基于土地综合整治的乡村治理途径研究——以内蒙古五原县为例

张国斌，郝润梅，包永春，郑 洋

(内蒙古师范大学 地理科学学院，内蒙古 呼和浩特 010022)

乡村治理对于维护农村稳定和社会和谐发挥着关键性的作用，乡村社会能否实现善治很大程度上影响着国家治理体系和治理能力现代化的实现进程[1]。乡村治理是优化土地资源配置、促进城乡统筹发展和服务“三农”的有效途径，也是实施乡村振兴战略的重要抓手[2]。五原县是内蒙古粮食主产旗县，通过土地综合整治项目实施乡村治理，同时打造乡村振兴的抓手平台，极大地改善了农村人居环境和基本农田生态环境，提高了农田利用率和产出率，也为农业企业发展提供保障。

1 五原县基本概况

五原县地处内蒙古西部巴彦淖尔市中部黄河北岸的河套平原腹地，东与草原钢城包头相邻，西和煤都乌海相接，南隔黄河与鄂尔多斯市相望，北依阴山山脉；地理位置为东经107°35′70″～108°37′50″，北纬40°46″30′～41°16″45′；属中温带大陆性气候。五原县是典型的农业旗县，农业发展条件得天独厚。它是全国著名的粮、油、糖及绿色无公害农产品生产基地，是全国番茄产业第一县、葵花产业第一县和国家“秸秆养羊”示范县，是内蒙古西部地区最大的农畜产品集散地。

五原县土地整治项目开展始于2008年，以“绿色发展、民生至上、务实干事、创先争优”为发展思路，始终贯彻“大破大立”的宗旨，以乡镇为单元，整县推进开展土地整治项目。近年来，五原县大力发展土地整治和设施农业作为推进现代农业发展和调整农业产业结构的主攻方向，坚持“围城沿路、靠近村庄、集中连片、规模发展”的原则，以隆兴昌镇、塔尔湖镇等为中心，带动其他的乡镇，着力培育以日光温室为主体、钢架大棚为补充的设施农业产业带。据资料显示，截至2019年全县共实施土地整治和高标准农田项目94个，实施面积达171.56万亩，其中新增耕地面积14.93万亩，进一步提高土地规模化经营效率,实现了“以粮兴农”的乡村振兴目标。

2 土地综合整治下的乡村治理途径

乡村治理是以村民自治为基础，包括政府、企业等利益相关者共同参与乡村事务的组织和管理方式[3]。新时代的乡村治理必须以农民为中心，紧紧围绕农村人口、农村发展的需要，着重提高农民的幸福感；土地综合整治通过整治工程项目建设，一方面，平整土地、加强农田水利建设，优化农村土地利用结构和产业结构，提高耕地质量和生产率；另一方面，进行农村人居环境改造，实现 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标[4]。因此，土地综合整治是实现乡村治理和乡村振兴的重要途径，也是解决“三农”问题的根本出路[5]；同时，在土地整治和乡村治理一体化的过程中，处理好土地和农民两者之间的关系，要让农民成为乡村发展的动力，切实维护农民的利益，促进国家的安定繁荣[6]。

2.1 产农融合实现农田综合整治

2.1.1 打破原有承包界线，实现规模化经营。 在农田整治项目建设初期，打破原农户承包地界线，统一进行设计施工，完成整治后再交还村集体合作社重新按照原承包面积分配。整治后的项目区土地经营方式分为两种：一种以出租方式统一流转给引进的农业公司进行规模化经营，租金为每亩每年600.0元，租期为10年，如隆兴昌镇五星村等；另一种方式是通过合作社进行规模化生产经营，合作社统一经营、统一种植、统一销售、统一管理、统一年底分红(简称“五统一”)。

2.1.2 改善农田生态环境，提高耕地质量。 经过土地平整、改建渠道、渠道清淤量、新建各类闸门、铺设农村道路、完善农田防护林等工程建设，能够有效减缓土地盐碱化，改良土壤理化性质，从而极大地改善了农田生态环境，增强了农田生态系统的稳定性[7]。通过实地调研和初步统计，土地整治后新增耕地率为8%～10%，同时耕地平均质量等别提高1～2级，耕地产能增加15kg/亩～30kg/亩产量。

