“双高计划”背景下民族地区高职院校建设路径研究——基于PEST模型视角

陆欣桐

（南宁师范大学 职业技术教育学院，广西 南宁 530001）

国务院于2019 年2 月印发的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教二十条”），从政策支持和经费投入两个方面完善民族地区职业教育发展机制。为进一步落实“职教二十条”，同年3 月，教育部、财政部发布的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称“双高计划”）指出要“集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群”。民族地区高职院校建设上承国家“双高计划”的指向，下接民族特色、对接民族需要，是助力民族地区经济高质量发展及提供高素质人力资源保障的重要举措。在“双高计划”背景下推进民族地区高职院校建设，应在分析其外部宏观环境的基础上，系统思考，统筹协调，把握发展机遇，明确发展方向，提升民族地区高职院校的建设水平和辐射力度。

一、PEST模型简析

PEST 模型是用于帮助企业检阅其外部环境并提供战略咨询的一种分析方法，旨在通过对政治环境（Politics）、经济环境（Economy）、社会环境（Society）和技术环境（Technology）的分析，从总体上把握企业行业所处的宏观环境。该模型最早由美国学者Johnson G和Scholes K 提出，后经不断应用和扩充，扩展为SLEPT 分析法和STEEPLE 分析法，并广泛应用于医疗、教育、金融等行业，具有较强的普适性。运用PEST 模型分析民族地区高职院校建设的外部宏观环境，有利于从整体上了解民族地区高职院校建设的现实境遇，从而为民族地区高职院校建设提供前瞻性的对策与建议。

二、民族地区高职院校建设的PEST分析

（一）政治环境

民族地区是我国少数民族聚居的地方，民族地区各项事业的发展是我国现代化建设的重要组成部分[1]。为加快民族地区职业教育发展，国家先后颁布了一系列政策方案。1992 年，国家教委发布的《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》是我国首个针对民族地区职业教育发展的文件，该文件对民族地区职业教育的地位和作用、办学方向、办学形式、经费来源、师资等方面作了明确规定，为民族地区职业教育发展的初步探索建立了基本架构。随后，《国家教委关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见》（教职〔1998〕3 号）、《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》（民委发〔2000〕199 号）、《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》（国发〔2002〕14 号）等政策文件均对民族地区职业教育的办学目标、办学内容、办学模式、经费等方面作了进一步规定。2019 年，“职教二十条”“双高计划”等政策的颁布，为我国民族地区职业教育发展创造了“黄金时期”。民族地区高职院校发展应与我国职业教育的整体发展同频共振，充分借助外部政策机遇，以民族特色为抓手，统筹民族地区高职院校建设的内外部资源，改变民族地区高职院校办学过程中原有经验有限、建设力度不足的现实状况，实现民族地区高职院校的高质量发展。

（二）经济环境

1.民族地区经济水平相对落后

改革开放以来，国家颁布诸多政策，提出应充分挖掘民族特色资源，大力发展民族地区经济。然而，受自然地理环境、历史原因等多方面因素的影响，民族地区与东部沿海地区相比，经济水平相对落后。高职院校的高质量发展，可为地区发展培养大批技术技能型人才，促进地区经济快速发展。

2.民族地区高职院校经费投入尚待提高

尽管“职教二十条”要求经费投入进一步向中西部、贫困地区和民族地区倾斜，教育经费投入不足依然是民族地区高职院校建设过程中面临的客观问题。据公开数据显示，2017—2019 年普通高职高专教育经费总投入分别为2023 亿元[2]、2150 亿元[3]、2402 亿元[4]，占全国高等教育经费总投入的18.21%、17.90%、17.84%，占比呈逐年递减趋势。以广西壮族自治区、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区和西藏自治区等五个自治区为例，2019 年各自治区的一般公共预算教育经费分别为1008.88 亿元、179.36 亿元、603.84 亿元、863.84 亿元、261.58 亿元，分别占一般公共预算支出的17.24%、12.47%、11.83%、16.25%、11.96%[5]。基于教育经费投入不足的问题，民族地区高职院校亟须构建多元经费筹措机制，为高职院校建设提供充足的物质和经济保障。

（三）社会环境

1.民族文化传承与创新重视程度有待加强

《中国大百科全书·民族卷》将“民族文化”解释为“本民族创造出来的具有本民族特色又具有历史外延性的文化”[6]。我国共有55 个少数民族，每个民族都有着特色鲜明的民族文化和风俗习惯。民族地区高职院校应以传承和弘扬民族文化为基本着力点，以培养本地区具有民族意识和民族文化素养的技术技能型人才为实践立足点，在专业设置、人才培养等方面突出民族特色，避免趋同化现象，探寻新时代背景下民族地区民族文化的发展路径。民族文化的传承与发展具有重要作用，然而，反观当下，民族地区政府将建设重点较多地投射在教育、医疗、旅游、科技等社会事业上，在一定程度上忽视了民族文化的传承与创新。

