城市治理现代化视域下地方性法规体系的问题及对策

郑伟华

(西南政法大学 行政法学院、地方立法协同创新中心， 重庆 401120)

城市是现代化的重要载体，城市治理是新时代国家治理的重要内容。立法作为城市治理的重要手段，通过行使立法权，可以达到城市治理的合意性和有效性，从而推进城市治理的法治化。习近平总书记指出：“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为社会共识和基本准则。”(1)习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，北京：中央文献出版社，2021年，第412页。2021年3月，国家发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第二十九章第三节聚焦“提高城市治理水平”，提出：“坚持党建引领、重心下移、科技赋能，不断提升城市治理科学化精细化智能化水平，推进市域社会治理现代化。”城以盛民，法以强市。当前，我国城市社会结构愈加开放，参与主体愈加多元，利益诉求愈加多样，因此，治理难度也愈加增强。提高城市治理水平，需要优化城市地方性法规体系，努力做到城市治理彰显情感温度、提升治理效能、凝聚治理合力，让城市生活更加美好(2)参见夏锦文：《努力提高城市治理水平——让城市生活更加美好》，《人民日报》2020年12月4日，第9版。。要优化治理体系，提升治理能力，其基础在于建立起完善的制度体系和规范的公共秩序，实现以良法促进发展、保障善治。而要落实这一目标，前提就是要通过科学的地方立法，构建起系统完备、科学规范、运行有效的法规制度体系。因此，必须充分发挥地方立法的引领作用，以系统的地方性法规体系来推动城市治理走向法治化、精细化和现代化。城市治理现代化视域下，为了更好地厘清我国城市地方性法规体系的现有问题和发展规律，并提出立法优化建议，有必要对其进行深入研究，以期助益于我国城市立法实践。

一、优化城市地方性法规体系的目的：治理现代化的需要

城市地方性法规体系(3)城市地方性法规体系是指拥有地方立法权的设区的市人大及其常委会所制定的地方性法规的总称。城市在国家现有立法体制中可分为拥有省级地方立法权的直辖市、拥有立法权的设区的市和不具备立法权的“市”，本文仅讨论设区的市这一层级的城市。在某种意义上既是城市治理理念的体现，也是城市立法者立法技巧、立法规则的运用。它既要受制于社会、经济、外部制度的约束，也要受到立法者自身立法水平的影响。从长远来看，它是城市立法质量和立法水平的综合、直观体现，应当予以充分、慎重的论证构建和评估完善。优化城市地方性法规体系，是推进城市现代治理的要求和内容，是发挥立法引领和推动城市治理现代化作用的重要保障，是完善城市治理体系和提升城市治理能力的重要支撑。

(一)立法意义层面

1.促进地方性法规与城市现代治理的立法需求相契合

从城市治理立法需求与供给的契合度入手，可以透视地方性法规对现代城市治理的供需关系。换言之，就供需契合度而言，主要考察地方性法规对城市现代治理立法需求的匹配程度。地方性法规体系可以系统准确地表达城市立法的现实意图，反映城市治理的客观需求。从地方性法规结构视角来看，关涉城市治理现代化的地方性法规涵盖了城市发展所需的多领域、多环节和多要素。优化地方性法规体系可以将地方立法的经济效益、社会效益和环境效益最大化，对于凸显地方立法功能属性，推动立法资源配置科学化，避免地方保护主义，实现科学立法、民主立法和依法立法的构想具有重要意义(4)参见王彦明、戴燕：《成本效益分析法在我国地方经济立法中的适用及改进》，《学术论坛》2019年第6期。。为了更好地发挥立法对城市治理的引领作用，必须重视和优化地方性法规体系，促进地方性法规与城市现代治理的结构性契合。城市地方性法规体系并不单纯指向立法文本，更重要的是还要同国家战略意图和社会发展要求相互契合、有所回应，从而促进城市经济社会平衡而又高质量发展。在这个意义上，优化地方性法规体系就显得极为重要，它是考察城市立法对国家战略意图和地方经济社会发展需求回应性的重要根据。

城市治理现代化要求下，地方性法规要积极发挥主体能动性，及时发现城市治理中的立法问题，有力回应城市治理中的立法需求，精准明确城市治理中的重点领域。为了避免立法项目选择上的随意性、任意性，城市地方性法规要根据治理实际，紧扣与城市治理体系相关的社会自治组织培育、生态环境保护、网格化社会治理、文明行为促进、社区物业管理、矛盾纠纷多元化解、社会风险防范等领域事项，树立针对问题立法，立法解决问题的立法导向。一个城市的地方性法规应当以本地事务为立法依据，因而其结构既不能照搬中央立法体系，也不能照抄其他地方的法规体系。其立法导向应当基于本市治理需求，形成既符合国家法制统一要求又具有本市特色的法规体系，通过制定具备前瞻性、针对性和可行性的立法规划与计划，抓住城市治理痛点、难点与社会公众关注点，有针对性、实效性地开展地方立法，为市域社会治理提供更具城市特色的立法支撑。城市地方性法规要着力推进市域社会治理体系系统化、治理思路民本化、治理重心基层化、治理结构扁平化、治理方式多元化以及治理手段智能化等(5)参见陈一新：《以新思路新方式开展市域社会治理现代化试点》，《法治日报》2020年1月3日，第1版。。

