政策性金融支持乡村振兴的路径研究*

2021-12-31顼春雨

科技创新与生产力 2021年11期

顼春雨

（青海民族大学，青海西宁 810007）

针对新时期的“三农”问题，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。此次大会之后，中央下发了多项与乡村振兴有关的文件，对金融支持乡村振兴提出了明确要求：提高金融服务水平，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求[1]。政策性金融作为金融体系的一部分，不仅有金融属性，而且有财政属性，因此在支持乡村振兴上要发挥引导的作用。政策性金融受多重因素制约，离农趋势愈发严重，支持乡村振兴的力度明显不足。因此，分析政策性金融支持乡村振兴的现状以及思考后续如何发展极为重要。

1 政策性金融支持乡村振兴的重要意义

1.1 “三农”的特性决定了需要政策性金融支持

一方面， “三农”的特性决定了其需要政策性金融来弥补市场失灵。农业产业具有一定的公共属性，在农业生产中需要大量的外部资源投入（水利设施等），即农业产业对外部环境具有一定的依赖性，同时农业产业风险具有不可控性。商业性金融的经营目标之一是盈利，强调资源的有效配置。根据银行经营风险相关规定，农业产业的公共属性和风险不可控性必然会使商业性金融降低对其的风险偏好。这种情况加剧了商业性金融的离农程度，导致市场资源得不到有效配置。针对这种市场失灵现象，根据相关理论，政府必须实施干预，如可以利用政策性金融的产品特性，调整商业性金融在“三农”领域的资源低效配置。另一方面， “三农”的先天弱质性决定其需要政策性金融扶持。 “三农”问题是制约我国经济高质量发展的一块短板。为解决“三农”问题，国家出台了许多相关政策来拉动农村经济发展。政策性金融作为实现产业政策等特定政策性目标的重要金融手段，在支持乡村振兴战略实施过程中可以采取一定的优惠政策，并为特定的人与事提供资金支持。因此，为了解决“三农”具有的先天弱质性问题，必须要有相对应的政策性资金的介入和扶持。

1.2 支持乡村振兴是国家要求和政策性金融的责任

一方面，与一般的商业性金融相比，政策性金融的政治属性更强。加大对乡村振兴相关领域中长期信贷的投入力度，充分发挥引导作用，这是国家对政策性金融支持乡村振兴提出的要求[2]。另一方面，政策性金融是为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段。在涉及乡村振兴的贷款申请方面，政策性金融要在利率水平和贷款期限等方面给予优惠。作为三大政策性银行之一的农业发展银行，其主要工作就是用吸纳的资金服务乡村振兴的重点领域，通过资金的投入来改善农村基础设施，在所有支农惠农的金融机构中发挥主力军作用。因此，对于政策性金融而言，支持乡村振兴战略实施是其职责所在。

2 政策性金融支持乡村振兴面临的困境

2.1 金融产品及服务模式缺乏创新

1）政策性金融产品缺乏创新，同质化现象严重。政策性金融机构应根据农业市场的需求推出有关“三农”的金融产品，以满足乡村振兴战略实施的融资需求。但是现阶段的政策性金融产品多是根据城市居民的需求所设计，与商业性金融产品相比没有太大的区别。与国家开发银行和商业性银行的中长期贷款相比，农业发展银行开展的有关“三农”的中长期贷款只有还款源和投放领域的不同，在其他方面差别不大。此外，政策性金融与商业性金融在产品设计上基本没什么区别，这种情况容易引起政策性金融与商业性金融之间的恶性竞争，对各机构和新时代“三农”主体都会产生不利的影响。

2）政策性金融服务模式滞后，新型农业生产主体申请贷款有难度。一方面，审批流程复杂，周期长。在信贷审批机制上，政策性金融比商业性金融的审批流程更为严格、繁琐，周期较长，而且审批环节多。政策性金融的授信审批权基本集中在省级分行或者总行，导致审批效率低下，资金发放周期过长，无法及时满足涉农项目融资需求。另一方面，政策性金融贷款资金死滞沉淀太多，导致不良率居高不下，逾期贷款比例过高等因素使得政策性金融机构资金供给不足，间接导致新型农业生产主体申请贷款难度加大。

2.2 融资渠道单一且融资成本高

政策性金融主要是为乡村振兴提供中长期信贷支持，因此其资金投入方向基本是固定的。由于农业的特殊性，在很多经营性领域需要其他资本的介入。目前政策性金融机构的业务大多数是自营性业务，与商业性金融机构的自营性业务相差无几，两者基本属于竞争关系，且合作少，使得商业性金融具有的运营范围广、营业网点多的优势以及政策性金融独具的低资金融资优势不能有效结合，协同效应较差，导致政策性金融的融资渠道单一，资金欠缺[3]。乡村振兴战略实施急需大笔资金投入，而农业贷款的风险性较高，导致政策性金融的融资成本居高不下。

