“一优两高”背景下青海“生态保护优先”体制机制浅议*

李婧梅

(青海师范大学地理科学学院，青海省社会科学院生态与环境研究所，青海 西宁 810000)

引言

党的十九大报告明确提出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，中国特色社会主义进入了新时代。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益突出[1]。2018年7月青海省委十三届四次全会上提出坚持生态保护优先、推动高质量发展、创造高品质生活(简称“一优两高”)的战略部署[2]，为青海未来发展做出新的注解。生态保护优先是实施“一优两高”战略的首要前提，而体制机制的适时调整和及时更新迭代将指导和引领青海整个经济社会的进一步的提升。生产关系要适应生产力发展，在目前经济发展新常态的大背景下，只有不断调整不适应生产力的生产关系，才可以使生产力得以进一步的发展。在这个意义上，梳理青海生态保护优先的体制机制，有助于“一优两高”目标的实现。

1 现行“生态保护优先”体制机制

近年来，青海在“生态保护优先”体制机制层面做了较多的调整与改革，使得生态保护、经济社会发展的关系进一步厘清，生态保护优先的定位得以确定，为青海未来发展指明了方向。

1.1 “生态保护优先”的机制

1.1.1绿色考评机制逐步确立

自2006年开始，青海对三江源地区的玉树和果洛两州不再考核GDP，率先在全国开始绿色考评。2018年，青海按照主体功能定位，取消8个省级农产品主产区所属县(市区)和20个重点生态功能区所属县的GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收入四项考核指标，并进行差异化考核，引导各地立足地区优势，推动县域经济高质量发展[3]。

1.1.2生态补偿机制

青海积极探索并有序推进生态保护补偿机制建设，初步形成了生态保护补偿政策体系框架。到2020年，在“一屏两带”等重点生态功能区，实现草原、森林、湿地、荒漠、水流、耕地等重点领域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得一定成效，多元化补偿机制初步建立，生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制基本形成，草原、森林、湿地、耕地等生态系统得到有效休养，构建符合实际和具有青海特点的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产，构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局[4]。

1.1.3《青海省主体功能区规划》实施

《青海省主体功能区规划》于2014年开始实施，将全省按资源环境承载力、开发强度、发展潜力和人居适宜性，划分为禁止开发区、限制开发区和重点开发区三类[5]，相应制定实施了分类管理的区域政策，统筹和强化国土空间用途管制，强化重要生态功能保育、资源集约激励和环境质量约束，逐步形成符合各区域主体功能的利益导向机制。

1.1.4开展三江源国家公园体制试点工作

2016年，三江源国家公园体制试点工作顺利开启，2018年国家发改委公布《三江源国家公园总体规划》，确定到2020年，三江源国家公园将正式设立，国家公园体制全面建立，这是我国第一个真正意义上的国家公园，将开创我国国家公园建设的先河，不仅在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥重要作用，也将致力于当地绿色发展、社区共建、人与自然和谐发展，使得当地生态良好，生产繁荣，人民生活安康[6]。

1.1.5西宁市绿色发展符合性评价试行

西宁市依照国家、省、市环保准入、节能减排等法律法规和规章制度，按照“先行先试”的原则，建立了绿色发展符合性评价制度。在政府投资项目立项、规划建设项目审批环节、工业产业项目建设领域试行了绿色发展符合性评价，从源头上控制高能耗、高污染、高排放项目，把关政府投资项目、规划建设项目、工业建设项目决策的“最先一公里”，推动绿色发展从末端治理向源头治理拓展[7]。

类似地，青海省在生态保护红线划定、排污权出让收入征收、清洁能源示范省建设、绿色金融体系的建立等方面都有相应的创新或调整，使得目前青海省“生态保护优先”机制形成了较为完整的框架。

1.2 “生态保护优先”的体制

生态环境保护优先体制是指机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度中将生态保护放于优先层面的一些体制。

1.2.1组建三江源国家公园管理局

2017年成立的三江源国家公园管理局，整合了园区内的国土资源、环境保护、农牧、林业、水利等部门，改善了以往“九龙治水”的情况，依法对自然资源管理和保护利用进行监督和指导，使三江源国家公园的各项事业有序发展，对维护三江源生态系统的原真性和完整性起到了重大作用[8]。

1.2.2河长制的启动

2017年，青海省推行河长制工作，为全省3 518条河流及242个湖泊设立河长。省级领导将担任黄河、湟水、隆务河、大通河、黑河、长江、澜沧江、格尔木河、那棱格勒河、巴音河、布哈河、柴达木河(香日德河)、青海湖、扎陵湖、鄂陵湖等十二河三湖的责任河长。与此同时，对十二河三湖以外的河湖，按照河湖自然属性、跨行政区域以及对经济社会发展、水生态环境影响的重要性等因素，辖区内河湖管理保护实际，分级分段确定河长制推行范围，落实由市、县负责人担任河长的主要河湖名录[9]。