2.作为评价城市地方立法工作质量效果的重要依据

优化城市地方性法规体系是提升城市立法质量的必然要求。城市地方性法规体系是评判城市立法质量的基础性、关键性指标之一，同时也是反映城市立法体系、逻辑等众多方面科学性、合理性的重要载体。就地方性法规本身来说，它也是一个系统，有其结构特征(6)参见汪永清：《立法结构均衡问题初探》，《中国法学》1990年第4期。，是由多类别、多层次的立法所构成，而每一部、每一类别、每一层次的地方性法规又由多种不同内容、受有关方面制约的具体的立法所构成。它们结合在一起体现了作为整体的地方性法规体系的完整性和受制性的程度(7)参见胡戎恩：《中国地方立法研究》，北京：法律出版社，2018年，第19页。。城市地方性法规体系是地方法治建设的重要组成部分，是推进全面依法治国在市域的主要实践抓手。法治讲求良法之治，良法必然要求高质量的地方性法规体系。过去很长一段时间，地方立法者可能更多的是在埋头立法，没有抬头看路，思考走过的路是否走得对，导致所立之法越来越多，但真正能够解决问题的良法却并未成正比增长。与之相应，城市地方性法规体系的主要特征、内在规律和现存问题等亦没有引起应有的重视，导致其建构缺乏合理的标准和根据，严重影响立法质量。有鉴于此，当前对城市地方性法规体系进行研究与优化则显得至关重要，可以说，它是抬头看路的表现。

衡量城市地方性法规体系质量优劣的重要根据之一，就是看其是否有效回应城市经济社会问题，从而形成与该地经济社会相适应的地方性法规体系。城市立法如何以人民为中心，聚焦现实问题，回应人民所急、所盼、所需？城市立法如何体察社会脉动，从而更加科学、务实、可行？上述问题的解答离不开对城市地方性法规体系进行优化完善，这是新时代高质量城市立法促进经济高质量发展的必要前提。城市治理日新月异，人们对立法效果的期许更大，社会对立法质量的要求更高。因此，需要不断提高城市立法质量，让每一部法律都成为精品。

(二)社会意义层面

1.平衡立法供需结构，促进城市经济发展

地方性法规结构平衡是指一地立法机关提供的立法数量能够满足社会需求总量且法律制度能够实现权利与义务的对等性，从而保障立法供给-需求的平衡，最终形成相对稳定的地方性立法结构。城市经济的发展受政治、法律、科技、文化、历史以及资源环境、气候条件等多种因素的影响。这些因素中，法律具有十分重要的作用，它直接关系着城市的社会投资条件和法治营商环境。法总是与经国济民行为相互联系、相互作用、相互影响，并在历史进程中或快或慢地协同发展(8)参见卓泽渊主编：《法学导论(第3版)》，北京：法律出版社，2021年，第67页。。城市经济发展是地方性法规制定、修改和废止的基础，而地方性法规又为城市经济发展提供机制保障和秩序保障，为经济的快速、健康和可持续发展保驾护航(9)参见俞荣根、程雪莲：《重庆市经济立法质量研究》，《探索》2011年第3期。。

优化城市地方性法规体系，有利于促进城市经济发展并激发市场活力，有利于规范经济行为并实施宏观管理，有利于为推进城市经济体制改革、转变经济发展方式提供配套的法治保障。毋庸置疑，城市经济发展的需求在不断得到满足的过程中又会产生新的需求。在经济建设领域，既有立法内容多集中于传统经济行业，与城市经济发展规划对新兴产业的需求不太匹配。步入新时代，我国城市经济转型正在高质量进行中，新兴产业正成为重点发展领域。因此，城市经济发展为了适应新发展阶段，立足新发展格局，需要通过贯彻新发展理念优化城市地方性法规体系，推进城市立法的供需结构走向平衡。由此才可准确把握城市治理与地方立法的功能定位，以精准、协同、实效为原则，以高质量的城市立法，优化城市经济发展的制度供给，促进、规范和保障城市经济高质量发展。

2.转变城市治理理念，推进多层次多领域依法治理

优化城市地方性法规体系，可以转变城市治理理念，是城市法治建设的“最先一公里”，是推进城市现代治理的必然要求。一方面，转变城市治理理念，需要通过构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，促进治理体系和治理能力与城市发展建设相匹配；另一方面，优化城市治理地方性法规体系，可充分发挥地方立法权于治理的效用，是将法治深入到治理之中，是从立法上转变城市发展理念的方式。城市治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,旨在解决城市问题、协调社会关系以及规范社会秩序(10)参见李晴、刘海军：《智慧城市与城市治理现代化：从冲突到赋能》，《行政管理改革》2020年第4期。。城市治理制度体系需要通过地方性法规加以整合。作为城市现代化治理的重要工具，地方性法规的主要任务是为城市治理活动提供明确的法律依据(11)参见成都市人大常委会法工委课题组：《城市管理与地方立法规制——以成都市地方立法的实际需求为视角》，《地方立法研究》2017年第1期。。分析地方性法规对城市治理的适应性状况，可以发现城市治理现代化视域下地方性法规存在的问题及完善的方向，进一步提升城市可持续发展能力和城市现代化治理水平。

