高质量发展阶段我国中小学办学自主权边界

蒲 蕊

(华中师范大学 教育学院、中国教育管理研究中心， 湖北 武汉 430079)

自1985年5月颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出要“实行简政放权，扩大学校的办学自主权”以来，政府、学界、基层学校对于学校办学自主权及自主办学的认识在不断深化，围绕政府简政放权、落实和扩大中小学办学自主权、学校依法自主办学的改革有序推进，取得了诸多宝贵经验。2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出了“建设高质量教育体系”，并将“落实和扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构，有序引导社会参与学校治理”作为建设高质量教育体系的重要内容。这就意味着，“十四五”时期，高质量教育体系的建设需要政府继续推进“简政放权、放管结合”，落实和扩大学校的办学自主权。

纵观三十多年落实和扩大中小学办学自主权改革实践，在逐步推进并取得进展的同时，由于缺乏明确的学校办学自主权边界以及政府简政放权方面的相关法律依据和放权标准，面临的困境及挑战也不容忽视：一方面，为避免“一放就乱”，学校的办学自主权一直没有得到有效落实，一些基本办学自主权不增反减；另一方面，在高质量发展阶段，学校管理活动的复杂性、权利义务关系的多样性、各方主体教育诉求的多元性显著增强，学校办学在需要更大弹性的同时，也需要学校办学恪守自主权边界，用好办学自主权。显然，高质量发展阶段，学校能否充满生机活力、依法自主办学，仅仅依靠政府简政放权给学校还远远不够，还需要明晰学校自主办学的权限，界定学校办学自主权边界。无所敬畏，没有边界的学校办学自主权，难以有效破解政校关系中的“收放”怪圈，学校也难以释放内在的生机和活力，只会破坏教育规律，破坏教育事业的可持续发展。

权力应该有边界，这是学界的共识。20世纪80年代中期以来，国家政策的落地实施及亟待解决的教育放权问题，共同推进了我国学界对中小学办学自主权方面的相关研究，学校办学自主权内涵、政府简政放权、管办评分离、学校内部分权等方面的研究不断深化。但整体来说对中小学办学自主权的来源及其边界的研究不多，即使是针对办学自主权边界议题的研究，主要还是聚焦办学自主权的法律授权和法律边界，尚未对如何划定中小学办学自主权的边界，中小学办学自主权应有哪些边界以及如何恪守办学自主权边界等问题展开系统研究。基于以上情况，本文认为，“十四五”时期，落实和扩大中小学办学自主权、激发中小学校的办学活力进而建设高质量教育体系，需要从中小学校(1)本研究仅探讨公办中小学校的办学自主权问题，不涉及义务教育和高中教育中的民办学校、混合所有制学校以及委托管理学校。的组织属性出发清晰界定办学自主权边界，阐释中小学办学自主权边界划定的依据，探索中小学办学自主权的边界构成以及边界恪守的可行路径。

一、中小学办学自主权边界之划定

权力必须有边界，中小学办学自主权概莫能外。但是，如何划定边界，这是一个十分复杂的问题。不同的权力，有不同的边界。划分权力边界的依据不同，得出的权力边界也会有所不同。本文认为，中小学办学自主权与政府的行政权力、企业组织的权力有本质上的区别。中小学的办学自主权是一种为学校办学所必须具有的自我决策、自我运行的资格与能力。办学自主权是学校办学所必须，只能局限于学校办学有关的范围，以完成学校教育教学任务为目的，以学校本身的任务为界限。因此，对中小学办学自主权边界的划定，必须从中小学校的组织属性出发，并据此划定办学自主权边界，分析办学自主权边界的构成。

