科技项目绩效评价的实践探析——以内蒙古为例

杨永平，闫 伟，尚 妤

(1.内蒙古科技促进发展研究中心；2.内蒙古科信科技经费监管服务中心，内蒙古 呼和浩特 010000；3.南开大学 商学院，天津 300071)

2014年内蒙古自治区政府下发了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于推进预算绩效管理工作的意见》(内政办发〔2014〕70号)文件，总体目标是到2020年，各级政府建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提升公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有预算部门和财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系。随后于2016年11月28日下发了《内蒙古自治区财政支出绩效评价管理办法》(内政办发〔2016〕171号)，进一步明确了要“加强自治区财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益”的中心思想。同时，内蒙古自治区财政厅还下发了《内蒙古自治区本级部门预算绩效目标管理办法》(内财预〔2016〕1822号)文件，具体要求规范和加强自治区科研项目资金的管理，建立科学、合理的科研项目支出预算绩效评价体系。

1 评价情况

1.1 评价概况

本次评价的对象为2017年度立项的24项内蒙古自治区科技重大专项。本次评价的主要目的是对2017年度内蒙古自治区科技重大专项资金使用效益进行综合评价，促进项目承担单位完善管理方式发挥财政资金的引导与放大效益，充分激发各项目承担单位及研发人员积极创新的动力和活力，同时为科技管理决策提供参考，从而推进内蒙古科技创新快速、健康、持续发展。

1.2 项目执行情况

本次评价的自治区科技重大专项涵盖内蒙古现代农牧业、生物技术、民族医药、生态环境、新能源、新材料、高端装备制造、新一代信息技术等重点产业、领域的重大关键共性技术、重大技术装备或产品研究开发以及科技成果产业化示范。截至各项目绩效评价日，完成绩效评价(估)的24项自治区科技重大专项中，对到项目执行期的18项进行了评价，对未到项目执行期的6项进行了评估；到执行期的项目中，项目延期执行现象比较普遍。

1.3 经费执行情况

本次绩效评价的24项内蒙古自治区科技重大专项的预算资金投入总额36 517.26万元。其中，科技重大专项资金预算15 450.00万元，自筹资金预算21 067.26万元。

1.3.1 专项资金预算投入和使用情况。24项内蒙古自治区科技重大专项的专项资金预算15 450.00万元。截至各项目绩效评价日，项目承担单位共收到自治区拨款资金总额15 080.00万元，项目资金到位率97.61%，其中14家企业收到拨款9 430.00万元，占专项经费预算总额的61.04%。24项科技重大专项累计支出资金12 733.03万元，实际支出资金占预算经费总额的82.41%。

1.3.2 自筹经费预算和支出情况。评价的24项自治区科技重大专项中，18项有自筹经费预算，6项没有自筹经费预算。18项有自筹经费预算的科技重大专项，项目承担单位自筹经费预算总额21 067.26万元，截至各项目绩效评价日，自筹经费累计到位18 520.27万元(以实际支出作为资金到位)，经费平均到位率87.91%。

1.4 评价结论

项目评价工作组依据绩效评价工作方案，根据项目组织实施及完成情况，在查阅资料、听取汇报、座谈、问卷调查的基础上，参照绩效评价指标体系和评分标准，对项目单位做出了综合评价，最终评价结果：绩效等级为“优秀”的15项；绩效等级“良好”的8项；绩效等级为“较差”1项。全部评价的24项内蒙古自治区科技重大专项中，优良率达到95.83%。

2 主要经验及做法

2.1 项目绩效评价有利于推动科技创新

随着经济的快速发展、全球化程度的加深，国际竞争愈演愈烈，而科学技术作为第一生产力，是在国际竞争中超越他国的重要力量，我国制定的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》明确指出，随着经济的快速发展，科学技术将成为解决生产问题的主力。但科技的发展需要较为完善的绩效评价作为支撑，可以说，没有好的绩效评价，那么大部分的科研成果都是没有价值的，浪费有限的国家资源。通过项目绩效评价，可以进一步凝练内蒙古自治区科技发展方面，提升科技创新发展能力。