优化城市地方性法规体系，推进多层次多领域依法治理，是对城市治理的具体要求。当前，城市治理日益成为国家治理与法治建设的实践场域和重要内容，更加需要依靠法治思维和方式来加快推进市域社会治理现代化。如何推动城市治理现代化，成为实现国家治理能力现代化的基础性问题(12)参见王浦劬、雷雨若：《我国城市治理现代化的范式选择与路径构想》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2018年第2期。。法治不仅是一种形式意义上的规则之治，更是实质意义上的良法之治。在城市发展中，地方性法规将国家法律的精神和规定在该地加以贯彻和实施，结合地方实际来依法治市。可以说，将“良法善治”落实到城市治理体系内，就是要达到“立善法于一市，则一市治”的境界(13)参见涂云新：《城以盛民，法以强市》，《社会科学报》2020年2月20日，第3版。。然而，就目前实践状况而言，城市在地方性法规立项制定、修改调整等方面的主导性作用发挥得并不充分。从制度保障方面考量，推进城市治理现代化建设，除了需要来自国家层面法律法规的顶层设计外，更需要来自作为主导者的城市层面地方性法规的系统性、精细化的制度供给，两者缺一不可。拥有地方性法规制定权是城市的重要制度资源和治理手段。城市运用立法资源和手段破解治理中的难题，这既是推进市域社会治理现代化对城市提出的现实立法需求，更是城市如何更好地凸显其作为市域社会治理主导者身份的内在要求。

二、地方性法规引领推动城市治理现代化存在的问题

当前，我国各城市正在努力搭建与城市发展定位相匹配的法规体系框架，提高城市地方性法规体系的质量和实效。自获得地方立法权后，我国各城市便在丰富的治理实践中积累立法经验，发挥地方性法规在城市治理和改革发展中的引领和推动作用。整体而言，对标我国城市治理体系和治理能力现代化的现实要求，我国城市现行有效的地方性法规体系与城市治理的制度供给需求还存在如下不够适应的地方。

一是法规体系内部的协调性和系统性有待进一步提升。就协调性而言，城市地方性法规之间不能相互矛盾和相互冲突，不同地方性法规之间要相互协调，共同解决城市治理问题。目前城市部分法规之间还存在调整对象交叉重叠、权责界限模糊等情况，与之衔接配套的政府规章、规范性文件也还不够完善。囿于经济社会发展特色，有的城市针对较为突出的问题重复立法，造成立法资源浪费。例如，杭州市制定了《杭州市水上交通管理条例(2008修正)》和《杭州市水上交通事故处理条例(2008修正)》。对两件法规的内容进行比较分析后发现，两件法规调整对象、内容、结构等都相似，可以进行合并立法，而无须单独立法。又如，武汉市作为我国中部城市，九省通衢，交通发达，制定了《武汉市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》《武汉市公路路政管理规定(2010修正)》和《武汉市城市道路交通管理若干规定(2010修正)》。尽管三件法规各自规制对象略有差别，但是存在诸多交叉内容，可以进行合并立法。此外，城市地方性法规主动做好不同位阶、不同领域法规的衔接意识也不够强，还需加大功夫实现城市立法与国家法律、地方性法规之间的配合。从系统性来看，我国城市现行有效的地方性法规，虽然很大程度上涵盖了城市治理的主要领域，但与城市治理的制度保障需求相比，在基层社会治理、生态环境保护、经济创新驱动、社会公共服务等方面还有较大的立法空间。城市治理现代化要求构建国际化、绿色化、智能化、人文化的现代城市。在基础物质需求得到满足的情况下，城市软环境是社会可持续发展的保障，包括人文环境、政府服务环境、市场服务环境、法治建设环境等。目前，我国城市软环境建设立法仍停留在点对点的立法层面，尚未形成从人文环境到法治环境的系统立法。

二是法规体系的为民性体现得不够充分。今天，人民群众对城市立法的期盼和评价，包括好不好、管用不管用、能不能解决实际问题等。一方面，要坚持立法为民，重点关注城市民生立法，完善城市基础设施建设、公共服务、社会保障等领域法规；另一方面，要规范和引导基层自治组织、社会组织等依法参与城市治理，以地方性法规固化社会治理的有益经验和做法，推动治理理念、方式和机制的法制化，服务和保障“人”的发展。例如，在市政管理领域，我国城市立法在统筹推进市政公用基础设施的建设和管理方面的制度设计不足，对新型社区公共公用公益事业的关注不够。城市立法者需要把人民群众生产生活中的难点、痛点作为立法工作的切入点和出发点，特别是关于社会工作服务、物业管理、教育促进、医疗共享、就业保障和慈善事业促进等社会公共服务领域的立法修法工作需要做好，经受住人民群众和实践的检验。城市立法工作需要更加“接地气”“沾泥土”，织密扎牢民生保障网，努力让立法成果更多、更公平，惠及人民群众。