2.3 缺乏精英人才

金融行业精英人才缺乏。政策性金融机构在人员和营业网点的配置上明显少于商业性金融机构。例如，虽然农业发展银行在县域设置了营业机构，但其覆盖范围仅限于县一级行政区域。因此，政策性金融机构的营业网点设置远低于现实需要。受网点数量的限制，政策性金融机构吸纳的新人较少，内部竞争力不强，会导致机构内部老龄化严重，创新力不足。总的来说，政策性金融的服务覆盖面以及供给情况在一定程度上受制于基础资源的配置情况，如营业网点和人员的配置。

2.4 缺少具有差异性的监管制度

乡村振兴战略的实施需要巨额资金的投入，而金融信贷投放力度会受到监管，且只有定量的指标。乡村振兴对政策性金融的需求量大，但在监管指标上政策性金融机构与商业性金融机构并没有太大的差异。严格的监管制度使得政策性银行的资金投入量无法满足乡村振兴的融资需求，极易引起政策性金融机构资本需求与资本供给之间的矛盾。同时，农业经济受外部因素的影响，收入不稳定。虽然农业发展银行的不良率总体上处于一个较低的水平，但有小部分省份的农业发展银行的不良率一直处在一个高位。防范化解金融风险是金融工作的重要任务，制约政策性金融支持乡村振兴战略实施的主要因素必然是居高不下的不良率。政策性金融为了防范风险会进一步强化风险管控，严格信贷审批。农村商业银行是支农惠农的主力军，但对其政策性业务的差异化监管不明显，导致其对乡村振兴的支持力度不够。既要求农村商业银行具有支农的政策性服务性质又有盈利性要求，只能使冲突加剧。因此，在乡村振兴巨额资金需求下，对政策性金融与商业性金融进行无差异的监管一定程度上会降低政策性金融的投入力度。

3 政策性金融支持乡村振兴的路径选择

3.1 创新政策性金融产品和服务模式

1）创新政策性金融产品，使其具有政策性金融特有的产品属性。为了实现农民群众对美好生活的向往，政策性金融机构应该根据农业市场和乡村振兴的各项需求，推出适合于“三农”新主体的融资产品。在创新政策性金融产品时，要将符合“三农”特有属性作为创新重点，推出适合“三农”的金融产品，大力发展有利于满足农户需求的信贷金融，推行小额度信贷。农村基础设施建设对农户追求美好生活至关重要，因此针对农村产业开展基础设施建设以及农业水利建设方面的金融产品创新必不可少。

2）创新政策性金融服务模式，优化服务流程。一方面，政策性金融机构要简化审批流程，创造性地推出既能规避风险又方便的审批流程，把重复累赘的流程简单化。例如，把要查明的要点统一规范，各层级按照要点办事，这样可以提高审批效率；制作详细的工作进度表，做好各环节的衔接工作，对各环节审批提出一定的时间要求；对审批流程中涉及的工作人员进行绩效考核，建立健全相关激励与约束机制。另一方面，政策性金融机构应适当地挑选贷款项目，降低不良率和逾期率，以此来提高资金使用效率，更好地服务于乡村振兴。

3.2 构建多元化的融资渠道降低融资成本

目前政策性金融机构的资金基本来源于自营性业务，与商业性金融的合作也处于初级阶段。乡村振兴战略的实施需要巨额资金的投入，政策性金融机构本身所能提供的资金是非常有限的。为满足乡村振兴的资金需求，创建多元化的融资渠道是解决途径。其他政策性金融机构可以借鉴国家开发银行PPP项目融资模式，在乡村振兴方面和商业性金融机构进行合作，也可以通过发行以国家信用为担保的专项债务。

3.3 培养有深度有创新的“三农”金融服务精英

乡村振兴，人才是关键。在乡村振兴战略实施过程中，培养一批有深度、有创新的“三农”金融服务精英是重中之重。一方面，政策性金融机构要提升自身素质，开展服务乡村振兴金融人才培训计划，实现机构内部自我发展，为乡村振兴提供金融精英。通过创新服务方式，节省时间，提高工作效率，为乡村振兴提供有效的金融支持。另一方面，政策性金融机构要处理好“走” “留” “引”三者之间的关系[4]，吸纳有创新思维的新人和有经验的老金融人成立乡村振兴工作小组，共同为乡村振兴服务；要加强与地方政府及有关部门的沟通对接，结合乡村振兴战略需要与相关制度要求设计实施方案，在各方的配合下充分发挥政策性金融机构的主力军作用。

3.4 根据信贷投放力度制定相应的风险监管规则

从监管层面来看，政策性金融与商业性金融没有太大的区别。政策性金融机构一直都是支农惠农的主力军，承担着支农支小的政治责任，导致机构内的不良贷款率会比商业性金融机构高。在加强风险监管、防范金融风险的时代背景下，过高的不良率必然会受到监管机构的关注。为此，各大政策性金融机构通过加强风险管控，严格信贷审批与降低信贷投放力度的方式来改善过高的不良率，从而导致其服务乡村振兴的能力降低。因此，要实行差异化监管，使政策性金融机构加大对乡村振兴的贷款投放力度，普惠“三农”主体。