1.作为法人组织的学校

从法学的角度来看，在一个强调法治的社会，必须分析作为法律关系主体的学校在法律中的地位和能力。那么，中小学校是法人吗？如果是法人，如何理解其法人属性？法人是一种享有民事主体资格的组织，“它和自然人的区别在于自然人是自然形成的，而法人则是法律创设的组织”(2)董圣足：《中外学校法人分类比较研究》，《国家教育行政学院学报》2010年第1期。。诸多国家通过立法对学校的法人属性进行了界定。在法国，公务法人是除国家和地方团体之外的，依法从事一定公务活动的，独立享有行政法权利与义务的行政主体，如大学、中学、研究机关(如全国科学研究中心)、图书馆、博物馆等(3)参见胡建淼：《十国行政法——比较研究》，北京：中国政法大学出版社，1993年，第124页。。也就是说，法国的大学、中学是赋予公务法人地位的，而小学则无法人地位。发生诉讼时，小学校长不能代表学校参加诉讼，而是由督学代表学校出庭。中学校长可以代表学校出庭，但是重大的民事责任，学校不能独立承担，而是由国家承担。学区负责任命校长、副校长，评价和考评教师等。在德国各州的《学校法》中，公立中小学校不是独立的法人，也不具备独立的民事权利和行为能力。日本的公办中小学校属于不具法人地位的公营造物，在这一点上，日本法与德国法具有很大的相似性(4)参见彭虹斌：《大陆法系与英美法系国家公立中小学法律地位比较与启示》，《外国中小学教育》2011年第5期。。

在我国，1986年通过的《民法通则》是我国第一次以法律形式规定法人制度。《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。”对于我国学校的法人资格，1995年颁布的《教育法》第 31 条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”2021年1月1日起施行的《民法典》按照法人设立目的和功能的不同，将法人分类为营利法人、非营利法人与特别法人。其中，非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。按照我国《事业单位登记管理暂行条例》第2条第1款规定：事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。所以，我国的公办中小学校属于事业单位法人。此外，结合《民法典》和相关教育法律规定，我国的公办中小学校不是严格意义上的法人。一方面，学校的产权归属国家。另一方面，考虑到学校教育活动的特殊性及其对国家利益的重大影响，以及其财产属于国家所有，我国的公办中小学校也不应独立于政府而享有完全的民事权利，独立承担民事责任。这一点，正如有学者所指出的那样，“我国公立学校充其量只能是一种民事权利能力、行为能力和责任能力都受到限制的不完全的‘准法人’”(5)胡劲松、葛新斌：《关于我国学校“法人地位”的法理分析》，《教育理论与实践》2001年第6期。。

此外，学校不仅是民法意义上的法人，同时具有公法人的性质。公法人具有以下特征：依公法由国家和公共团体设立，对国家有特别利害关系并受其特别保护，行使或分担国家权力或政府职能，依法独立享有公法上的权利能力。尽管我国没有公法人和私法人的区分，但是学校作为教育教学的专门组织，由公法调整和国家设立，并对国家有特别利害关系而受其特别保护，以完成公益职能为目的，代表着国家行使部分专业性的公权力。据此，公办中小学校具有公法人的性质，其办学自主权是一种公权力。从现代行政和法律的关系来讲，公权力必须是法律赋予的，运用强制力维护和分配公共利益。由此可见，具有公权力性质的学校办学自主权，必须有法律边界，依法行使，不得超越法律范围，否则就是越权或滥用办学自主权。也就是说，“公立学校从事教育活动的权力，本质上属于国家教育权的性质，是代行国家的教育权力”(6)秦惠民：《走入教育法制的深处——论教育权的演变》，北京：中国人民公安大学出版社，1998年，第203页。，学校“办学权只能是一种基于学校性质和任务之上的专门法律授权，而非学校无条件拥有的天然权力”(7)葛新斌、胡劲松：《政府与学校关系的现状与变革——以珠江三角洲地区公立中小学为例》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2001年第6期。。学校的办学自主权必然是有限的和法定的，而不是自定的，既不能被放弃，也不能被滥用。“办学自主权是学校及其他教育机构专有的权利，是教育机构构成法律关系主体的前提。不享有此种权利，便意味着在法律上不享有实施教育教学活动的资格和能力，也不能称之为教育机构。办学自主权在本质上是一种公共权利，学校及其他教育机构在行使这一权利时，必须符合国家和社会的公共利益，必须贯彻国家的教育方针，遵守法律、法规与政令，不得违反规定滥用权力，也不得自行放弃和转让。如果学校及其他教育机构违背国家法律和有关规定滥用这一权利，危及国家和社会的公共利益，或者有严重的渎职行为，侵害了受教育者、教职员工的合法权益，主管机关可以分别视情节轻重，予以行政处理，必要时剥夺某项自主权，直至勒令停办。”(8)劳凯声、郑新蓉：《规矩方圆——教育管理与法律》，北京：中国铁道出版社，1997年，第220-221页。

