乡村治理体系现代化进程中乡镇政府的角色定位探究

金丽馥 严家玮

（1.江苏高校哲学社会科学重点研究基地新时代“三农”问题研究中心 2.江苏大学马克思主义学院）

一、乡镇政府的角色定位

党的十九大报告在提出实施乡村振兴战略时强调，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。乡镇政府作为国家治理体系中最基层的一级政府，对乡村治理的作用至关重要，乡镇政府需要在自治、法治、德治中发挥应有的作用。

（一）乡镇政府是基层自治组织的指导者

在我国农村中，基层群众自治性的组织是村民委员会，它不同于国家的权力机关，在《村民委员会组织法》第5条中明确规定：“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。由此可见，在法律层面上已给乡镇政府和村民委员会两者的关系做出了规定。在乡村治理过程中，村民委员会虽然是村民的合法自治组织，但其主体功能并未得到施展，仅是乡镇政府在唱独角戏[1]。乡镇政府错误定位了自己的角色，过度干预村民自治，极大地降低了村民参与自治的积极性和主动性[2]。因此，乡镇政府应该充分发挥职能特点，给予基层自治组织各方面的帮助，不断促进基层自治组织健全完善，发挥基层自治的作用。

（二）乡镇政府是实施乡村法治的推进者

2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出“建设法治乡村”，强化法律在维护乡村正义、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，表示2035年要基本建成法治乡村，表明了乡村法治建设也是乡村治理中关键的一环。现在农村地区人们的法治观念还普遍淡薄，法治工作任重道远，作为基层政府的乡镇政府要担负起推进乡村法治的重要任务。

首先，乡镇政府可深入农村进行法治宣传教育，不定期地运用各种媒体进行法治宣传，开展法律知识科普讲座。

其次，加强农村司法保障，维护农民的合法利益，对黑恶势力、违法犯罪行为进行有力的打击，营造和谐的农村氛围。

最后，给予农民法律保障，依托基层人民法院对农村出现的各种矛盾进行调解，尽可能使矛盾解决在最基层。

（三）乡镇政府是开展乡村德治的宣传者

在乡村治理中德治也是重要的一部分，不同于法律对人们的强制约束，德治强调的是在精神层面规范人们的行为，陶冶人们高尚的情操。如今农村中年轻人大多进城务工，留在农村的多是一些老人和儿童，导致乡村德治的开展有一定的困难，这就需要乡镇政府发挥自身特点，大力开展新时代乡风文明的宣传。乡镇政府应对乡镇居民的文化发展水平进行分析和促进，以全面满足乡村现代化发展的内生需求[3]。乡镇政府可对先贤的文化进行弘扬和宣传，树立新时代的乡贤标杆，邀请乡贤开展讲座，讲述自己的故事，让人们有学习的榜样。道德不同于法律，没有明确规定什么可以做、什么不可以做，因此可依据当地农村约定俗成的优秀乡土文化来进行广泛宣传，建立乡镇特色文化系统，创建乡镇特色文化品牌[4]，既有当地的特色，又符合新时代乡风文明标准。

二、乡村治理中乡镇政府角色定位存在的问题及原因

乡村治理中造成乡镇政府角色定位出现问题的原因是多方面的，从主观上来看是由于乡镇政府自身治理理念的落后及工作人员的整体素质不高，客观来看是大部分乡镇政府治理模式上呈现单一、落后、僵化的问题[5]。种种原因的合力导致乡镇政府不能适应乡村治理现代化的要求。

（一）问题

1.乡镇政府未能完全发挥基层与上级的桥梁作用

乡镇政府作为最基层的行政机构，直接负责国家各项方针政策在乡村社会的落实，是联系国家与乡村社会的纽带[6]。现实往往是一项任务的开始、制定到执行，首先是根据上级的某个文件，随后党委、政府领导等开会部署工作，其中缺乏对基层农民群众及社会性组织的意见征求，一项任务的制定过于机械化，仅是上级开完会就拍板决定去实施。在乡村治理中治理的主体应是多元化的，如村委会、人民群众、非政府组织等，乡村治理应是所有组织合力而成的结果，并不是某一个孤立单元就能完成的。现实的乡村治理中乡镇政府采用的治理策略是自上往下的管理，对村委会没有起到引导的作用，没有积极听取人民群众的意见和建议，并忽视其他组织的作用，导致在工作中吃不透上情、把握不住下情，干工作不切实际、不全面，对实际存在的问题拿出来方案，不能很好地解决，办事效率低，还增加了工作成本，脱离了实际，严重影响了乡镇政府在人民群众心中的形象。