三是法规体系的供需平衡性依旧需要提高。2015年《立法法》修改前，我国城市立法的供给需求矛盾未得到足够重视。即使是较早具备立法权限的较大的市，如成都、武汉、广州、杭州等，在立法观念上过多地强调城市立法只是国家立法的补充和细化，对于主动通过立法解决自身特有问题的认识不足(14)参见张娟：《区域与城市治理立法的实践与思考》，《规划师》2016年第8期。，对绿色发展、智慧城市、海绵城市等新理念、新要求缺乏积极回应。同时，在立法内容上比较单一，经由立法调节经济、社会、环境、人文和民生等各领域关系的作用未得到充分发挥(15)参见栾爽：《中国城市化进程中城市立法若干问题思考》，《政治与法律》2011年第5期。。时至今日，受制于设区的市的立法权限，绝大部分城市仍然仅能对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方性法规，规范事项范围相对狭小。实践中已经出现城市治理法规供需失衡、立法特色比较欠缺、过多重复上位法等问题(16)参见陈建平：《设区的市立法权限的合理扩充》，《法学》2020年第4期。。在应急管理和社会动员领域，立法的覆盖面亟需扩展，在防治自然灾害方面和建立社会紧急救援机制方面尚存在立法空白。例如，关于突发公共卫生事件应急、防震减灾、大型群众性活动安全管理、人民防空管理、爱国卫生管理、社会急救医疗管理等立法修法工作有待加速推进。在城市规划实施管理领域，城市空间开发方面还存在立法空白。例如，地下空间使用和管理、城市综合管廊和管线管理、城镇排水、居住区配套公共服务设施、停车场所规划建设管理、通信枢纽建设促进、交通枢纽建设促进和无障碍设施建设与管理等具体事项缺乏相应规定。在城市环境保护治理领域，污染防治管理、特定区域保护方面缺乏专门立法，在绿色建筑建设与发展、水土流失、水土污染防控与修复管理、大气污染防治、城镇排水与污水处理、河长制工作和环境监管等方面立法还需跟上。在生态保护领域，生态补偿、天然林保护、绿道保护、动植物专项保护、公园建设保护、湿地保护、基本生态控制线管理和自然资源资产管理与监管等具体生态保护领域立法需要进一步查缺补漏、开拓创新。

四是法规体系的精准性程度和精细化要求仍然不够强。例如，城市现有部分地方性法规惩罚性内容比较多，倡导性、激励性条款比较少，难以调动社会力量共同参与城市治理。以成都、哈尔滨、西宁等城市针对公共场所禁烟的相关地方性法规为例，虽然通过设置较多类型的处罚可使公民产生回避心理，但是立法的宣传与教育作用没有得到足够重视，具体制度设定与我国城市治理的精细化要求相比还有差距，长此以往，不利于城市治理能力的提高与发展。又如，城市现有部分地方性法规的一些内容比较抽象，条款设置不精细，行政主体职责权限不清晰，可操作性空间较小，导致施行效果不佳。就拿成都、青岛、武汉、沈阳等城市养犬管理地方立法实施后的社会效果来看，这些城市仍然经常发生恶犬伤人、随地大小便的事件。究其原因，一方面是由于立法处罚力度较轻，另一方面在于相关部门与人员执法意识和积极性较弱，缺乏问责机制。再如，城市现有部分地方性法规存在道义助词混用的情况，即在任意性规范中使用强行性规范的道义助词，很多倡导型规范中使用了“应当”、“禁止”二字，但是若违反该规范的规定却并不会承担任何法律责任。如《运城市文明行为促进条例》的“文明行为规范”一章中，全部使用公民“应当”、“不得”类的表述，即“公民应当维护公共环境卫生”、“应当文明旅游”、“不得随地吐痰”等，但是在“法律责任”一章中却并未对违反文明行为规范的行为做出任何具体规定。综上所述，我国城市治理立法仍然需要在精细化层面下更多功夫，应急救助机制、社会保险机制、生态环境建设、城市公共服务和基础设施体系建设等方面都需要精细化立法加以保障。

五是法规体系贯彻新发展理念的主动性有待加强。新发展理念中，“创新”注重发展动力问题，“协调”注重发展不平衡问题，“绿色”注重人与自然和谐共处问题，“开放”注重发展内外联动问题，“共享”注重社会公平正义问题。新发展格局下，我国城市立法工作如何落实新发展理念、尊重城市治理规律、适应城市治理需要，还缺乏系统深入的理论研究和实践推动。例如，在“创新”发展方面，相较而言，我国城市地方性法规在该领域立法有所欠缺，在创新力度和范围上需要不断加大。就城市智能化建设而言，智慧城市、大数据、区块链、信息化建设等事项需要有所突破。目前我国城市地方性法规中涉及智慧城市建设的内容主要集中在人口素质提升和交通、物业、房屋安全使用管理方面，在物联网、云计算、大数据等新一代信息技术的创新应用上还比较薄弱。提高城市治理现代化水平，需要实现规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化，这都需要以实现城市治理智能化为前提，从而统筹利用城市发展的物质、信息和智力等资源。同时，有关创新示范区、创新人才引进和培养促进、创新创业等具体事项都缺少相应的地方性法规作支撑。