2.作为专业组织的学校

从教育学的角度来看，学校是从事教育教学的专业组织，是由知识和一群围绕知识而工作的群体组成，其劳动的个体化程度较高，因而，对他们的管理必须体现民主性，使其拥有管理自己工作的自主权，以便发挥主动性和创造性。对此，彼得·德鲁克指出：“20世纪的公司最宝贵的财富是它的生产设备，而21世纪的机构(无论是工商机构还是非工商机构)，最宝贵的财富将是它的知识劳动者以及他们的生产能力。”(9)Peter F. Drucker，“Knowledge-Worker Productivity: The Biggest Challenge，” California Management Review,vol.41，no.2，1999,pp.79-94.对于作为知识劳动者的教育者来说，他们的知识生涯包含了知识的获取、知识管理以及知识向下一代的传递。要提高他们的知识生产力，学校中的人特别是教师，需要拥有管理自己工作的自主权。学者马克·汉森也分析了作为专业人士的教师在教学过程中的自治行为，并将其概况为四种表现方式(10)参见马克·汉森：《教育管理与组织行为》(第五版)，冯大鸣译，上海：上海教育出版社，2005年，第116、118页。。其一，教师倾向于认为，他们在教与学的过程中具有主宰权，因为他们掌握某一特定领域的专门学问。其二，教师一般认为，他们有权按所选择的方式去组织学习过程。其三，教学过程相对来说不受学校规章制度网络中对教与学活动所作规定的牵制。不涉及人情的学校规章的理性网络往往进不了教室。其四，在有些时候，当一个教师的回应与学区规定的方针或校长的指令不一致时，教师极有可能对上级的指挥说“不”。

与此同时，学校组织并不是一个紧密连接的系统，而是一个松散结合的系统。对此，卡尔·威克认为，松散结合“倾向于传达这样一种思想：相结合的事件之间虽然反应敏感，但是，每个事件同样保持它自己的特点和某种物理或逻辑上的独立标志”(11)Karl E.Weick， “Educational Organizations as Loosely Coupled Systems，” Administrative Science Quarterly, vol.21，no.1，1976, pp.1-19.。松散结合的假设意味着一所学校的各个部门(如校长办公室、学术部门、学生指导办公室、教务管理部门)都有各自的特点、作用和分界线，这些部门的连接既微又小。学校的许多问题常常由不同的成员来处理，教师在针对某个问题时该如何做、做多少上有某种程度的自由斟酌权。这也就是马克·汉森曾指出的，教师和警官、福利工作者、合法的助理律师、保健工作者及其他公共事业工作者一样，具有许多被利普斯基(Lipsky)称为“街区层官僚”(street-level bureaucracy)的特征。这些人一般处于较低的层次，并直接与委托人或公众接触。他们普遍工作量大、收入低、负有影响他们所对待的对象人生的职责。然而，为他们的工作提供的资源却是不充足的(12)参见马克·汉森：《教育管理与组织行为》(第五版)，第116、118页。。此外，“街区层官僚”还有一个共同点，就是决策的自主权。因为“这种服务性措施的性质要求由人做出判断，它既不能程序化，也不能由机器来取代”(13)Michael Lipsky，Street-Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services，New York： Russell Sage Foundation， 1980， p.151.。由此可见，作为专业组织的学校，其办学活动必须遵循教育规律，办学自主权必然具有专业边界，按照教育规律来办学。

3.作为公共组织的学校

从政治学角度来看，中小学校特别是公办中小学校是国家和政府投资兴办的教育机构，其运行费用全部或主要由国家和政府提供，为社会不特定人群提供服务，承担着极为特殊的人类发展使命。因此，中小学的办学活动不仅需要遵守法律、遵循教育规律，更是一种追求伦理价值的活动。中小学校是以满足公共利益为宗旨的公共组织，具有公益性的特征。1995年颁布的《教育法》第八条对教育的公益性做出了明确的规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”(14)《中华人民共和国教育法》，1995年3月18日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1995-03/18/content＿1481296.htm，2021年7月21日。

在高质量发展阶段，作为公共组织的学校应坚守并维护什么样的公共利益？习近平总书记指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”(15)习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，2021年7月1日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2021/0701/c64094-32146278.html，2021年9月10日。因此，高质量发展阶段学校自主办学应坚守的公共利益，就是要始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，践行以人民为中心的发展思想，增进并维护人民的利益，办人民满意的教育。

