探究EPC 模式下发包人如何控制工程造价

黄秀艳

0 引言

随着建筑行业的发展，目前许多不同形式的工程承包模式得到了应用。EPC 总承包模式是近年来国际工程中被普遍采用的一种承包模式，在EPC 总承包模式中，总承包商对工程项目的设计、采购、施工等阶段实行全过程或若干阶段的承包，对所承包项目的质量、安全、工期及造价的总体控制目标负责，充分体现了设计、采购、施工的深度融合，可以避免设计与施工的衔接问题，降低在进度与造价方面失控的风险。

站在发包人的视角研究工程造价管理控制，有利于发包人对前端项目的定位与标准的制定进行把控，对招标文件及合同的制定进行优化。我国在EPC 总承包模式方面出台并不断更新相应的规范条款、政策文件，说明政府推行EPC 总承包模式的决心之大，EPC 总承包模式在国内的建筑市场中得到日趋广泛的推行，逐渐成为一种基本的运作模式，做好EPC 项目的造价管控有利于推动EPC 总承包模式的落地。

1 EPC 总承包模式的特点

EPC 总承包模式中总承包单位按照合同约定承担整个建筑工程的全部工作，并依照合同内容对承包工程的建设质量、施工安全、工程进度与造价全面负责的一种工程建设模式，也被称为“交钥匙”模式，主要涉及的利益主体有业主方、代建方、监理方、各个分包商和EPC 总承包商，主要建设特点有以下几点。

第一，在EPC 总承包模式下，总承包商常常需要对项目进行整体的统筹规划，包括项目的工程设计、原材料采购、施工技术等环节，都纳入整体规划中综合考虑，使工程建设设计和施工紧密结合，优化资源配置，确保在整个建设周期中能够全方位控制工程造价，实现全生命周期控制的目的，发包人对于项目建设成本与建设周期的控制也更加有把握[1]。

第二，现阶段EPC 总承包模式常见的计价方式有：固定总价、模拟清单固定单价以及上限总价+据实结算。总承包合同中对总承包商在安全目标、成本目标、建设验收目标等方面都给出了明确的指示，并设置了相应的约束、考核条件，保证工程的施工质量、成本控制等，并根据人力资源管理内容设置相应的奖罚机制。

第三，EPC 总承包模式下，从工程造价控制和工程施工控制等方面来看，总承包商所承担的风险略大于传统承包模式。总承包商向发包人索赔的可能性相对较小，在总承包合同工作范围产生变更，大幅度技术条件改变，发包人提高建设标准、改变使用功能，调整发包人要求或者由于非承包人原因引起工期调整等情况出现时，才有可能向发包人进行索赔，使得发包人在总承包模式下能够将大部分风险转移到总承包商手中，而总承包商无法将合同风险完全转移到相关的分包合同责任方，因此在责任分配方面，EPC 总承包模式对发包人更加友好。

第四，EPC 总承包模式可以从设计和管理两个方面分别进行效益的优化，总承包商能够将工程设计、原材料采购、施工技术等全部管理内容进行一体化整合，避免设计与施工脱节，出现扯皮现象。管理体系设置得当、完善，建设单位能够在很大程度上加快工程进度，实现高效的造价控制，提高工程建设的经济效益。

2 发包人在造价管理方面存在的不足

2.1 工程前期策划阶段

虽然EPC 总承包模式近年来在房屋建筑和市政基础设施项目上使用较广，优势也较为明显，但是如果发包人没有充分考虑项目实际情况、建设类型等项目特性，跟风选择工程总承包模式，可能在实施阶段进入进退两难的境地。若发包人没有从原有的施工总承包模式完全跳脱出来，对于初步设计图纸及发包人的要求不够清晰、明确或者勘察单位、初设单位及造价咨询单位的成果出现问题，将造成后期价格调整的争议，对于造价控制的风险把控产生不利影响[2]。

2.2 工程招标阶段

招标阶段的造价管控是影响整个EPC 项目造价管控最重要的因素之一。发包人需要对EPC 总承包单位进行选择并签订工程总承包合同。在此阶段可能出现的问题如下：发包人未明确对总承包单位的资质要求；提出与建设工程不相适应的工程业绩要求；对于发包人的要求不够详尽、清晰，对于技术要求表达不够详尽；工作界面的划分、工作范围、内容及责权的约定不够清楚、明晰；未根据招标项目的项目特性选择合适的计价模式；为了保护发包人自身利益，在招标文件中设置一些有利于发包人造价控制的条款。但在实际施工中由于某些条款的设置过于严苛，有违合同双方的公平原则，导致施工过程出现难以妥善解决或协调的问题，阻碍施工项目的顺利推进。