三、优化我国城市地方性法规体系的对策建议

城市是人类社会发展和人民生产生活的重要载体,城市治理是反映文明发展程度的重要标志(17)参见秦国伟、董玮：《城市治理现代化的逻辑范式、作用机制与实践路径》，《河南社会科学》2018年第5期。。面临诸多治理难题，我国城市要实现高质量发展、高效能治理，把城市管理好、运营好、维护好，更加需要健全城市治理的立法保障机制，加快建设法治城市，积极构建更加符合城市渐进式改革发展需要的制度框架和法治秩序。在对现有城市地方性法规体系进行诊断后，本文提出如下对策建议：

(一)促进城市地方性法规内部的有机协调和系统配套

有机协调和系统配套是城市地方性法规持续健康发展的内在要求。立法不能头痛医头、脚痛医脚，必须注重系统性和协调性。类同于中药方，一个药方是由相互协调的不同药物构成，单独用一种药物可能治不好病。立法也是如此，需要通过多方面不同的立法才能有效回应和解决社会问题。任何立法成果都表现为由若干部分组成的立法文本，不同立法文本的形式与结构也有所不同。当然，某一类别或某一调整领域的立法文本也有其规律体现。通过归纳可知，城市地方性法规体系的一些必备要素，不仅包含单部立法文本的形式和内容要件，同时也包含各立法项目和各调整对象领域之间的协调性和配套性。例如，从调整领域划分视角来看，优化城市地方性法规体系，国内先发城市在以下五个方面的立法经验值得其他城市学习借鉴：在经济发展方面,上海、深圳、杭州等地经济建设领域法规所占比重较大(其中,深圳约占其法规总数的1/3),有关推动科技创新、国际化营商环境建设、促进新经济发展、创新人才引进和培育等立法值得学习；在生态环境保护方面,各地立法较为均衡,北京、上海、广州等地立法走在前列,有关污染防治、垃圾管理、水土保持、湿地保护等立法值得借鉴；在社会治理方面,各地法规数量占比较为均衡(约占1/2),有关城市应急管理、社会公共秩序管理、社会公共服务供给、社会动员等立法值得参考；在历史文化保护方面,各地立法数量整体不多,各有侧重,有关文化产业促进、文化传播传承、非物质文化遗产保护等立法值得参照；在区域协同发展方面,长三角地区、京津冀地区城市群形成的相关立法协同机制值得效仿。

优化城市地方性法规体系，需要加强法规的协调性和配套性。长期以来，城市地方性法规之间在一定程度上存在着“协调难”的问题。不同法规之间如何形成制度合力、发生“化学反应”，最大限度地避免立法重复等要求应当引起立法者的关注。因此，我们既要关注现阶段城市地方性法规之间是否协调相融，又要保证不同立法阶段取得的立法成果相互衔接，更要督促立法协调主体履行积极调控的职责。一部城市法规不仅需要其他立法的协同配套，同时也需要相关价值理念和社会制度的配套。比如一部城市法规规定了责任，相关部门是否有落实这种责任的制度？如果没有，立法规定的内容就容易形同虚设，所以城市地方性法规不但有内部结构问题，也有外部的结构性配套问题。缺乏结构性配套，城市地方性法规也必然难以起到应有的作用。因此，有必要根据城市地方性法规的调整对象进行领域体系划分研究，重点研究各立法项目的合理性、不同立法项目和各调整对象领域之间的协调性和配套性等问题。研究目的在于建构与改进优良的城市地方性法规体系，为其提供理论支撑和方法指引，其价值导向必然是对实践的效用，尽可能实现效用最大化、最优化，实现立法体系和立法能力现代化。

(二)坚持“以人民为中心”为民立法

治国有常，而利民为本。城市既是实现美好生活需要的重要场所，又是创造美好生活的重要载体，还是走向美好生活的重要路径(18)参见王礼鹏：《调查报告：城市美好生活的公众期待与地方实践》，《国家治理》2019年第22期。。城市的核心是人，必须坚持“以人民为中心”的发展思想。坚持“以人民为中心”是城市高质量立法的根本遵循，让城市生活更美好是城市立法的方向遵循，保障和改善民生是城市立法的内容遵循。2019年，习近平总书记在上海考察时提出“人民城市”理念，人民城市建设应当最大限度为人民群众创造美好生活，坚守住城市安全、底层社会保障和老旧小区改造等城市治理底线，最终目标是服务于人的全面发展,让人民群众成为城市的积极建设者和主人翁(19)参见彭勃：《人民城市建设要把握住三个“最”》，《国家治理》2020年第34期。。城市立法可以引领推动“人民城市”建设。从立法维度看，“人民城市人民建”体现了立法主体人民性的法治内涵，“人民城市为人民”则体现了立法内容人民性的法治内涵。人民城市从制度构建的高度,把城市发展的普遍原理与中国特色城市发展道路结合起来,为城市现代化建设赋予了中国特色社会主义的灵魂(20)参见刘士林：《人民城市：理论渊源和当代发展》，《南京社会科学》2020年第8期。。就人民群众对城市治理的满意度和获得感而言，广州市相对国内大部分城市的得分要高。原因在于，广州市地方性法规体系较为注重对弱势群体的关怀，立法对象全面且细致，立法内容整体呈现出公平共享、以人为本、为民立法的理念特征。广州市关于弱势群体的立法扶助以及鼓励型立法，涉及妇女、幼儿、未成年人、老年人、残疾人等弱势群体的专项立法以及社会保险、社会工作等社会服务类综合立法。例如，在已有《广州市残疾人权益保障条例》的基础上，广州市还专门制定了《广州市按比例安排残疾人就业办法》，属于立法先行的创新法规，也体现了对残疾人权益保障在就业上的具体落实。