具体来说，一方面，学校的公益性体现在学校的育人功能上，即通过办学自主权的有效合法使用，完善学校内部治理结构，增强自身的办学活力，为老百姓提供优质均衡的教育，将学校办成让人民满意的学校，为党为国培育英才。在这里，尤其应重视学校教育对象的特殊性。中小学生是具有主观能动性的、有多种发展可能性的鲜活的生命，学校教育活动是一种促进受教育者转化的活动。通过这一活动，受教育者得以社会化，他们的潜能以及多种发展可能性转化为现实状态，学生的智慧与能力得到提高，品德得以养成，情趣、爱好得以发展，精神生活得以丰富。正是在这一意义上说，“教育的本质不是财产流转而是思想流转。学校不是企业，而是‘交流思想的场所’。现代学校制度是一种‘教育制度’而不是‘经济制度’；其主导价值追求是‘社会公平’而不是‘经济效益’；其立足点是教育，是学生的充分发展，而不是‘利润’”(16)褚宏启：《我们需要什么样的现代学校制度》，《教育研究》2004年第12期。。

另一方面，学校的公益性还体现在，学校办学活动必须符合国家和社会公共利益，学校的教育目的和教育内容中必然包含符合公共利益的基本价值观念和行为规范要求，学校教育活动不仅要保证和实现个人的权利和利益，更是一个国家和社会维护公共利益、保障社会公平正义的基本途径。显然，学校组织的公益性特征以及追求公共利益的价值取向，规定了学校办学自主权的伦理边界，学校必须按照教育的伦理价值追求来办学。

二、中小学办学自主权边界之构成

办学自主权边界是指中小学校在行使办学自主权时的界线。办学过程中既不能越界，也不能缺位。越界是滥用办学自主权，缺位则是不作为或渎职。如前文所述，依据学校的组织属性，中小学办学自主权应该具有法律边界、专业边界和伦理边界。

1. 法律边界

作为法人组织的学校，其办学自主权具有公权力的性质。从现代行政和法律的关系来讲，公权力必须是法律赋予的，运用强制力维护和分配公共利益。因此，中小学办学自主权的法律边界意味着其办学自主权是由法律授予的，办学自主权的内容和范围应以法律明确规定为限，办学自主权的行使必须遵守法律，依法行使，不得超越法律范围，否则就是越权或滥用办学自主权；也不能缺位，否则就是不作为。也就是说，“公立学校从事教育活动的权力，本质上属于国家教育权的性质，是代行国家的教育权力”(17)秦惠民：《走入教育法制的深处——论教育权的演变》，第203页。，办学自主权必然是有限的和法定的，而不是自定的。办学自主权必须遵守法律边界，依法办学。

基于此，世界上诸多国家都颁布法律，明确规定了学校的法律地位及其权限。例如，俄罗斯在1992年印发的《教育法》对学校权限做了详细规定：(1)可以争取从事教育活动所需要的经费，包括利用银行贷款；(2)可以选拔、招收和配置教学人员；(3)可以制定教育大纲和教学计划；(4)可以确定其管理机构、编制和设立领导方式；(5)可以确定员工的工资数额；(6)可以制定并通过其内部管理章程和校纪校规；(7)可以确定学生招生总数；(8)可以对学生进行阶段考试和成绩评定；(9)可以协助教师参加教育学术团体活动，等等(18)参见吴志宏：《中小学管理比较》，上海：上海出版社，1998年，第225页。。德国的《学校法》在确定政府与学校权责的时候，关注学校内部与外部事项的区分。按照《学校法》规定，一般而言，那些直接与学校生活和工作密切相关的事务均被理解为学校内部事务，包括教育和教学、教学计划和教学方法、考试和证书等内容。那些与建立和供养学校以及办学基本条件和设施有关的事务，则通常被理解为学校的外部事务。按照这种区分，德国各州《学校法》严格区分了国家(州)和地方政府在学校事业发展上的权限和职能，即国家(州)的学校主权及国家(州)的学校监督主要指向学校的内部事务，而地方政府作为学校的举办者则被赋予了学校外部事务的管理职责(19)参见胡劲松：《德国学校法的基本内容及其立法特点：以勃兰登堡、黑森和巴伐利亚三州学校法为例》，《比较教育研究》2004年第8期。。在我国，《教育法》从教育教学、招生、学籍管理、聘任教职工、管理和使用本单位设施及经费等九个方面，明确规定了学校的办学自主权。