2.3 施工建设阶段

施工建设阶段作为履行总承包合同中各项条例的重要阶段，属于发包人控制工程造价的关键阶段，一切造价控制手段都可以在施工建设阶段得到落实。

材料价格的变化和实际施工中的设计图变更都属于造价控制的不可控因素，往往在施工过程中会逐渐暴露出来。因此材料价差的调整、工程量的增减以及综合单价的调整都属于施工建设阶段不能被发包人完全控制的项目，是引起施工费用变化的重要因素。主要工程材料、设备、人工价格波动幅度超过合同约定幅度的部分由发包人承担，发包人对于该部分的材料价差予以调整，充分体现了风险的合理共担原则。而工程设计变更的产生可能是某方面或者多方面的原因，因此在实际执行过程中若没有分析清楚变更原因，变更的责任认定会比较困难，导致对于最终建设项目的造价是否能够调整存在争议。在施工建设阶段可能存在的另一个问题是发包人对于设计的过度参与。由于我国在EPC 总承包模式的实施中缺乏信任基础，从初设图纸落地到施工图的阶段，设计的主导权在总承包商手上，发包人为了防止总承包商“过度优化”而采取的控制策略有加重施工环节产生风险的可能，引起相应的设计变更、工程签证或者索赔。

2.4 竣工结算阶段

根据工程总承包合同约定，承包商在完成全部施工内容后，需要进行相应的竣工结算工作。工程竣工结算阶段是造价管理的最后阶段，也是整个项目造价控制的重要阶段，直接影响项目的成本。施工过程中会产生或多或少的设计变更及签证，施工流程中可能存在工作内容与结算资料不一致的问题，如果发包人对于EPC 项目的特点不够了解，对于相关计价合同条款理解不够透彻，没有根据EPC 总承包合同的条款辨别相关结算事项，会造成结算审核的偏差，不利于竣工结算造价控制的落实。

3 EPC 模式下发包人造价控制强化策略

3.1 优化全过程造价管控体系

整个工程项目建设过程中需要多个不同环节的协同运作，使施工设计和施工技术的优势充分体现出来，通过将设计与施工充分结合的方式缩短工程建设周期，实现进度管理和投资管理的简化与优化。而造价管控是与所有施工管理内容进行深度融合的全过程管控，为了实现项目统一化管理，发包人应当将全过程控制理念应用在造价控制中。发包方应当充分组织多方力量，充分利用招标文件和工程合同进行各项费用的审核，按照合同中约定的管理办法对相应的价格控制结果和工程量化结果进行核对。基于EPC 总承包模式的特点，通过对其前期策划阶段、招标阶段、施工建设阶段以及最后竣工结算阶段的全过程造价管控，发包人能够以较为经济的费用完成建设项目。

3.2 工程前期策划阶段强化策略

2020 年住房和城乡建设部、国家发展改革委制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，管理办法规定：建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。因此建设单位应当根据招标项目的特性，结合EPC 总承包模式的特点及适用条件，加强前期论证，综合考虑是否采用EPC 总承包模式[3]。确认采用EPC 总承包模式的项目，建设单位应当对工程招标范围、建设内容、建设标准、建设投资、功能要求、工程质量及工程进度等条件予以明确。在制定建设标准和建设规模时需结合项目本身的使用功能需求，使项目在经济和效益上能够相得益彰，切不能盲目追求高标准。

建设单位必须从工程初步设计阶段开始进行工程造价控制，通过严格把握工程初步设计图纸的质量，使施工设计完全符合工程建设需要，确保初步设计与发包人的要求一致，且能满足招标控制造价的编制深度要求，避免在工程建设过程中产生大幅度的施工设计改动，引起计价争议或者造价控制效果降低，造成额外费用的增加。建设单位可以通过招标的方式选择质量更高、更有经验的设计单位完成初步设计的图纸，保证设计质量，为工程造价控制提供保障。除此之外，建设单位还应该加强全过程的管理水平，建立咨询服务成果质量评价和管控制度，促使勘察单位、初设单位和造价咨询单位加强成果质量管控，提高这些基础性资料的真实性和准确性，避免后期成果出现质量偏差导致造价的增加。

3.3 工程招标阶段强化策略

首先是在招标文件编制方面，可以选择有经验的招标代理机构进行招标文件的编制，在文件中要严格制定各个内容的条款，对不同条款的描述要清晰、准确，在招标文件编制完成后，还应当审核内容中是否有矛盾或与规范条款、政策文件存在冲突的描述。

其次对于可能存在的常见问题处理如下：

（1）发包人应当明确，工程总承包单位必须具有与招标工程规模相适应的工程设计资质和施工资质或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成的联合体；明确与招标工程相应的工程业绩要求，不要盲目追求高标准业绩而出现排斥潜在投标人的问题。