让城市生活更美好是做好城市工作、加强和创新城市社会治理的出发点和落脚点。因此，若要让群众在城市生活得更方便、更舒心，无论是在立法过程中还是在文本规范上都要坚持“以人民为中心”(21)参见沈春耀、许安标主编：《大智立法——新中国成立70年立法历程》，北京：法律出版社，2019年，第425页。，坚持人民城市为人民，以人民期盼为导向，通过城市立法实现人民的根本利益。城市立法领域之重点和非重点，是一个相对的概念，也是一个动态的概念。可以说，不同城市的重点领域立法可能并不一样。但只要是能够反映和满足该城市的经济社会发展需求，有助于缓解或解决城市发展中的一些急迫问题，尤其是老百姓关注的民生问题，就应该是找准了地方立法的重点领域(22)参见陈俊：《以人为本视角下推进我国重点领域立法之探讨》，《政法论丛》2015年第5期。。当前，就业、教育、社保、医疗、养老、托幼、住房等民生实事中的短板和难题，需要通过城市立法来补齐与破解。城市立法工作需要坚持从群众中来、到群众中去，发展全过程人民民主(23)参见习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》2021年7月2日，第2版。，在城市治理功能提升上下更大功夫，补齐城市基础设施短板，促进公共服务共建共享。以人民城市发展理念推动城市治理现代化，以人民为中心进行城市立法已是大势所趋。我们需要将增进人民群众福祉作为城市立法工作的“航向标”，将满足人民美好生活向往作为城市立法质量的“试金石”。

(三)注重法规供需动态平衡并适当扩权以拓展城市治理维度

一方面，我们需要重视城市立法质量和数量同城市发展实际相契合的供需动态平衡关系。立法领域中，立法供需平衡也是立法体系调整的重要依据。从立法机关角度而言，立法者应当尽可能满足社会立法诉求。由于法律成本限制以及现实物质条件制约，立法者在有限理性约束下供给量往往小于需求量。立法产品的供给特殊性决定立法供给-需求难以处于均衡状态，而是处于动态调整中。近年来，城市地方性法规已经从原来的供给导向转向社会需求导向，从应景性、应急性立法转向科学性、规律性立法，从“大而全”、重复性立法转向精细化、特色化立法。城市立法要不断拓宽视野，及时更新理念，对社会治理的各类主体、各种因素、各个领域进行规范，实现城市共治共建共享治理格局，提供规范有序的法制平台，实现城市“管理”向“治理”的有序转变。例如，就城市地方性法规关于历史文化保护方面的供需情况而言，其立法数量总体上偏少，有必要在历史文化名城名镇名村保护、非物质文化遗产保护、博物馆管理与保护、古迹遗址保护等具体立法项目上进行突破创新。此外，还需注重文化产业促进、文化设施管理、精神文明建设等领域的立法保障。