2.专业边界

作为专业组织的学校，其办学活动是一种非常复杂的活动，具有特殊性、创造性和不确定性，这就导致了一般性的教育法律很难解决所有的教育问题，也不可能将学校办学自主权一一罗列无遗，学校在办学过程中必然需要一定的自由裁量空间。这就意味着，学校办学自主权受法律边界约束的同时，还应有专业边界的约束。

学校教育是一种有自身规律的特殊的社会实践活动，学校的办学行为、办学活动必须遵循教育活动的规律。因此，办学自主权的专业边界意味着学校办学活动应具有教育专业性的特点，学校及其组织成员在自由裁量空间中的自主决策权必须遵循教育规律，即遵循教育内外部规律。“教育外部关系规律，指的是教育作为社会的一个子系统与整个社会系统及其他子系统——主要是经济、政治、文化系统之间的相互关系的规律”，“教育内部关系规律，指的是教育作为一个系统，它的内部各个因素或子系统之间的相互关系的规律”(20)潘懋元：《教育外部关系规律辨析》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》1990年第2期。。

从学校与外部的关系来看，学校办学自主权的专业边界意味着办学自主权必然受到社会政治、经济、文化、科技等方面的制约，同时，学校通过办学自主权的合法正当使用，发挥学校教育对社会发展的积极作用。对于我国学校来说，高质量发展阶段，学校办学自主权的专业边界意味着办学自主权的行使必须以实现学校教育的育人目标以及教育的“四为服务”为目的。具体来说，在自由裁量空间，学校办学自主权的内容、大小及其使用，必须有利于德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人的培养，必须有利于立德树人根本任务的落实，把学生的德智体美劳全面发展作为目的本身，实现教育为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务。从学校内部关系来看，则意味着办学自主权的行使要遵循教育的内部规律，以自主办学来保障教师的教学自主权和学生的学习自主权。

3.伦理边界

学校是一种特殊的公共组织，作为以促进学生成长和发展为己任的专门机构，学校办学活动除了有自身的规律以外，还应是一种追求伦理价值的活动，即维护并增进公共利益、追求公平和公正。因此，办学自主权必须要有伦理边界。

首先，办学自主权的伦理边界意味着学校办学自主权的限定及其行使必须以增进和维护公共利益为原则，不能损害公共利益，不能逾越这种伦理边界。从政治学角度来看，中小学校是国家和政府投资兴办的教育机构，其运行费用全部或主要由国家和政府提供，为社会不特定人群提供服务，因此，学校应是以满足国家和社会公共利益为宗旨的公共组织，具有公益性的特征。

其次，办学自主权的伦理边界意味着其在自由裁量范围内不可为所欲为，必须恪守公平公正、民主、责任等伦理价值。公平与公正不是具体的法令条文，而是一种理念，一种精神诉求，同时又极具实践意义。坚持公平公正的伦理价值，意味着学校在自主办学过程中，学校及其成员，包括校长、中层管理者、教师等主体必须公平公正地行使教育管理权和教学自主权，学校的章程、具体规章制度的制定和实施应以德性为前提和基础，在学校内部的利益分配、教育资源配置及其相关规范实施中应当平等对待每一位成员，全体成员应当平等地成为教育领域的受益人。在课堂教学、班级管理、学生评价中应平等对待每一名学生，不让一些学生因家庭背景、经济条件较差，学习成绩不好受到漠视或被歧视。此外，学校办学自主权的行使不能逾越社会对民主价值的期待。作为一种政治理想和世俗信仰，民主是人类追求的目标；而在现实的政治操作中，民主则是保障公共权力为公共利益服务的政治手段。坚持民主原则，意味着学校在自主办学过程中，应以国家和社会的公共利益为出发点，根据民主的要求去建立和调整办学过程中的各种关系，平等对待每一位学生、教师和家长，在学校教育决策中鼓励家长、社区、教师和学生的积极参与，尊重每一个人的尊严与价值。