2.民族地区人才流失严重

民族地区与东部地区相比，人才流失现象严重。自20 世纪80 年代以来，西部民族地区人才流出是人才流入的2 倍以上[7]。美国学者E.S.Lee 在20世纪60 年代提出人口迁移理论，即“推拉理论”，该理论将影响迁移的因素分为“推力”和“拉力”，前者驱使居民离开原居住地的因素是“推力”，后者吸引移民迁入新居住地的因素是“拉力”。显然，民族地区的“推力”大于“拉力”，民族地区高职院校培养的技术技能型人才大量流向东部发达地区，同时，民族地区高职院校对于高水平“双师型”教师等高层次人才的引进相对困难。

（四）技术环境

新时代，职业教育从“大职教”阶段步入“强职教”阶段。基于建立职教强国的愿景以及技术日新月异的背景，党的十九大为职业教育的发展提出了新目标，如职业教育应加快适应产业转型升级的要求，加快培养复合型技术技能人才，突出前沿引领技术、关键共性技术等新技术的创新，为建设质量强国、科技强国提供强有力的支撑。随着物联网、大数据、云计算、人工智能、5G+工业互联网等新兴技术的快速变革，民族地区职业教育面临一系列的发展机遇和重大挑战。一方面，民族地区高职院校应充分利用新技术带来的便利，加快民族地区高职院校建设。例如，学校可以借助人工智能和大数据采集，通过对学生学习过程和生活过程的数据采集及分析，为学生提供个性化的教学辅导，从而实现因材施教。此外，学校可以借助信息技术和多媒体技术，加强学校的信息化管理及数字校园的建设。另一方面，新技术的产生必然会冲击旧有的社会分工，民族传统技艺的传承也因此受到冲击和挑战。随着技术的发展，部分专业、岗位会逐渐被人工智能取代。民族地区高职院校既要面向新岗位开设新专业，面向高端产业走向产业高端，也要传承民族传统技艺，在新技术快速发展的潮流中采取多种途径促进民族地区传统技艺的积累、传承与创新。

三、“双高计划”背景下民族地区高职院校建设路径

民族地区高等职业教育作为我国高等职业教育的重要组成部分，在应对“双高计划”带来的全新挑战的同时，应紧扣项目建设初衷，扎根民族地区，建设一批“当地离不开、业内都认同、国际可交流”的高水平高职院校。基于民族地区高职院校的宏观环境分析，民族地区高职院校在建设过程中亟须加强顶层设计、助力乡村振兴、弘扬民族文化、传承民族技艺，开拓出民族地区高职院校发展的新路径。

（一）加强顶层设计，完善民族职教政策体系

2014年6月，教育部等六部门发布了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020 年）》，提出到2020年要基本建成中国特色现代职业教育体系。职业教育历经五年的改革与发展，在“十三五”收官和“十四五”开局阶段，构建起了纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系。民族地区应紧跟政策步伐，完善契合民族地区发展需要的职业教育政策体系。这不仅是当前民族地区职业教育高质量发展的重要任务，亦是适应民族地区经济社会发展方式转变的现实需求。民族地区与非民族地区相比，在经济、社会、文化、政治等方面具有一定的特殊性和地域差异性，因此，民族地区职业教育政策的制定要因地制宜，以民族地区职业教育发展的内在规律及民族地区高职院校发展的现实需求为依托。

1.国家健全政策保障机制

首先，明确政策目标是前提。《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出“择优扶持发展民族优秀传统文化、现代农牧业等优势特色专业”[8]。在制定民族地区职业教育政策时应突出政策导向，充分考虑民族地区职业教育自身发展的目标，因地制宜，因势利导，根据民族地区的实际情况制定符合本地区职业教育发展的相应政策。其次，加强政策执行力度是关键。政策实施的成效主要取决于政策执行者的综合素质和执行力度。因此，要提高政策执行者的思想觉悟和专业素质，避免政策执行过程中的行政化倾向[9]。再次，健全民族地区职业教育发展机制是落脚点。如建立健全民族地区职业教育经费投入机制、民族地区职业教育评价机制等。