2.乡镇政府的治理能力有待进一步提高

乡镇政府在日常工作中及对上级安排的各项工作考核并没有做到细致化地完成任务，往往是习惯于草草了之、大而化之、泛泛而谈。治理应是一项精细化的工作，可乡镇政府在执行上级决策过程中没有精确地进行定位、识别、引导和规划，工作干到哪算哪，工作成果只是为了应付上级检查，不能满足民众实际需要，和上级期待的效果相差甚远，且政策的落实也得不到真实的反馈和监督。这种粗枝大叶式的工作方式存在于一些乡镇干部身上，长此以往民众对政府的不满会越积越多，恶化了政府和民众的关系。

3.乡镇政府的治理工作浮于表面

在乡镇干部身上还存在工作只做表面工作，不注重实际效果的风气。为了给上级政府留下好印象，乡镇政府会在迎接检查上下足功夫，将大多数精力放在了做表面工作上，华而不实，动用大量人力、物力、财力，却不能带来实际效益，造成资源的浪费、工作效率的低下。乡镇政府在民众遇到难题时，没有解决问题的主动性，对民众遇到的棘手问题放之任之，不去解决，只注重面子工程带来的是民众发自内心的不满意，长此以往会影响乡镇政府在民众心中的形象。

4.乡镇政府缺乏主动创新意识

乡镇政府在开展工作过程中，因事权不对等的原因，需要在执行决策过程中被动地去应付上级指示，上级政府将积累在他们身上的任务和需要提供的公共服务无限制地下放给乡镇政府，乡镇政府面对繁重的任务只能疲于奔命，不能快速正确地领会上级决策的深层意义和内涵，也没有时间去将决策与本地的实际情况相结合，更不必说发挥主动性、创造性去执行决策。决策的执行是疲于应付，最后的效果肯定不尽人意，既无法使上级政府满意，也无法使当地民众满意，费时费力，竹篮打水一场空。

（二）原因

1.治理理念滞后

乡镇政府秉持的治理理念对乡镇政府的行为有巨大影响，导致乡镇政府治理能力落后的一大原因就是滞后的治理理念。

首先，传统治理理念最突出的一点就是官本位思想，两千多年的封建统治将这种思想深深扎入社会的方方面面。在乡镇地区，官本位思想突出体现在人们普遍认为官权大于人权，他们对权力有着天生的惧怕，认为与权力抗争非但不能解决问题反而会惹祸上身，忽视了自己是治理主体的地位。由于缺乏了普通民众对乡镇政府的监督，必然会导致权力的腐败及办事的低效。乡镇政府中的一些干部在逐渐学习新的治理理念，但他们的服务意识和民主意识仍然十分淡薄。对于普通民众，他们没有认为自己是国家的主人，而是一系列政策的被动接受对象，对于这些人，乡镇干部没有与他们用心交流、主动贴近，帮助他们。总体而言，现在的乡镇政府还是没有从以往传统的官民身份转变过来，依旧是以官为尊。

其次，乡镇政府缺乏民主治理理念，以往长期的集权制度使我国民主化法治程度不高，乡镇政府的干部们权力私有和集中的观念根深蒂固，他们认为治理仅是政府的事情，民众没有权利参与，这大大地阻碍了治理现代化的推进。

最后，法治理念的淡薄，树立法治理念不仅是乡镇政府法治化建设的内在要求，也是治理能力现代化的必然要求，目前在乡镇政府中法治理念还没有成熟起来，集中体现在干部队伍法律意识淡薄、法律知识缺乏，知法用法的能力不足，人治的思想还是多于法治的思想。

2.队伍建设存在短板

乡镇政府自身建设短板集中体现在乡镇政府干部队伍中。

首先，乡镇政府干部队伍的学历普遍不高，本科及以上学历在乡镇政府中凤毛麟角，即使来了高学历的知识分子，也是将乡镇政府作为跳板，有了合适的机会便会离开，普遍低学历导致整个干部队伍对先进的治理理念和治理方法接受较慢，很难学以致用。

其次，人浮于事的现象严重，乡镇政府在人员数量配置上足够，但真正用心干活的人却屈指可数，许多干部仰仗自己年龄大、资历长，整天浑浑噩噩，不愿意做事，尤其一些已经升迁无望的老员工，不仅缺乏工作积极性，长此以往还会给整个办公环境带来消极氛围，不利于工作的开展，整个队伍中只有少部分年轻人勤勤恳恳地干活，这种现象导致工作效率低，政府办事能力下降。