最后，办学自主权的伦理边界还意味着学校办学自主权的限定及其行使是一个权力/权利和责任/义务对等的领域。从法治的角度来看，有什么样的权利就应该有相应的义务，行使什么样的权力就应该承担相应的责任。也就是说，权力无法脱离责任而单独存在，权力与责任总是一致的，否则，这种权力就是非法的、不合理的。事实上，在学校自主办学过程中，享有权力/权利者同时应尽相应的责任/义务是最起码的道德要求。20世纪80年代以来出现的 “一放就乱、一收就死”怪圈，很大程度上与过于重视放权、扩权而忽视责任履行和问责有关。特别是在政府实施简政放权改革的今天，学校正在被赋予更为广泛的办学自主权，教师的专业自主权和家长的参与权也在逐渐扩大，因此更需要增强责任意识，力主权责并重。校长、中层管理者、教师也更需要秉持强烈的使命感和责任感，不忘初心，牢记为党为国培育英才的使命，对学校发展和学生发展负责，不断增强为实现中华民族伟大复兴中国梦的责任担当。

总之，中小学办学自主权是一个法定的、有限的、有边界的概念，而不是可以任意扩大或者随意自定的。在一个稳定的时期内，一旦法律明确规定了学校的办学自主权，那么，这些办学自主权就成为学校办学的专属权利，只能由学校享有并合法正当行使，政府只能在法定范围内通过合法的手段进行监督，而不能任意逾越自身的教育管理权限侵犯学校的办学自主权。学校办学自主权的专业边界和伦理边界，则意味着学校在办学过程中的自由裁量空间以及决策的自主权同样是有边界的，是一种在法律规定范围内的自由决定权，其行使要遵循教育规律，维护公共利益，而不可为所欲为。这种自由决定权的行使，既可以成为学校法定权利的前身，也可以作为法定权利的补充与之并存。此外，从中小学办学自主权的法律边界、专业边界和伦理边界三者关系来看，一方面，合理的法律边界来源于教育规律和教育伦理价值追求。从法律的本质来看，法律受到客观规律的制约，必须尊重规律和反映规律。同时，作为一种为实现社会正义而调整各种利益关系的工具，法律应该具有正义性，否则就是“恶法”。因此，学校自主办学的法律授权及边界划定必须遵循教育规律，必须体现出对公平、公正、正当等伦理价值的追求。另一方面，一旦教育法律颁布实施，中小学办学自主权的法律边界得以确立，中小学办学自主权的行使就必须遵守法律边界、依法行使。这个时候，既定的法律边界则成为第一边界，也是刚性边界，法律边界优于专业边界和伦理边界，是学校办学自主权行使必须首先遵守的边界。当然，学校办学自主权的边界是一种动态的边界，而不是一成不变的。在一定情况下，原来属于政府的教育管理权可以通过立法转变为学校的办学自主权，学校的办学自主权也可以通过立法转变为政府的教育管理权。

三、中小学办学自主权边界之恪守

如何约束中小学的办学自主权？如何恪守中小学办学自主权的边界？本文认为，应根据办学自主权法律边界、专业边界、伦理边界的不同属性，从程序正义入手，分别采取不同的举措。具体来说，要恪守办学自主权的法律边界，需要进一步提高教育法治化水平；恪守办学自主权的专业边界，需要实现中小学内部的科学分权，限制学校内部的行政管理权，充分保障教师的教学自主权和学生的学习自主权；恪守办学自主权的伦理边界，需要坚持以人民为中心的思想，完善学校内部的民主决策机制，以便重要的教育利益相关者能够真正参与到学校决策中来。

1.推进教育法治建设，落实清单制度管理

“我国现行的教育法律体系是按照教育的不同层级和阶段进行立法，而对于微观层面的教育法律关系的规范还比较薄弱，尤其是学校作为教育的具体实施者，现行法律关系还没有形成具体、完备的法律，规范学校的法律地位和运行机制。”(21)马怀德：《学校法律制度研究》，北京：北京大学出版社，2007年，第2-3页。因此，要恪守办学自主权的法律边界，实现学校的依法办学、依法治校、依法治教，激发学校的办学活力，还需要尽快出台《学校法》，以明晰学校的自主办学权限，划分权责边界。这样，不仅能够避免学校办学自主权的滥用和误用，也可以保障学校办学自主权不被侵犯。

此外，应进一步落实清单管理制度，用权力清单、责任清单和负面清单制度约束和规范学校办学自主权的运行。在管理学校清单制度方面，现阶段的工作重点是，根据不同类型的学校、不同学段的学校以及不同办学水平的学校，将教育教学自主权、人事工作自主权以及经费使用与筹集自主权等三个维度的办学自主权以清单的形式具体化，明确规定在此三个维度上，学校应该有哪些、有多大程度的办学自主权，具体应负什么责任，哪些是学校不能踩的“红线”。