另一方面，我们可以考虑合理放宽城市现有立法权限以拓展治理维度。2015年，新《立法法》普遍赋予“设区的市”地方立法权，针对设区的市立法权进行了一系列权限设置，实现了立法主体在数量上的扩容，促成了设区的市立法权正式成型。设区的市立法权主要功能在于激发地方活力，实现城市治理规范化与法治化，提升城市治理能力与实效(24)参见杨惠琪：《市级立法的权能、实践与优化——以主体扩容为分析背景》，西南政法大学博士学位论文，2017年。。它既缓和了地方立法权含义下的“较大的市”和“设区的市”两者外延上的错位，也消弭了“设区的市”之间地方立法权的不平等配置(25)参见郑磊、贾圣真：《从“较大的市”到“设区的市”：地方立法主体的扩容与宪法发展》，《华东政法大学学报》2016年第4期。。然而，治理现代化视域下，我国城市立法权限还有待用足用活。有学者呼吁，设区的市立法事项范围的限制(26)《中华人民共和国立法法(2015年修正)》将“设区的市”地方立法权可以规范的事项范围限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域。无助于我国法治能力的现代化，也不利于城市治理法律法规体系的优化和现代城市治理体系的构建(27)参见陈建平：《设区的市立法权限的合理扩充》，《法学》2020年第4期。。这个判断不无道理，中央下一步也考虑要继续对地方立法主体放权，逐步有序释放地方立法空间(28)参见王晨：《在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话》，《中国人大》2019年第23期。。例如有实践表明，2015年《立法法》修改前，较大的市立法所涉及的事项不但涉及城市建设与管理、环保、文物保护等事项，而且也涉及卫生、教育、劳动保护、人事、技术推广、财务、质量管理、地方人大制度、促进和保障改革开放的内容与事项(29)参见蔡定剑：《地方人大立法的发展、成就和问题》，《人大工作通讯》1994年第4期。。《立法法》修改后，对国务院批准的49个较大的市所制定的法规进行统计，可以发现，新制定修改的法规中有相当一部分是不属于设区的市可以立法的事项范围，内容涉及法律援助、烟草专卖、志愿服务、经济发展、食品安全、职业教育、精神文明建设等方面。同时，也有部分较大的市形式上地修改旧有的地方性法规，出现“旧瓶装新酒”现象。不可否认，上述情况的出现也是为了满足城市发展需要，具有其合理性。然而，该情况的合法性则有待斟酌，尤其是否符合《宪法》和《立法法》的相关规定则需要进一步思考。鉴于此，可以考虑进一步放开设区的市立法权，释放立法空间，在现有基础上将其立法事项范围扩展到经济、教育、科学、文化、卫生、体育、环境与资源保护、社会保障和城乡建设等领域事项。

(四)坚持以问题与需求为导向精细化立法

如何以问题与需求为导向进行精细化立法，需要在实践中不断探索。探析2021年3月正式实施的我国首部关于智慧城市治理的地方性法规《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》的立法过程，可以发现，该部地方性法规的制定，鲜明地体现出以问题与需求为导向精细化立法的特征，对于其他地方开展智慧城市建设立法颇具启发意义。首先，立法前进行基础理论研究。重点研究智慧城市建设的技术基础和目标导向、人文基础和制度环境，知悉智慧城市建设立法的逻辑与路径、应当解决的重点问题等。其次，调研智慧城市建设的现实基础和存在的主要问题。组织调研组深入城市各方面进行调研，了解智慧城市建设需求、基本条件保障和存在的主要问题，形成较为全面的调研报告，为立法进程奠定基础。再次，比较研究智慧城市建设相关法规中应当解决的问题、权责定位、促进措施以及利益平衡机制等细致情况。一是研究智慧城市建设应当加强哪些方面的立法；二是研究相关立法应当解决的问题、主要制度设置及其应当达到的效果。

城市精细化管理水平是衡量城市治理质量和效能的重要指标(30)参见王郁等：《超大城市精细化管理的概念内涵与实现路径——以上海为例》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。。因此，城市立法需要向精细化、精准化方向发展，彰显城市特色，力求精细施策。若要推动城市立法精细化，则需要坚持以问题和需求为导向，准确把握城市功能定位，完善立法总体设计。同时，“立法者”要有针对性地从城市治理具体问题出发，系统分析城市立法需求，明确城市改革发展中亟待规范的事项，注重法规的“实用性”和“可操作性”，体现城市特色。例如，公共服务精准化是城市社区公共服务供给创新的发展趋势(31)参见徐增阳、张磊：《公共服务精准化：城市社区治理机制创新》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第4期。,可以通过地方立法解决业主委员会“成立难”问题。又如，我国城市地方性法规在老年人权利保障方面需要进一步重视，可以从居民养老服务、老年人教育和志愿服务等方面入手。再如，我国城市地方性法规在新经济发展形式上需要加强保护促进。传统民宿业、网约车、单车等搭上共享经济快车，正在飞速发展，需要通过立法寻求规范与引领的平衡点。此外在交通管理领域，法规的覆盖面有待扩展，精准度需要加强。现行城市法规在道路交通秩序方面缺乏专项立法，对绿色交通发展理念的吸纳不够充分，对优化交通出行结构的制度设计不够完善，对交通秩序的规范不够全面，对新型交通工具缺乏及时有效的规范，对综合性交通运输管理缺乏制度设计。

体系取决于内容，内容源于问题，问题对应需求。评价城市地方性法规体系优劣的一个重要标准，就是看其是否涵盖了城市现实发展需求，是否把重点问题、难点问题、突出问题、具体问题作为切入点、着力点，是否针对人民群众最关切、矛盾焦点最集中的现实问题进行立法。什么问题最突出，最需要法律加以调整和规范，就应该把着力点放在哪里，不能为立法而立法，更不能让所立之法沦为花瓶、摆设。一方面，要从城市发展总体目标和具体定位出发，研究需要构建什么样的城市地方性法规体系，在哪些方面要加强法规的精准度和针对性。另一方面，城市地方性法规体系建设不仅要着眼全局，也要兼顾具体，做到精细化立法，实现法规切实有效管用的目的，提升法规可操作性，疏通城市治理的毛细血管，打通城市治理的小微循环。城市因市民而生动，因治理而续航，因精细而美好。因此，必须从问题入手，需要解决什么问题，就立什么法；必须针对问题立法，针对重点、难点、热点问题进行精细化立法。无论是研究法的形式结构还是实质结构，都要坚持问题导向，立足城市经济社会发展实际。我们在准确把握城市地方性法规体系存在的主要问题基础上，若是提出优化的对策建议，便可为推动新时代城市立法工作提供有效决策参考。若是忽略城市地方性法规体系中的问题需求，那么既会浪费立法人力、物力资源，也无法立出高质量、有操作性的法规。