最后，干部队伍老龄化现象普遍存在，由于以前的制度原因，乡镇干部的学历、能力差距很大，且整体素质偏低，再加上现代人员的录用制度，逢进必考，且招录的人员数量少，乡镇的新鲜血液补充不及时，老龄化严重。借调政策也是新人少的原因，很多年轻干部才来不久就被借调到县、市一级工作，虽然编制还在乡镇，但并没有为乡镇干活，更加导致了乡镇政府无人可用的窘境。

3.任务琐碎繁重且权责失衡

在调研中，接触到一首打油诗“摊派任务不切实，签‘责任状’到手软。政出百门千条线，迎来送往折腾烦。身兼多职无主次，资料表格堆成山。上级借调何频繁，队伍老化难运转……”，真切地勾勒出期待中央减负、新政早日落实的乡镇干部心境。乡镇政府处于压力型体制最低的一个级别。

首先，乡镇政府会面临上级层层分派下来的任务，时间紧、任务重、责任大，且不看过程只看结果，导致乡镇政府的负担巨大，日夜加班也难以按时完成任务。

其次，上级政府某些临时指派的任务也会致使乡镇政府措手不及，难以及时完成，即使完成了也是效果不佳，乡镇政府不免会造成人力、物力、财力的损耗，给原本就不富裕的乡镇政府造成更大的压力。乡镇政府存在问题的根源是权责失衡[7]，乡镇政府缺乏执法的权力，但又要担负当地的各项安全，因此在工作中只能排查，难以达到有效整治的作用。长期以来的管理体制约束着乡镇政府，上级布置的任务无论是否符合当地的实际情况，乡镇政府都需要一丝不苟地去完成，使权责体系严重失衡。乡镇政府是所有任务和政策的最终实施者，权责分离是基层乡镇面临的普遍问题，这个现象的连锁反应是致使乡镇政府科学决策和统筹协调能力弱化。乡镇政府承接着上级政府安排的各项工作任务，压力巨大，可谓是“上面千条线，下面一根针”，但在具体工作开展过程中，只有检查权和督促权，没有执法权、处罚权，责任大而权力小，甚至有责无权。

4.财政经费短缺

改革以后，乡镇政府失去了重要的财政来源，尤其是叠加农业税的取消使乡镇政府失去了主要财政收入来源，乡镇政府的财力严重不足。目前，乡镇政府的财政来源只是地方缴纳的税收和国家给予的一系列补贴，这一现象在一些偏远的落后的乡镇尤为明显。普遍而言，乡镇政府财政的突出特点是收入和支出不成正比，乡镇的基础建设没有资金来源，上级政府不予拨付款项，外面借不到款，银行不给贷款。乡镇政府还面临的是财权是半级财权，并不是所有财政都由自己支配，更严重的是有的地方还出现了乡财县管的现象。乡镇政府支出高度依赖财政转移支付，缺乏财政自主权，基本成为县级政府的“执行部门”[8]。任何工作的开展都需要经费的支持，否则就无法开展。乡镇政府没有足够的财力，一些必须要开展的工作没有足够的资金做保障，要精打细算，能省则省，对上级布置的必须要完成的任务不得不节约成本和各项工作混合到一起开展，质量难免会下降。综上而言，财政短缺对乡镇政府的影响是方方面面的。

三、乡村治理体系现代化背景下完善乡镇政府角色定位的对策建议

推进乡镇政府治理能力提升需要从多个方面进行，理念是实践的先导，乡镇政府首先应转变治理理念，这样治理行为才会跟上时代的步伐。对于乡镇干部应完善其发展路径，目的是提高其做实事的效率。现代化的治理技术应运用于基层社会治理中，促进基层乡镇政府的治理现代化。

（一）转变乡镇政府治理理念

1.树立现代化治理理念

在实现乡镇政府治理能力现代化之前，必须要实现的是治理理念的现代化，过去高度集权的政府管理体制有过积极作用，但随着时代的变化，抑制了民众参与公共事务的积极性，长此以往，政府与民众的关系会随之疏远，且政府的公信力也会下降。在乡镇政府治理能力现代化过程中，必须转变乡镇政府的治理理念，以治理理念来转变治理行为。

首先，乡镇政府应树立以人为本和执政为民的政治理念，学习现代化治理理念，为所在区域民众提供良好的公共服务及公共产品。从源头上根除“官本位”的价值理念，强化服务意识，发展积极正向的政绩观[9]。

