改革设计 无法言说之痛

文|浮尘

此前谈过建设领域借助补助资金和执法利剑，用韧性十足的管理手段，让行业发展机构在与参建单位的博弈中进退自如、暂时安生的话题。其实，事物发展到一定阶段，各方力量总会在不经意间达成某种默契，扩大既得利益，建设领域不过是其中一个缩影罢了。只是，当这种平衡以伤及第三方为代价，或者以出让一方核心利益为前提时，追根朔源、调整重组的改革力量便已积蓄到位，发展到了这个阶段，改革只待一个师出有名的时机。

“执法为民”作为一种理念推行后，“三转”（转职能、转方式、转作风）必须正面硬杠的首先就是转职能。职能交叉、层级过多、机构重叠、多头执法等问题首当其冲。给出的对策是“两集中”（行政权力向行业主管部门集中、行政处罚向执法机构集中）。至此，“减少政出多门、重复执法”的出师之名已经到位，执法改革利剑顺利出鞘。

成天一针见血，

自认快意恩仇。

苦心寻章摘句，

风雨中犹清醒。

所谓生民立命，

过眼便成浮尘。

文章若能济世，

应问悬壶之人。

编办负责 快字当头

政府机构改革职能在编办，行业要想在改革过程中消除积弊，必须在与编办的博弈中取得主动。但是，无论在理论还是实践层面，编办的话语权都比行业高出不少，在强弱相差悬殊、甚至需要“仰视”的谈判对象面前，行业表达自我诉求的底气无疑会大打折扣。在改革参与者的实力比拼中，行业主管部门先失一城。

当然，政府在民生等问题上主动担当履职尽责是毋庸置疑的，行业暴露出“阿喀琉斯之踵”的主要原因，在于压力传导过程中出现了偏差。本该考核下级政府和投资主体的进度和投资指标，最后却变成了行业的任务！令人遗憾的是，改革对时间的要求，同样被错误地传导给了行业，不知不觉中，行业莫名其妙地变成了考核对象。毕竟在缺乏评判改革质量的有效标准，且职能型组织架构中改革“后半篇文章”由行业负责的情况下，从局部最优角度分析，承担进度与质量双重压力的改革主持者编办，将工作要求更多地向时间侧重，似乎也无可厚非。

行业先是在强弱比拼中落了下风，又被时间节点倒逼，长期困扰自身发展、亟待解决的“治踵”问题只好在本轮改革中被迫搁置。至此，于编办而言，改革的任务变成了坚守人员编制、身份和单位规格底线；于行业而言，改革的任务变成了内部的职能重构和人事调整。编办作为改革的牵头部门，因在政府部门中地位相对较高，掌握了工作主动权；行业因对自身更加了解，也更容易摆平内部事务，获得了与改革主持者“坐下来谈”的机会。但强弱对比早就注定了这是一次非对称博弈，“退”是必然的，只是“退到什么地方”成为需要慎重考虑的课题。

接下来，改革正式进入谋划、调研、构思、沟通、谈判、妥协和综合阶段。这一切的前提是兼容并包、从善如流。需要专业的队伍、足够的时间、广泛的摸底，以及一以贯之的思路和与之配套的制度。但是，从2018年底中办方案印发，到2020年底改革基本到位，仅有两年时间。其中，各省份仅是印发方案就花了大约1年。这似乎是一个可以充分论证的合理时间，但考虑到编办要同时承担5个类似改革的实际，情况就不那么乐观了。因为即便排除一切干扰，一门心思放在改革方案上，加上节假日，留给每个行业的平均时间也只有70来天。而时间，恰恰是一个刚性考核指标。

闭门改革 质量堪忧

时间紧、任务重，说明改革者昼夜兼程，殊为不易。但是，在看到劳苦功高的同时也应看到，一些本该做实的工作可能被选择性忽视了。也许是信息不对称的原因，至少在笔者的朋友圈内，没看到有谁参与过改革方案座谈。甚至直到方案落地那一刻，连很多涉改对象的直接领导都不清楚队伍的未来。对此，行业参与者的答复是：时间紧迫，来不及征求意见，而且征求意见可能会造成不良后果。较为统一的说辞有二：一是改革由编办主持，在没有定论前，行业越俎代庖、弄得满城风雨，并不合适；二是改革涉及利益的重新分配，过早透露容易造成人心不稳，甚至影响当下工作。

面对难题求速度，是本轮改革的一个显著特点。

改革参与者的话似乎有其合理成分，可担心与现实之间毕竟还有差距。姑且不论“鸵鸟政策”能否换来天下太平，但用一个未经广泛征求意见的方案，去决定一大群人的未来，至少在审慎性上是有缺失的。因此，社会完全有理由担心方案在落地过程中遭遇挫折。