2.2 做好顶层谋划，促进政策落地

针对形势变化和“科技兴蒙”政策实施中出现的问题，选择24项科技重大专项，深入开展专项现场绩效评价工作，形成“1+24”调研报告。在绩效评价过程中，宣讲了“科技兴蒙”政策，推动“科技兴蒙”行动。

2.3 做大企业主体，发挥政府科技投入放大效应

本次绩效评价的24项科技重大专项，14项为企业承担，项目资金有力促进了企业的不断创新与发展。18家有配套自筹经费的单位共收到财政拨付的专项经费总额为12 430.00万元，带动投入的自筹经费累计达18 520.27万元，政府财政科技投入的带动和放大效应得到了充分发挥。

2.4 做细各环节工作，保证绩效评价的有序进行

积极沟通，让绩效评价按计划有序开展。做好与项目承担单位、项目负责人的评价前、评价中、评价后的交流与沟通，全面保障项目绩效评价效果。

3 存在的问题分析

通过项目绩效评价，大部分项目承担单位能够按照项目合同书约定任务、绩效目标和批准预算执行，但也存在一些问题，具体情况及原因分析如下。

3.1 对绩效评价工作和评价结果重视不够

由于内蒙古开展科技项目绩效评价工作时间较晚，一些项目承担单位对评价工作的认识不足，存在绩效评价时忙一阵，评价后放一边的情况，对于评价工作组给出的评价整改意见迟迟不能反馈，影响了评价结果完成的时效性。在完成绩效评价之后，要制作评价结果，结合预算部门的预算编制和管理责任，对预算部门实施规范管理，把评价结果更好地应用到实践中去，以促进绩效评价工作不断进步、不断发展、不断完善。而我们在推进绩效评价工作的过程中，未能有效应用评价结果，仅仅将评价结果进行了简单的信息反馈和情况通报，未真正发挥其在激励方面的作用。

3.2 绩效评价方法较为单一

从实施绩效评价工作的实践来看，目前采用的评价方法主要是目标预定与实施效果比较法，即通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成(或未完成)目标的因素，从而评价财政支出绩效。目标预定与实施效果比较法运用于绩效评价的前提是绩效目标科学、合理并且可以体现项目应有的绩效水平。由于绩效目标是由项目单位自行申报的，因此，采用这种方法进行绩效评价具有一定的局限性，较难反映财政资源分配的有效性。

3.3 评价过程管理需进一步加强

3.3.1 投入指标不规范。①部分项目设定的目标与资金分配不匹配，造成项目资金执行率低。②部分项目经费落实不及时、不到位。按照财政拨款程序，企业承担的项目资金下达到旗县区一级的财政部门进行拨付。但由于一些旗县区财政紧张等原因，未能及时、足额拨付到位，影响了项目实施。

3.3.2 管理不到位。①部分项目资料不完善。虽然在现场评价之前，经过了反复的大量的沟通与交流，但现场评价时仍然普遍存在着提供的项目资料不全、支撑不足的情况。②经费使用不规范。在对项目单位经费使用审核过程中发现，有些企业单位承担的项目，项目经费未按科技专项资金管理办法规定管理和使用，普遍存在项目经费不单独核算、科目设置不合理、超范围支出、随意调整预算科目和财务资料不齐全等不规范问题。③部分项目缺少必要的检查控制措施与手段。

3.3.3 有的项目产出质量不高。项目延期现象较为普遍，有的项目临近结题未能全部或部分完成最终目标成果；有的项目实施进度缓慢，数据采集不够完整；有的项目论文发表不及时、知识产权成果不足，或者提供的论文及知识产权与项目相关性不强。

3.3.4 项目效果需进一步强化。本次评价中，发现一些效果评价指标比较模糊，只能靠专家的能力和经验进行判断；而有的项目一些指标涉及，有的项目却又不涉及，让评价有了更多的不确定性；在可持续性方面，人才团队的培养与建设不足也是个普遍问题。

