方面发挥着重要作用。近年来，各级政府对农业综合行政执法工作的重视程度越来越高，在理顺执法职能、健全执法机构、保障执法经费方面力度越来越大，但现实工作中也存在一些问题，为促进农业综合行政执法工作的制度化、规范化，结合工作实际，有以下思考和建议。

一、农业综合行政执法是经济社会发展的必然要求

（1）农业综合行政执法，是适应社会经济发展，提高社会治理能力的顶层设计。2008年12月农业部《关于全面加强农业执法、扎实推进综合执法的意见》（农政发［2008］2号），对加强农业综合执法的重要性、紧迫性，加强农业执法的指导思想和基本目标提出了指导性意见，明确要求“力争三年内，在全国农业县（市、区）全部实行综合执法”。

（2）农业综合行政执法，是依法治国、依法行政的重要组成部分。行政法规作为我国法律体系的重要组成部分，“80%以上的法律法规由行政机关实施”，行政执法工作涉及人们工作、生活的方方面面，没有行政执法工作的规范化和高效率，就谈不上依法治国、依法行政。

（3）农业综合行政执法，是深化改革，转变政府职能的需要。随着社会主义市场经济改革的逐步深化，各级政府简政放权力度越来越大，政府权利事项逐渐由重视事前的审批许可向事中的监管、事后的惩处转移，为适应这一转变过程，通过整合集中设置农业综合行政执法队伍，实行集中统一执法，一是有利于深化行政管理体制改革，避免农业行政机构扩张；二是有利于进一步转变政府职能，合理划分政府部门与行政执法机构的职责权限，实现监督管理、执法处罚和技术支撑相对分开；三是有利于培养锻炼执法人员提高农业综合执法效率，农业集中综合执法之前，分散在各个农口部门的行政执法机构的性质、编制、人员不统一，农业综合执法的权威性不足，执法效能低，集中综合执法职能后，统一设立农业综合行政执法机构，统一机构性质和人员编织，逐步提高了农业综合执法权威和效能，这已成为农业综合行政执法体制改革的趋势和方向。

（4）农业综合行政执法，是统一整合农业执法队伍，明确执法权责边界的需要。长期以来，由于历史的原因，各级农口部门几乎都建有自己的执法机构，同一领域有几支执法队伍，执法与监督管理和技术服务混为一体，一班人马，多重职能，职责不明确，人员不专业，重复执法，随意执法。造成了行政执法的边界不清，独立性差，公正性难以保证，损害了人民群众的利益和执法部门的形象，扰乱了正常的公共管理秩序和行业经营秩序。

二、农业综合执法面临的几个问题

集中统一的农业综合执法体制模式已经成为发展的趋势和必然，在各地的改革实践中逐步推进，得到深化和加强，但在实际工作中，仍存在一些问题和不足。

（1）各地农业综合执法机构设置不统一，还没有形成全国一盘棋。自2018年全国启动农业综合执法体制改革以来，各省市都组建了农业综合执法机构，但各地改革进度不同步，机构设置不一致。

（2）市、县农业综合执法职能界定不一致，还没有形成上下一条线。在省级明确不设立农业综合执法机构的情况下，有些设区的市设立了农业综合执法机构，在所管理辖区内进行一线执法的同时，还承担着指导县区农业综合执法业务的任务。

（3）农业综合执法人员数量不足，整体素质还有待提高。农业综合执法体制改革前，农口各部门执法分散，各执法队伍的人员编织、身份和业务素质都存在差别，农业执法体制改革后，执法职能基本整合到位，但人员划转情况不一致，有些人员不愿随同职能划转，有些人员不具备身份条件未能划转，由于行政执法人员编制一直冻结，农业综合执法机构缺编空岗目前无法有效补充，造成新组建的农业综合执法机构职能多而人员少，执法力量不足。

（4）农业综合执法经费、装备难以保障，执法工作底气不足。农业综合执法体制改革已进行了近3年时间，农业农村部在此期间印发了《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准》，出台了一系列配套文件措施，明确了执法经费保障渠道，执法装备和执法服装配备标准等，从工作进展看，全国各地目前还没能够统一着装进行农业执法，各级农业综合执法队伍装备配置还有待加强，在各个领域的行政执法队伍中还比较落后，不利于农业综合执法工作的规范化开展。

三、做好农业综合行政执法须把握的几个原则

根据农业行政法规的内容和特点，结合农业行政执法工作实践，在执法过程中，应把握好以下几点原则。

（一）处罚法定原则

1．处罚的主体及其职权法定。行政处罚只能由法定的国家行政机关在法定的范围内实施，授权及允许委托的行政执法处罚都要有明确的法律、法规依据。

2．处罚的依据法定。各级农业综合执法机构的职能基本都明确定性为“负责行政处罚和与行政处罚相关的行政强制、行政检查”，因此，行政处罚是农业综合执法机构设立和存在的基础。