须知，改革看重的是重建，目的是通过高质量重建获得较以前更“好”的效果。这需要十足的硬功夫，周全是必备的要素，科学论证是最基本的前提。在“隐秘”中推进的改革，有没有经过科学论证，这里不便妄下定论，但至少在调研和征求意见方面推行“鸵鸟政策”有失周全。

一果多因 待留“来日”

改革的主持者难道就不怕因此造成机构运转不灵，为后续埋下隐患吗？不怕。职能型组织架构决定了编办承担的改革仅局限于前半部分，还有后续责任可以推诿。一果多因，无惧对证。反正改革全过程的考核指标并不明确，当前最为明确的目标就是按时完成。其他问题，大可归结到改革“后半篇”去落实。

那么，行业的参与者就不怕留下骂名吗？怕，但无奈。一是参与者对双方的强弱对比心知肚明，谈判中，实力是决定性因素，技巧只能往后排。二是参与者对行业内情未必完全知晓。对不知晓的部分，未必有底气谈判，更别说硬杠；对知晓的部分，未必有谈判技巧或担当，谈不下来。三是在“强权”和时间的双重挤压下，留给行业“讨价还价”的空间和时间未必充分。三因叠加，与前述的“一果多因”“后半篇期许”相结合，可求得暂时心安。

简而言之，改革主持者在职能型组织架构设计中，只负责改革前半段，不用考虑有人接盘的后半段怎么办。在刚性考核仅限于时间、职责仅限于“上半场”的情况下，所有质疑都可以靠“一果多因”的说辞顺利过关。在这场非对称博弈中，双方只要各退一步便能尽快完成任务。所以，在显示出足够的“诚意”后，“对方案严格保密”很容达成共识，成就一个“皆大欢喜”的结局。

这就是职能型组织架构的硬伤——只负责流水线上某一时间段的工作，在没有明确的判别标准时，按时完成成了唯一的追求。这种物化思维用在涉及未来的改革上，负面效应便被逐渐放大。

“三个不变”马太效应

讲回改革方案，绝大多数改革落地方案是将行业视为一个整体，在维持既有人员身份，机构级别、数量和单位编制总量“三个不变”的基础上，由行业部门与编办商定职能调整内容。但一些涉改对象在信息不对称时，部分参与了对职能职责的重新分配，由于缺乏系统性统筹，对原本处于“模糊地带”的职能，以“领导交办的其他任务”方式完成的工作，便被选择性忽视，形成改革后的职能真空。

“人随事走、事随编走”是被实践证明行之有效的经验。部分地方为保证人员的平稳过渡，在满足“三个不变”的前提下，采用了“自主选择去向”的分流思路。这导致当单位级别不一致时，在级别相对较低的单位，由于对人才的吸引力不足，人岗匹配成为难以实现的现实问题。这一问题进一步拉大了后期博弈的非对称性。一些在岗“挑大梁”的执法人员，却因身份问题被阻挡在执法大门之外，执法队伍跛脚隐患至此埋下。

“三个不变”引起的马太效应，推倒了多米诺骨牌。单位分家时，许多工作基本保障都被划到了更强势的一方。例如，一些人带着编制离开行业，使得单位后续发展被釜底抽薪；又如，一些地方以执法为主体推进改革，海事车（船）被一并带走，“岸巡”在行业便应运而生；再如，一些地方最大限度地保持行业的完整性，执法人员并未“随事”到执法机构去，后续履职还需依托在职责划分上存在零和博弈的行业。而彻底将单位撤散、符合条件者都可自主挑选心仪单位的情况，更让改革乱成了一锅粥。

最要命的是，如果模式相对单一，还能集中精力打打“补丁”，但上述模式往往是相互交织、广泛存在的。所以即便分家，行业管理和综合执法依然在一起纠缠不清，无时无刻不在敲打着管理者脆弱的神经，考验着上级管理者寻找对应部门的智慧。

总而言之，在强弱对比中落下风的行业，在压力传导出现偏差后，即便勉强与只对“改革上半场”负责的主持者坐到了一起，多数精力也只能白白消耗在与时间赛跑的过程中。为规避“三个不变”可能带来的争议，“鸵鸟政策”引发马太效应，推倒了多米诺骨牌……仔细分析，这些现象不但与改革维持在既有框架下“隐秘”进行有关，也与改革面临的外部环境密不可分，更多问题，留待后续进一步分析。