2.保障教师教学自主权和学生学习自主权

恪守学校办学自主权的专业边界，需要遵循教育规律，将办学自主权在学校内部进行科学分权，明晰并限定学校内部的行政管理权限，使教学自主权和学习自主权得以回归教师和学生。之所以要保障教师的教学自主权，原因在于，教育教学活动是极为复杂的，需要高度的弹性空间。“为了应对学生能力日复一日的变化问题，教师应该拥有专业判断的自由。学校中不可能否认专业自治。教师在教室里独立工作，相对来说，不受同事和管理人员的监督，并且拥有对其学生的广泛的自由决定权。”(22)韦恩·K.霍伊、塞西尔·G.米斯克尔：《教育管理学：理论·研究·实践》(第7版)，范国睿主译，北京：教育科学出版社，2007年，第111页。因此，为了激发教师的教学活力和创造性，政府应该减少对学校教学的干扰，校长以及学校管理者应该把教学选择权、学生评价权、惩戒权、教学改革权等切实还给教师，在学校治理中尊重并保障教师的专业自主权，鼓励并支持教师在教育教学中开展创新性的、个性化的教学。

同时，应充分保障学生的学习自主权。1985年联合国教科文组织在巴黎举行的第四次国际成人教育大会上通过的《学习权宣言》明确提出了“学习权”的概念。“学习活动是教育活动的核心，学习将每个人从由外在力量制约其发展的个体，转变成自己创造自己历史的主体，因此学习权不是一项少数人才能行使的权利，不是一个需要等基本需要得到满足之后才会来到的阶段，不是为未来而保留的一种文化奢侈品，而是每一个人生存和发展不可缺少的条件。”(23)洪流：《联合国教科文组织第四次国际成人教育大会宣言》，《成人教育》1986年第2期。基于此，保障学生的学习自主权意味着学校办学自主权的行使不应损害学生的学习权，相反，应从学生的学习和发展需要出发，尊重学生的个性和学习中的自主选择，通过自主办学和学校的特色发展来构建一种弹性的、多元化的、可以自主选择的学习制度，“这种制度将自主选择提到了显著地位，让学习者有机会选择适合自己的学习途径，在学什么、如何学、何时学、何地学的问题上消除障碍，使其有可能以一种自主、灵活的方式来有效地获取知识”(24)劳凯声：《把学习的权利还给学生——受教育权利历史演进及当前发展的若干新动向》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2015年第3期。。

3.坚持党的全面领导，完善民主决策机制

要恪守学校办学自主权的伦理边界，维护并增进公共利益，坚持社会主义办学方向，追求公平正义民主的价值取向，就必须坚持党对学校工作的全面领导，不断完善学校内部治理结构，创新民主决策机制。具体来说，一方面，党组织在学校自主办学过程中发挥政治核心作用，是学校全面贯彻落实党的教育方针政策、坚持社会主义办学方向、加强党的建设和思想政治建设以及培养社会主义事业的建设者和接班人的重要保证。因此，一是要明确党组织在学校的功能定位，坚持党对教育的全面领导，发挥党组织的核心领导作用；二是要完善学校内部的党组织设置，健全民主集中制，在学校的一些重大决策事项和重要问题上，加强党组织的政治把关，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，依靠强有力的基层党组织建设推动学校的改革和创新。

另一方面，进一步完善学校内部的民主决策机制，尊重并保障全体师生员工，特别是家长、社区的民主参与权和监督权。迈克·富兰曾经指出：“无论在个人方面还是在机构方面，见解的形成、探索、管理以及协作都不能在小圈子里实施。如果你不和各种各样的涉及相同的和不同的事务、其他的大的网络相连接，那么，令人鼓舞的见解在理论上的概括、调查和解决问题、获得更大的能力以及建立有成效的相互关系，其效果都是有限的。”(25)迈克·富兰：《变革的力量——透视教育改革》，中央教育科学研究所、加拿大多伦多国际学院译，北京：教育科学出版社，2000年，第107-108页。为此，有必要通过完善学校内部治理结构，理顺家庭、学校和社区之间的关系，创建有效的家长和社区参与学校治理机制，如各种学校委员会和改进小组、家长委员会及其他的家长组织，协调社区内的各种企业、机构、文化的和民间的组织、高等院校以及其他社区群体，使家长和社区做到有序参与，享受权利并承担义务。