3．处罚的程序法定。程序法定是法治的一项基本原则，行政处罚案件由于主客体的不对称性，对执法程序法定的要求更为严格，既要严格遵守《行政处罚法》等法律法规规定的程序，还要严格按照地方和部门的一些制度文件执行。

（二）权利保障原则

1．保障当事人的真实意愿表达权。在整个案件的调查和询问过程中，对各类当事人都要尊重、平等相待，充分听取当事人的意见，做笔录时要明确征求当事人是否要求办案人员回避的意见，询问内容客观，不做引导性提问，保证调查材料的客观、真实。

2．保障当事人的知情权。在处罚告知或听证告知时，必须送达到位，明确告知拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知其享有陈述权和申辩权。除了法定程序明确告知的以外，在不透露案情关键信息的前提下，有些需告知的也要告知，以维护当事人的权利。

3．保障当事人的申辩权。陈述和申辩权是行政执法案件中当事人的基本权利，对当事人提出的事实、理由和证据要进行复核，当事人的陈述和申辩不能成立的，应当告知不能成立的理由；陈述和申辩成立的，则应当对拟作出的行政处罚决定进行修改。

（三）公开公正原则

1．严格执行执法人员回避制度。施行执法人员回避是保障行政执法公正性的一个基本制度安排，在案件办理的起始阶段，和执法对象有关联或利益关系的执法人员要主动回避，执法对象认为执法人员与其有利害关系的，也可以依据正当理由要求执法人员回避，这种安排就是对行政执法公正性的保障。

2．切实做好执法过程全程记录。执法过程全程记录是行政执法三项制度的其中之一，通过全程记录一方面可以规范执法人员的执法行为，同时也保证了执法过程的“可回放”，便于对执法行为进行监督，保障执法结果的公正合理。

3．认真落实行政执法公示制度。对行政执法按要求进行公示公开，通过强化事前公开、规范事中公开、加强事后公开，接受社会各界的评价和监督，避免随意执法、人情执法，大力促进严格规范、公正文明执法，提升行政执法能力水平和社会满意度。

（四）责任并重原则

责任并重是指在行政处罚案件中，违法当事人要同时承担行政和民事两种责任，即公民、法人或者其他组织因违反法律法规，应受到行政机关的行政处罚；其违法行为对他人也造成损害的，同时应当依法承担民事责任。在执法过程中当事人对此往往有所误解，尤其是受害人，容易将违法主体应承担的行政责任和民事责任混为一谈，要求行政机关超出职能做出一些民事裁决，这也是容易引起纠纷或信访的一个焦点问题。

四、农业综合行政执法工作中应处理好几个关系

（1）农业综合执法与行业管理、技术推广的关系。在农业综合执法体制改革之前，执法、管理与技术推广基本混为一体，权责边界不清，行政执法难以独立、规范开展。执法体制改革后，三者边界正逐步得到规范，但在实际工作中，执法与管理、执法与技术又密不可分，不可能完全隔离。一是农业行政执法以行业管理部门制定的规章制度为依据，需要管理部门在日常管理中发现问题提供执法线索；二是农业综合执法过程中，其违法产品的检验、违法后果的核算、执法检查的指导等，都离不开技术部门的帮助和支持。所以，工作中如何把握处理好三者关系是一个灵活解决的现实问题，对此，各地农业农村部门进行了一些有益探索，出台了相关文件，明确了在农业综合行政执法工作中线索移交、技术鉴定、执法协助、信息共享等工作职责，对农业综合执法实践具有很好的借鉴意义。

（2）农业综合执法与其他部门执法的关系。农业综合执法应该说是老业务、新模式，与其他部门有些执法领域的边界并不十分清晰。现实工作中与农业综合执法关联较多的主要有：一是市场监督综合执法，在农产品质量安全执法和食品安全执法业务方面联系较多；二是环保执法，在土壤污染防治、畜禽规模养殖污染防治方面有关联；三是交通综合执法，主要是农机、船舶执法有关联；四是自然资源与规划执法，主要是耕地和宅基地行政执法；五是公安部门执法，主要是行刑衔接问题。和这些部门的关系处理问题，应本着多沟通协调的原则，相互配合开展一些联合执法活动，加强在有关案件查处方面的协调配合。

（3）农业行政处罚与刑事犯罪的界限关系。行刑衔接也可以作为与其他部门执法关系的一个特例，是一个频繁遇到且非常敏感的问题。农业综合执法方面涉及的刑事犯罪主要有《刑法》规定的10个条款，共11个罪名。对这些条款内容，农业综合执法人员应认真学习，熟练掌握这11个刑事犯罪的构成要件、立案标准、认定依据和移送标准依据，对于是否能构成刑事犯罪进行初步的判断，在此基础上本着“能移就移”的原则尽量移交，从而增强对违法人员的打击威慑力度。