2.地方政府给予相应政策支持

尽管教育的作用不是立竿见影的，而是具有一定的“延滞效应”，各地方政府依然要高度重视教育事业的发展，出台相应的政策措施支持本地区各级各类教育的发展。以广西壮族自治区为例，在“双高计划”颁布之后，广西壮族自治区教育厅、财政厅联合制定了《广西高水平高职学校和高水平专业建设实施方案》，正式启动广西壮族自治区高水平高职学校和高水平专业建设计划，以推进广西高等职业教育的持续深化改革和高质量发展。职业教育是支撑国家战略和地方经济社会快速发展的重要力量，民族地区政府应将职业教育的高质量发展摆在首位，给予本地区职业教育发展政策支持，遴选地区“双高院校”，形成民族地区独具特色的职业教育发展模式。

（二）助力乡村振兴，服务民族地区经济发展

马克斯·韦伯（Max Weber）将“合理性”分为价值理性和工具理性。所谓工具理性即行动者受追求功利的动机驱使，借助理性以期实现自己的目标。民族地区高等职业教育的工具理性价值在于其能够有效将人力资源转化为实际生产力，促进区域经济社会发展。学者候玉娜通过中国家庭追踪调查数据及实证分析，得出了“教育对贫富差距的传递作用减弱并逐渐逆转为阻隔作用”[10]的研究结论，指出教育能够阻隔贫富差距的代际传递，居民内部的收入差距将逐渐缩小。民族地区高等职业教育作为提升人力资源质量、减小城乡贫富差距的重要途径，面对民族地区经济水平相对落后、民族地区高职院校经费尚待提高的经济环境，应充分发挥其经济功能和社会服务功能，助力民族地区乡村振兴，提高民族地区的经济发展水平，促进民族地区经济可持续发展。

1.发展民族特色专业

2015 年，教育部发布的《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》中明确指出“支持少数民族地区发展民族特色专业”。民族地区与非民族地区相比，拥有诸多特色鲜明的民族资源。民族地区高等职业教育的发展应以特色鲜明的民族资源为突破口，民族地区高职院校的专业设置应以地方产业发展为风向标，通过拉动民族地区旅游业等第三产业的发展助力民族地区乡村振兴，带动区域经济的可持续发展。例如，广西壮族自治区是我国茶叶的主要产地，广西职业技术学院等高职院校设置了茶树栽培与茶叶加工等专业；广西壮族自治区部分高职院校利用邻近东盟国家的地理优势，开设了越南语、老挝语、泰语等专业。综上，民族地区高职院校应充分利用民族特色资源，设置民族特色专业，实现专业与产业之间的互通互融，从而切实带动民族地区的经济发展。

2.完善高职院校经费投入机制

“职教二十条”明确提出“在继续巩固落实好高等职业教育生均财政拨款水平达到12 000 元的基础上，根据发展需要和财力可能逐步提高拨款水平”。从国家层面来看，经费投入要注重向民族地区倾斜，扩大民族地区高职院校奖助学金覆盖面，鼓励社会、企业在民族地区捐资兴办职业教育，拓宽民族地区职业教育融资渠道，解决民族地区职业教育经费瓶颈问题。就院校层面而言，民族地区高职院校在认真落实中央关于职业教育经费投入的有关规定基础上，应建立与学校自身发展相适宜的经费投入机制，制定院校职业教育相关经费工作条例。此外，要有针对性地为贫困学生提供学业资助，减轻贫困家庭的教育支出压力。

（三）弘扬民族文化，增强民族文化认同感

英国文化人类学家泰勒（Edward Burnett Tylor）认为文化是“包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及包括作为社会成员的个人所必须获得的其他能力、习惯在内的复合整体”[11]，民族文化是某一民族在历史发展过程中创造出来的具有民族特点的语言、知识、艺术、习俗等精神和物质财富的总和。民族文化是一个民族的根基和灵魂，也是一个民族生命力和创造力的源泉。民族地区职业教育作为民族文化传承与创新的重要载体，必须以民族文化为依托，担负起传承与创新民族文化的重要使命。为改善民族文化传承与创新重视程度有待加强、民族地区人才流失现象严重的社会文化环境，民族地区高职院校应引导广大师生坚定民族文化自信，增强高职院校学生的民族文化认同感，增强学生的乡土情怀与民族意识。