4 加强科技项目绩效评价的对策建议

4.1 进一步完善绩效评价体系建设

不断总结近年来绩效评价工作经验，在财政部门的统一指导下，由科技部门根据科技重大专项支出的实际情况，制定更科学的、符合项目实际的评价标准，细化评价指标体系，使绩效评价工作更具操作性和科学性。如，科技业务部门根据科技重大专项自身特点设计评价项目的补充个性化绩效指标，由各项目实施单位进行填报，构建定量指标和定性指标相结合的项目评价指标体系，以更客观、更全面地反映项目的绩效情况。经过一定时间的实践应用，各项目的个性化指标体系得到不断补充完善，逐渐形成某科技重大专项绩效评价中相对固定的、科学的、细化的绩效指标体系，充分发挥考核评价在推动科学发展方面的导向和激励约束作用,切实增强绩效评价体系的全面性、科学性和针对性。

4.2 加强项目的全过程管理与控制

4.2.1 加强源头管理。在立项时同时规范设立项目绩效目标，从总目标、阶段性目标、数量指标、质量指标、时效指标等方面明确项目绩效目标，根据绩效目标设定清晰、细化、可衡量的绩效指标。

4.2.2 加强过程管理与控制。在项目执行过程中，项目承担单位要统筹部署各类资金支出，确保项目经费有效使用，要按照各项资金性质和用途统筹考虑使用，要按照合同约定任务进度和批复预算执行，确保项目经费有效使用；项目承担单位特别是企业要加强学习专项资金管理办法，掌握科技专项资金管理办法规定内容，规范使用项目经费；规范用好赋予科研人员调整项目经费预算权限，属项目承担单位自主调整权限范围内的预算调整，要由项目负责人按规定召集单位法人或授权人和项目组成员召开项目预算调整会议，会议通过后方可调整预算并形成会议纪要，不属自主调整权限范围内的调整，应按规定及时上报自治区科技厅审批；项目分管业务处室和项目归口管理部门或盟市要加强对项目事中监管，在项目实施过程中提前发现问题，及时让项目单位整改，项目如需延期或者调整任务，承担单位要提前上报，自治区科技厅分管业务处室要及时审批，遇到无法完成的项目，应及时终止，予以撤项或结题。

4.2.3 更加重视产出与效果。产出是一个项目的生命力的有力保障，只有不断产出高质量的成果，项目才能更好地落地生根，才能可持续发展，要在今后的评价过程中进一步实现产出的量质转变；科技项目特别是科技重大专项的立项，应该更加注重项目效果的实现，通过加快项目成果的转化与关键技术的攻关应用，来实现项目的经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响力，以让公众满意。

4.3 加快财政项目绩效评价信息化建设

随着信息技术的发展和绩效评价工作的推进，财政项目绩效评价信息化建设的步伐不断加快，构建信息化数据库成为提高财政项目绩效评价成效的必然选择，但目前内蒙古自治区这方面的工作还较为滞后。对此，我们应加快财政项目绩效评价信息化建设的步伐，在绩效评价过程中积极收集信息资料并进行分类管理，不断积累绩效评价资料，比较并分析财政项目的投入、产出和效益情况，不断完善数据库建设，增强预算编制分析效果。在开展绩效评价时，应详细分析评价过程中的评价标准、项目绩效目标、采用的评价方法等方面的数据，逐步完善和充实数据库。最后，还要加大对数据软件的开发力度，提高大数据运用效率，提高预算管理的信息化水平。

4.4 重视财政项目绩效评价成果的应用

4.4.1 对绩效评价问题进行落实整改。在完成绩效评价工作后，不但要整理、汇总评价结果，还要对绩效评价中的问题进行整改，向评价单位发放绩效评价整改通知，预算部门和项目实施单位要根据绩效评价中存在的问题制定整改措施，积极整改。

4.4.2 构建绩效评价结果激励机制。对于绩效评价结果优良的项目、单位，财政部门可增加其预算资金数额，或者给予激励表扬。对于绩效评价结果较差的项目和单位，财政部门可严格控制财政资金数额，控制预算资金投入。

4.4.3 对绩效评价结果进行考核问责。将绩效评价结果纳入目标考核范畴，作为评价考核干部、领导班子的依据。同时，建立绩效评价问责机制，财政部门与有关部门联合对预算资金申请、使用、监管过程中出现的资金损失或管理不到位问题进行问责。

4.4.4 有效转化绩效评价结果，提高利用率。绩效评价结束后，将绩效目标完成情况反馈给预算部门和实施单位，针对存在的问题进行整改。同时，将评价结果总结后形成工作报告，向政府上报，为政府宏观决策提供参考。