其次，树立以科学、民主、法治为核心的善治理念，在乡镇政府治理行为中，积极探索符合乡镇发展的模式，在维护好乡镇环境的基础上发展经济、发展本土文化。

最后，现代化的治理核心是多元参与，不同于以往的政府主导、民众被动接受，乡镇政府的治理行为需要积极引导人民群众、社会组织等多元主体参与到治理中来，形成多元共治、多重监督的治理模式，使民主监督常态化，进一步完善民主监督体系[10]，还需要树立法治理念，任何治理行为都需要在法律许可下进行，受到法律的监督。

2.坚持民主治理理念

随着我国人民整体素质的不断上升，民主治理理念也在不断深入人心，但在乡镇一级民主治理还是一个让人模糊的概念，必须让乡镇政府树立为人民行政、靠人民行政的理念，让民众感受到自己是社会治理的主人。

首先，乡镇政府可以利用现代化的传媒技术传播现代化的民主治理理念，加强民众对自身的定位及对民主的认知。乡镇政府工作人员在日常治理行为中应时刻践行民主治理理念，来获取民众的理解和支持，将民主治理理念深入人心，进一步加深民众和政府的关系，让民众在治理环节中自觉养成维护自身权益的习惯。

其次，乡镇政府还应主动培养民众自我治理的意识。民众的自治意识不强，认为治理是乡镇政府应该做的事情，导致乡镇区域非政府组织匮乏。乡镇政府应进一步简政放权，将原来由乡镇政府承担的职能交给乡镇社会组织和民众，促进社会组织和民众的参与意识和主人翁意识。

最后，要改善乡镇政府的官本位思想，树立服务意识。以往的官本位行政模式在现代社会已经无法运转，只有转为服务型政府才能适应现代社会的发展。乡镇政府应加强电子政务的建设，完善政务公开，提高政府工作透明度，且要提高行政效率，降低行政成本，提供更优质快捷的服务。

（二）健全完善相关机制

1.创新培养、激励机制

把政治站位高、文化水平高、责任担当感强、治理能力强、群众信得过、为民服务、清正廉洁的人才选拔到乡镇政府班子中来，才能增强乡镇政府的领导作用，才能发挥好乡镇政府引领农村经济社会发展的战斗堡垒作用[11]。培养干部的关键环节之一就是乡镇干部的晋升任用机制，要扩展多样化的干部提拔机会，对干工作认真踏实、安心立足自身岗位的，但成果不易发现的，需要着重观察和培养，不埋没任何一个人才。在提拔和任用干部时，考核指标要更丰富，不能一味地追求其中的一方面，要多加考量，如工作成绩、群众满意度等，以防出现为了成绩而做出伤害群众利益的事情。对乡镇政府工作人员的出路不能一成不变，要因人而异，分类进行解决，对于成绩突出、工作认真、为人踏实、群众满意度高的干部要加宽他们的晋升渠道，对于非行政编制的人员需要激发他们的工作积极性，改变他们升职无望、安于现状的想法。

加强激励方式的多元化，传统的激励方式太过单一和滞后。在激励方式上可采取物质奖励和精神奖励相结合的方式。物质奖励可设立专门的奖金，按照不同成绩进行分配奖励，对于工作成绩突出、表现良好的干部可以多一些奖励，对于成绩一般的可以进行些许奖励，而对于工作不积极、失责的干部不能进行奖励，甚至要进行追责，这样可以调动他们的积极性。精神方面的奖励可以通过颁发证书的方式来进行，对于一些特别优秀的，可对其进行榜样宣传，或通过制作宣传片的方式来激励，号召大家向他们学习，激发他们基层服务的自豪感。

2.健全监督考核机制

有效的考核才能使乡镇政府在治理中发挥其应有的作用，才能规范乡镇干部的行为，才能保障权力的有效运行。多角度、全方位、深层次地开展乡镇治理监督，规范监督目标，建立严格细致的监督机制，杜绝一切形式主义、官僚主义和走马观花式的监督，一切以提高基层干部的工作效率为导向。除了上级政府的监督外，必要的监督形式还有广大民众的监督，民众的监督可以保证乡镇政府的治理是以满足民众的利益为目标，使乡镇政府真正做到为人民服务，以人民的利益为最高追求。对乡镇干部的考核原则是做到实事求是、公平公正、合理全面。

首先，要完善考核制度，建立合理的考核机制。现有考核制度，多是一些共性指标，少的是个性指标，对乡镇干部的考核加上公共服务的指标，要进行细化和量化，才能保证评价的客观公正，对于不同的岗位需要根据实际情况进行有针对性地考核。

其次，大部分年终考核、民主评议都是流于形式，且考核往往都是部门内部自己组织。应根据情况加上民众的考核，把民众的满意度作为一个重要的考核指标，只有外部的意见才能更好地反映工作的好坏。