2.1.3 加强农田水利建设，促进高标准农田建设。农田水利设施是保证粮食安全和高标准农田建设的重要前提[8]。五原县原有的水利设施部分已经老化、毁损，有的地方的渠道不畅通。针对这些情况，五原县在项目区进行标准化的农、斗、毛渠查漏补缺建设，布设完善渠道网络，采用膜袋渠建设代替板渠，既节约了用水量也减少了清淤的费用，统计显示，整治前亩均用水量为550m3/年，整治后的土地亩均用水量为485m3/年，每10 000亩耕地每年可节约水费5.4万元，减少清淤费用约10万元。

2.2 农居整治实现村庄高效用地治理

2.2.1 危房改造途径建设宜居乡村。 2012年五原县被确定为自治区首批农村牧区危房改造试点旗县，改造危房3 200户，整治村庄18个；2013年以来，五原县依托农村危房改造工程加快了建设步伐，建成农村示范点近90 个，累计8 000多户农民受益。截止到2018年，总共有164个村庄进行了村庄整治，被自治区评为农村建设示范县，其中塔尔湖镇、新公中镇永联村分别被命名为全区美丽宜居小镇和宜居村庄。经过土地整治项目实施后，村里新建平坦的水泥路，让群众生产、生活更加便利，村容村貌发生了翻天覆地的改变。

2.2.2 “增减挂钩”途径为产业发展提供用地保障。 拆旧建新是农村整治的主要措施，也是建设乡村治理体系的有力推手[9]。五原县通过“增减挂钩”项目，为引进联星光伏、内蒙古山路能源集团等企业提供用地保障，投资建设了“五原县联星光伏·现代农业示范园”，构建集“清洁能源、新农村建设、土地整治、肉羊规模化养殖、绿色有机种植、农民增收”六位一体的新型农业经营体系，启动农村土地多元化利用方式，不仅极大地改善了园区涉及的3个村庄的农村生活生产面貌，而且形成企业搭台、农田生态治理唱戏、新农村建设显效果的农村土地综合整治新局面，为内蒙古中西部通过农村土地综合整治实现乡村振兴闯出了新途径[10]。

2.3 人居环境整治实现新农村风貌

2.3.1 完善公共设施提升农村生活品质。 2012年以来全县开展以“三清一改”为重点的村庄清洁行动，目前全县782个村庄全部完成村容整治任务，整治内容包括清五堆，拆除危旧房屋、柴草烂圈，村屯绿化、农田林网工程，建新房、建院墙、建广场、建活动室等公共设施，创建美丽庭院8 700多户，实现了绿进脏退，生态宜居，获评全国绿化模范单位、全区美丽乡村建设示范县[11]。建成农村公路2 700km，实现硬化道路“村村通”，获评全国“四好农村路”示范县。

2.3.2 人居环境整治实现美丽乡村治理。 五原县污水处理主要注重与实际相结合，集镇周边、新建新村建设完善污水收集管网，生活污水纳入集镇生活污水收集系统进行处理；农户相对集中地区主要采取与改厕相结合的污水处理、污水储运罐转运等方式进行污水处理；相对偏远地区，管网接入投入过高，采用改厕结合污水处理等方式进行[12]。根据《五原县2019年农村污水治理实施方案》的要求，五原县还将计划建设天吉泰镇、复兴镇、胜丰镇污水处理厂。

3 土地综合整治助力乡村治理分析

3.1 创新土地综合整治工程技术，形成地区特色

五星村开展的土地整治，采用了“渠—林—路”的设计，一方面，降低了树木与种植作物之间对土壤养分的汲取，保证了作物的健康成长，另一方面，能够发挥林带对农田保护的作用，与此同时，对农田景观的建设也有着不可或缺的作用。在土地整治后期逐渐投入使用的膜袋渠的建设也是五原的创新性措施，虽膜袋渠起源于南方，但五原县意识到膜袋渠的优点，经多方考量后，率先引进，极大地减少了渠道的消耗率和清淤所需费用。