1.开发民族文化校本课程

为更好地实现民族地区高职院校传承民族文化的功能，民族地区高职院校可以根据民族地区独特的文化背景，挖掘富有区域特色的文化教育资源，充分发挥学校教师的主观能动性，开发有关民族文化的校本课程。民族文化校本课程的设置应以民族地区高职院校的人才培养目标为出发点，从人才培养的规格、层次、岗位能力需求等方面展开，多方参与民族文化校本课程的结构构建、内容设计、教材编写等[12]。民族文化校本课程既要顾及主流文化，也要考虑民族地区特色文化的发展需要；既要实现职业技能与职业精神培养的高度融合，也要注重培养学生的民族意识、强化学生的乡土情怀，通过多种课程资源让受教育者了解民族文化、掌握民族知识，在加强国家层面的社会主义核心价值观教育的同时，注重传统民族文化的融合。

2.培养民族地区本土人才

民族地区本土人才培养是基于民族地区“文化自觉”的基础上，对民族地区传统习俗、生活习惯等多重文化因素的挖掘与续力。费孝通先生认为“文化自觉”应建立在对“根”的找寻和继承上。民族地区人才大量流失的根本原因在于民族“文化自觉”的实践缺失，未能深入了解本民族文化的核心特质。民族地区高职院校担负着传承民族文化、培养民族地区本土人才的重任，在具体的实践过程中应充分依托少数民族优势，利用民族特色资源。例如广西可以依托壮锦、绣球、民族餐饮等民族文化，实施“民族绣织坊”“广西民族餐饮”等项目[13]。民族文化传承与创新等项目能够唤起学生对本民族文化的价值意识，增强学生的民族文化认同感，培养他们的民族意识和本土意识，激励高职院校的学生在学有所成之后留在当地，为本民族地区的经济社会发展做贡献。

（四）传承民族技艺，推进技艺的变革与创新

民族技艺是某一民族人民在特定历史和地域条件下，通过长期实践活动不断总结积累并得以成熟演进的感性经验技术[14]。所谓“技艺”，顾名思义，是指技术和艺术。因此，民族技艺既囊括技术知识的理性层面，也包含民族艺术的精神承载。然而，随着新兴技术的快速发展以及“口耳相传”的传承形式与现实发展需要间出现差距，以“非遗”传承人为主要传承形式的传承路径逐渐减少，部分传统技艺濒临失传，甚至绝迹，民族技艺的传承与积累因此显得格外重要。“双高计划”明确提出，要“促进民族传统工艺、民间技艺传承创新”，这为民族地区高职院校建设提供了依据，厘清了思路。民族地区高职院校作为民族传统技艺传承与创新的主要阵地，应主动担负起传授民族传统技艺、培养民族技艺人才的重任，注重民族技艺的传承与积累、变革与创新。

1.注重传统技艺的积累与传承

民族技艺融合了族群生活经验，传递了民族地区民众的思想感情和审美态度。不同民族因生活经验、风俗习惯的不同，在实践过程中形成了各具风格的民族技艺，例如，鄂伦春族和鄂温克族的民歌和刺绣、满族的萨满服饰等[15]。尽管民族技艺的传承备受关注，保护和抢救民族地区传统技艺的任务依然刻不容缓。面对民族传统技艺传承人数量稀少等问题，民族地区高职院校应积极承担起培养民族技艺人才的责任，采取措施协助民族地区传统技艺的积累与传承。截至2020 年，已有六所高职院校相继开设民族传统技艺专业。“双高计划”背景下，民族地区高职院校应扎根民族地区，借鉴中职学校民族技艺专业教学标准，开设与中职学校民族技艺专业一脉相承且具有延伸性的民族技艺相关专业，为民族地区培养高素质的技艺传承人才。

2.推进传统技艺的变革与创新

人工智能等新技术的迅速发展，给民族地区传统技艺的传承带来了强有力的冲击。在全球化以及技术快速变革的时代背景下，民族技艺不能“闭关锁国”，而应采取积极开放的态度，借助产教融合和校企合作，推进变革与创新。2013 年，教育部、文化部、国家民委联合印发的《关于推进职业院校民族文化传承与创新工作的意见》中提出“职业院校要推动民间传统手工艺传承模式改革”。一方面，民族地区高职院校亟须注重传统民族技艺与现代生产技术的融合，实现民族技艺传承的现代化。例如，广西建设职业技术学院利用“数字民艺”创客空间为主体展示，实现了传统文化与现代技术的有效结合[16]。另一方面，民族地区高职院校要迈出民族技艺校企合作的新步伐。民族地区高职院校应走市场化、产业化之路，将民族技艺产品、民族特色产品推向市场。同时，民族技艺产品要迎合时代发展的潮流，注入新的时代元素，永葆活力，推进产品的“市场化”与“品牌化”步伐。