最后，对干部的追责需要更加全面，尤其对一些隐形的失责，如工作懒惰、在其位不谋其政等现象，由于没有明确的证据而无法追责，需要对这种现象进行有针对性地专项治理。

（三）现代化、科学化地进行乡村治理

1.运用现代化的治理技术

科技的提升是乡镇政府治理体系走向现代化的必经之路[12]。现代社会的互联网技术突飞猛进，如大数据、云计算等已经运用到日常生活中。乡镇政府治理也应与时俱进，顺应时代的发展，充分利用现代化的治理技术，持续创新治理方式。乡镇政府可将新技术与社会治理相结合，建立网上数字服务平台，将一系列文化、就业、社保、农产品销售等各种服务进行科学有效整合，这样不仅可以第一时间了解民众面临的难题，帮助他们解决，也可以使基层工作人员与民众的关系更加密切，更可以第一时间帮助民众了解最新惠农政策，帮助新政策的实行，提高工作效率。通过互联网将闭塞的农村大门打开，使民众更好地与时代接轨，使外界也能更多地了解农村、农业的发展，这也是乡镇政府的职责所在。

2.确保治理方式的科学化

无论何时何地都要遵循事物的发展规律。在乡镇政府治理过程中，要遵循以人为本的原则，一切要以农民为根本，一切为了广大农民的最大利益。政府在制定和执行政策时，需要充分站在农民的立场上去思考问题，考虑他们的实际情况，绝不可不下基层拍拍脑袋就决定，这就变成了纸上谈兵式的治理方式。要坚持全面发展，不能单看经济指标，要注重生态、文化、经济等各方面的发展，在发展经济时决不能为了眼前利益去污染环境、破坏生态，如果生态发展落后，即使经济发展得好也属于落后。在经济发展的同时也要注重文化的发展，促进良好乡风、家风建设。乡镇政府的发展还应强调可持续发展，不能采用杀鸡取卵式的粗放型经济发展模式，要规范企业的生产，发展循环经济、绿色经济。乡镇政府对乡镇的发展要立足于全面和可持续，这样才能保证科学化。

（四）改善乡镇财政管理体制

1.构建财权与事权相匹配的财政管理制度

构建财权与事权相匹配的制度可以在很大程度上改善乡镇政府财政管理的体制，实行此制度需要严格按照各级政府自身承担的职责来划分财政的支配权力，承担事权较多的一级政府就拥有与之相对应的财权。现阶段我国各类社会保障统筹仍然停留在市、县层级，如果参考发达地区的一些经验，可以将一些社会福利类的服务事项如低保户救济金、社会抚恤金、残疾人补贴、农村义务教育开支等，由中央和地方各级政府按照一定比例共同支出，以此来减轻最低一级乡镇政府的财政压力，破解乡镇政府资金不足的窘境。对于一些经济基础比较好，拥有较强财政统筹能力的乡镇政府，适当转变乡财县管的财政管理制度，打造在事权上向上移动、在财权上向下移动的新型乡镇政府，乡镇政府有了财政资金的支持、有了财政的自主管理权，就会提升办事的积极性、主动性，并提高办事效率。

2.提高乡镇政府的财政保障能力

乡镇政府的财政是基层治理的重要支柱之一，同样也是乡村治理体系现代化的重要保障因素之一。要坚持以提供公共服务为导向，提高乡镇政府的财政增加、财政支出、财政监管能力。乡镇政府要扩大财政来源，其中的重要来源就是发展农村一二三产业，拓宽税收渠道，增加来源总量。找准乡镇的特色之处，积极培育乡镇本土特色优势产业，强化龙头带领和品牌效应，鼓励生产主体运用精细加工、电商销售等方式来增加收益，将农村一二三产业进行融合发展，建立特色度假村、民宿、农家乐等乡村新兴绿色产业，将乡镇的经济不断壮大，最终提高乡镇政府税收收入。除了开源以外，还需要节流，乡镇政府需要调整财政支出结构，规范“三公”支出，加强审核报销的核查力度，在源头上杜绝铺张浪费的现象。乡镇政府的财政支出重点应转变为完善乡村基础设施建设，提升公共服务质量[13]，其中包括农村教育、医疗、文化、社会治安等，关乎农民日常生活的各种公共服务项目。乡镇政府还应完善财政的预算管理体系，合理计划好乡镇财政预算，从源头上杜绝财政风险，做到乡镇政府的财务公开透明，乡镇人大也应发挥好监督职能，对乡镇政府财政运行做好监管，一切以乡镇政府财政资金运行安全、透明、有效为最终目的。