(五)贯彻新发展理念引领城市地方性法规体系建设

理念指导行动。近年来，以新发展理念引领城市地方性法规体系建设正逐渐成为我国现代城市治理的有益经验。我国城市在构建符合地方实际的法规体系过程中，坚持以新发展理念为指引，其立法特色鲜明地体现出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。例如，成都市作为特大城市,实际管理人口达到2000余万,城市发展治理难度大。为此，成都市以高质量建设践行新发展理念的公园城市示范区为主线,以全面加强创新、协调、绿色、开放、共享发展领域立法为基本构架,以加快开展成渝地区双城经济圈建设、成德眉资同城化发展、东部新区建设、公园城市建设、国际化营商环境建设、社区发展治理等重点区域、领域立法为着力点,通过持续开展课题研究、学习借鉴、法规清理、需求分析,正逐步建设形成与特大城市治理相匹配的地方法规体系,为推进成都特大城市治理现代化、建设公园城市示范区提供有力法治支撑。

以新发展理念结合地方立法权限对城市地方性法规进行分类和体系化构建，可以将地方立法与城市治理比较明确地进行划分和对应，能够将城市地方性法规体系与治理体系相配套与适应。以新发展理念为视角能弥补以设区的市立法权限为依据对城市地方性法规与治理体系化构建的不足，并体现出法规体系从“管理”到“治理”的理念升级，展示出城市治理从“单一”到“综合”的维度拓展。我国城市地方性法规把新发展理念贯穿立法全过程和各领域，加快推动立法质量、效率变革，让创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的(32)参见林兆木：《把新发展理念贯穿发展全过程和各领域》，《人民日报》2020年12月3日，第9版。。城市治理现代化，事关城市长远发展和长治久安、事关市民幸福生活和切身利益，建立健全全面体现新发展理念的城市现代治理体系是新时代城市工作的使命所在、责任所系。

城市在新发展格局中贯彻新发展理念已经成为共识，这既需要通过地方性法规的立法内容加以凝聚，也需要在地方性法规立法过程中加以体现。通过优化城市地方性法规体系，及时为新发展理念提供立法支持，提升城市治理制度的法律效力位阶，有助于推动以法治思维凝聚新发展理念共识，以法治方式破解城市治理难题，以法治规范保障城市治理成果。优化城市地方性法规体系，需要通过梳理评估创新、协调、绿色、开放、共享等城市发展各领域法规，系统分析城市治理的结构、层次和要素之间的关系，推动构建与城市现代治理体系相适应的城市地方性法规体系。优化城市地方性法规体系，需要遵循城市治理规律，推进系统治理，提升智慧治理，实现多方参与、多元共治的现代治理体系。

推进城市系统治理，要将“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念充分融入城市立法工作的全过程和各领域，贯彻新发展理念，推动高质量立法，从新发展理念的战略视野、系统观念、价值追求和辩证思维出发，引领城市地方性法规体系建设。细而言之，治理现代化视域下城市地方性法规体系如何体现贯彻新发展理念，在立法内容和目的上可以考虑做出如下划分和融入：一是“创新”发展可以细分为推动城市创新发展、推进科技创新发展、促进新经济发展和加强创新人才培育；二是“协调”发展可以细分为推动区域协同发展、促进城市空间协调发展、促进城乡协调发展以及加强历史文化保护和传承协调发展；三是“绿色”发展可以细分为公园城市建设、重大生态工程建设、生态环境保护、环境污染治理和低碳生活方式营造；四是“开放”发展可以细分为优化国际营商环境、推动城市国际化发展、拓展城市对外开放和强化对外交通互联互通；五是“共享”发展可以细分为推进城市治理方式转变、营造和谐文明公共秩序、提升城市应急管理能力、推动公共基础设施建设、提升城市公共服务品质和推动人的现代化。进而言之，在“协调”发展方面，有两方面问题需要考虑：一是城市地方性法规体系自身的协调性，二是我国城市地方性法规如何引领推动相邻城市之间甚至是所在区域协调发展。在“绿色”发展方面，我国城市地方性法规在绿色建筑建设与发展、涉水保护与防治等领域还需进一步加强。同时，需要推动绿色出行，建立“科学治堵”长效机制。城市加强“绿色”发展领域地方性法规建设有利于转变发展方式并凝聚社会共识，有利于加快环境整治并加强生态保护，有利于建设生态文明并提升现代化治理。在“开放”发展方面，我国城市地方性法规需要重视发挥立法引领推进城市国际化建设作用。提升一个城市的国际化水平，首先必须推崇法治，以法治推动城市综合竞争力的跃升，从而进一步提高城市的国际化水平。