3.2 丰富“土地整治+”模式，提升村民治理能力

随着乡村振兴战略的实施，五原县“土地整治+”模式有了更多的内容：①“土地整治+村民自建”，通过整村易地搬迁方式，鼓励农民自发组织，充分发挥其主体作用，积极组织各方力量参与土地整治，增强农民集体凝聚力，实现了贫困人口脱贫、乡村人居环境改造与村民治理能力提升[13]。②“土地整治+新型城镇化”，通过城乡增减挂钩政策实施，构建城乡统筹发展平台，城乡建设用地由“增量管理”向“流量管理”转变，通过建设用地整理，形成建设用地空间流动、土地增值收益空间转移的双向流动机制，为乡村发展获取城市资本要素，实现土地整治成果城乡间的共享，最终带动城乡良性互动和协调发展。

3.3 土地综合整治推进农村土地流转，激活农村土地市场

土地综合整治取得了明显的效果,有效地促进耕地质量的提高,大部分地区的土地基本实现了集中连片,田间路、水利设施等配套设施已比较完善,提高了耕种的机械化水平。同时,土地整治明晰了土地权属,促进了土地流转,奠定土地规模经营的基础[14]。2019年，全县累计土地流转总面积66.6万亩，有力促进了农业规模化、集约化、现代化发展。

4 土地综合整治助力乡村治理的思考

4.1 土地综合整治的效果参差不齐

由于资金投入的不同，规划设计的主导公司不同，每个项目实施的成效也不同。五原县原本土地条件差，渠、林、路、村布局较为杂乱，对于开展土地综合整治本身就有一定难度，同时受到资金和设计水平的限制，在设计合理、资金投入大的项目区，整治效益较为理想且保持程度良好，整治标准较高，整治内容也涵盖了路、林、田、村等方面综合性较强。但在资金不充足的项目区中，整治效果较差，与设计方案有一定的差距。

4.2 急需村庄规划引领村庄治理

虽然五原县通过土地综合整治在项目区实现了乡村治理的基本要求，但大部分村庄仍然存在土地利用粗放、农村空间布局混乱、土地利用低效化问题等。随着乡村振兴战略实施，无规划引领导致的乡村治理不能有序展开的现象越来越突出，也制约了土地综合整治效益的发挥。因此，编制实用型的村庄规划，充分盘活利用农村存量建设用地，优化各类各业用地布局，合理安排新增与存量用地供给结构，才能有效保障乡村振兴建设、农村新产业新业态和一二三产融合发展用地。

4.3 土地整治成果管护有待完善

在土地整治大力推进背景下，五原县已经取得了一定的成果，但后期管护方面，尚未建立较为完善的体制。按照“谁受益、谁管护、谁负责”的原则，将管护主权移交给所在乡镇，由乡镇下分到村社，村组直接管理后，虽然也出台了管护要求和规则，但大部分农户维护意识较差，对后期维护重视程度不够，导致很多问题得不到及时的解决，整治效益渐渐下降。后期管护工作往往流于形式，需要从根本上建立和完善后期管护长效机制。

5 结束语

土地综合整治下的乡村治理以改善农村人居环境，保民惠民为出发点。五原县在全域土地综合整治实现规模经营、加快农业产业化、统筹实施村庄整治与农地整理，促进土地节约集约利用、提高耕地质量、实现土地集中连片、改善农村生态环境和提高农民生活质量等方面取得了瞩目的成就。总体来看，五原县的土地综合整治助力内蒙古实现乡村治理与振兴的经验和做法在内蒙古乃至全国类似地区是值得推广与复制；综合整治项目实施中，用好用活国家政策尤为重要，积极创新地方特色整治方式尤为重要，也是地方政府进行有效管理、推动乡村治理的基本途径；龙头企业和村民共同形成的产农融合利益联结机制又是实现乡村治理和乡村振兴的直接动力。