（2）尽可能描述清楚发包人的要求，如使用功能需求、品质需求、工期要求以及设计的构造做法、外观效果等，做到详尽、清晰；对于技术要求的描述也应尽可能清楚、明确，特别是对于发包人关心的重点部位，若有必要可组织相关部门和专家对招标文件中的技术要求进行评审，确保决策风险可控。

（3）清晰的工作界面以及工作范围、内容及责权的清楚界定是成本可控的前提，也是保证工期的基础。明确工作界面、工作范围、内容及责权能够在面对施工过程中繁杂项目以及诸多不可预见因素时有明确的责任界限。

（4）根据《工程总承包管理办法》规定，企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。发包人应从建设项目自身的特性出发，选择合理的合同价格形式。

（5）在合同条款制定方面，应当根据建设项目的特点和规模，对合同中可能存在的风险因素进行预测，并对合同价款可能产生的变化进行预测，制定相关的调整、控制措施，实现工程建设全过程的有效造价控制。对于工程量变化、价格变化和工程设计变更引起的费用更改应当进行比较并进行风险因素合理转移，达到工程造价有效控制的效果。同时约定风险承包范围外的造价调整办法，自觉承担起因国家法律、法规及政策发生变化而导致合同价款调整的风险，而不是将所有的风险都转移到总承包商身上，避免建设工程因此无法顺利、如期竣工。也可以通过条款的设置解决常见的一些造价争议问题，如基准日的确定、允许调整合同价款的情况、合同价款的调整方法、工期延误的处理方式等。

最后要求发包人加强评标环节的管理，对投标文件要进行全方位的评审，设置合理的评标标准和严格的评标程序，在争取低价中标的同时保证评标质量，避免投标文件中出现不平衡报价因素或不利于发包人进行造价控制的内容，保证建设工程顺利实施，达到控制工程造价的目的。

3.4 工程施工建设阶段强化策略

在大中型工程中，受建设周期长的影响，随着现场施工环境的变化，施工设计和施工方案也经常发生变化，这是导致工程造价受到影响的重要原因。工程实施阶段造价控制重点在于加强合同管理和施工管理，发包人应当建立目标管理责任制，将管理目标进行精细化处理，并制定工程施工过程中的造价管控体系，加强设计变更的管控。常见的变更原因有：EPC 总承包单位自身的设计问题导致图纸出现错、漏、碰、缺；发包人的需求发生变化或者发包人的要求不够清晰、明确以及行业技术标准、规范的调整等[4]。由于EPC 项目施工设计的主导权在总承包单位手上，所以对于施工过程的种种变更，发包人应有相应的设计及变更管控，在合同中明确约定属于可调整造价的变更情况。在实际执行过程中分析清楚变更原因，界定造成变更的责任人，避免对于造价能否调整产生争议。

对于发包人来说，应在明确要求后应做好图纸交底，将发包人意图准确、完整地传递给总承包单位，但是在工程实施过程中不应过多干涉承包人的工作，否则可能导致本应由承包人承担的责任转移到发包人身上。设计作为建设项目全过程运作的灵魂，对项目的影响至关重要，发包人可以从项目终身受益，发、承包方双方受益的原则出发，鼓励工程总承包单位进行图纸优化。同时应制定设计图纸优化的管控体系，通过加强设计阶段的审查、严控设计成果的质量验收等有效的设计管控办法，避免总承包单位的“过度优化”。

3.5 工程竣工结算阶段强化策略

在竣工结算阶段，造价控制主要体现在竣工结算审核方面。发包人应深入解读、执行EPC 总承包合同的条款，根据项目对应的计价模式，结合结算资料进行严格审查。审查工作界限、施工范围是否与图纸、招标文件或合同约定相符；审查工程量是否虚报、定额套用是否合理；审查设计变更是否有完善的审批资料，界定设计变更的责任主体；审查相关签证手续是否齐全、流程是否规范，能否计入工程结算造价中；加强施工现场察看工作，复核结算资料是否与现场实际施工内容吻合，有无未施工的项目或未完成的工程量；审查实际使用的品牌是否与发包人要求一致。如使用品牌与发包人要求不一致，则需进一步核查是否有品牌变更资料，资料是否真实、有效。发包人应结合项目的特性，切实履行合同条款，严把审核关，提升成本管理效率和质量。

4 结论

在EPC 总承包模式下，从发包人的角度看，造价管理是落实在工程设计到工程验收全过程中的，因此发包人应当在国家制定的规范条例的基础上，从工程前期策划、施工招标、施工建设和竣工结算等多个不同阶段共同研究造价管理的具体提升策略，在总结过往工程造价管理经验的基础上，充分分析项目的建设需求和建设规模，制定出更合理的造价管理对策，实现各个阶段的造价控制，在确保项目品质的同时节约成本，提升项目的整体效益。