1.2.3环保机构改革

2017年，《青海省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施意见》(青办发〔2017〕51号)印发实施，将改革现行生态环境保护管理体制，将以块为主的双重管理模式改变为以条为主，建立独立高效、专司督政的环境监察体系，实行生态环境质量省级监测、评价、考核，强化基层环境执法，加强监督检查，推动落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”。目前，环保机构垂直管理改革正在落实中。

2 对“一优两高”的促进作用及成效

青海“生态保护优先”体制机制的不断优化，其实质就是破除制度性障碍，这不仅有利于当下“生态保护优先”工作有条不紊地开展，从长远来看，也促进了青海高质量发展和高品质生活。

2.1 “生态保护优先”理念逐步深化

“生态保护优先”体制机制的变革深化、升华了“生态保护优先”的理念。进入21世纪以来，青海对生态保护的重视程度逐步上升。2008年“生态立省”战略提出努力实现保护与发展的双赢，2012年，建设生态文明先行区进一步厘清了生态保护与经济发展、民生改善的关系，2015年，根据习近平总书记对青海提出的具体要求，确立了以生态保护优先理念协调推进经济社会发展的战略。2016年，习近平总书记视察青海，将“扎扎实实推进生态环境保护”作为今后重点工作之一。2018年“一优两高”明确了生态保护在青海各项工作中的核心地位。这些对青海“生态保护优先”战略部署的不断深入推进也使得各部门在决策、深化改革的过程中将“生态保护优先”作为重要的考量指标。体制机制与生态保护理念相互促进，相互协调，为推动“一优两高”奠定了良好的基础。

2.2 自然-经济-社会系统协调统筹发展

青海生态地位特殊，是我国重要的生态安全屏障，在“生态保护优先”体制机制的引领下，全省各族人民共同致力于对三江源、祁连山、青海湖、柴达木盆地、河湟谷地五大生态圈的生态建设，全省的生态环境质量不断提高。实施山水林田湖草一体化保护，将生态系统中的各个组分进行系统化的保护，使得各部分的联系更加紧密，减少了以往条块化分割治理时监管工作的重复或者忽视，进而将自然-经济-社会三个系统中各个要素统筹，使其按照生态系统的整体性、系统性及内在规律发展，改善了人民生活环境，使得全省人民可以享有蓝天、碧水和新鲜空气，也使全国乃至全球共享生态红利。

2.3 生态保护倒逼高质量发展，引领高品质生活

在“生态保护优先”发展的理念指引下，青海对绿色产业发展的思路逐渐明朗，通过体制机制革新，发挥“看不见的手”的作用，倒逼市场进行绿色革新，把生态环境的约束条件引入到经济结构的调整和转型中，极大地促进了循环经济、低碳经济的发展，提高了资源配置效率。通过青海三个国家循环经济试验区的建设，各个工业园区的集聚发展，推动了青海十大优势产业的发展，各产业技术不断升级、产业链不断延伸，使得以往通过以牺牲生态环境为代价、以资源高消耗和污染高排放为特点的线性经济方式，追求数量的发展方式，逐渐向自然资源循环利用、集约生产的发展转变。同时，通过“生态保护优先”体制机制的引领，提升了青海各类生态产品质量，为高品质生活奠定了基础，进一步推动了绿色、环保、健康的生活方式。

2.4 进一步提高自然保护地的管理效率

三江源国家公园管理局的建立，在全国范围内推广了青海特色的国家公园经验，打破原有的自然保护地管理的藩篱，改变“九龙治水”的局面，进一步解决了以往各主管部门环境监管碎片化的问题，使得自然资源所有权和行政管理权关系逐步理顺，也更加突出山水林田湖一体化的治理。创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，将逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。

3 存在的困难与问题

建立健全“生态保护优先”体制机制是一项十分复杂的系统工程，牵涉部门多、涉及内容广、实施难度大，青海取得了显著成效，但也存在以下问题。

3.1 制度体系尚未建全，机制亟待创新完善

目前青海在“生态保护优先”的发展主要依靠国家投入，投资渠道单一，缺乏多元化、长效的投融资机制和市场投入机制。制度建设很不完善，主体功能区规划尚未全面落实，资源节约集约使用、自然资源监管、生态补偿等制度，人才管理体制机制尚未建立或健全，“生态保护优先”方面还面临诸多体制和制度障碍，难以满足生态保护优先的需要。制定生态文明建设考核目标体系和绿色发展指标体系推广时间短，效果尚未显现。加之如何建立生态环境产权维护机制、如何考核生态环保和社会事业指标等难题，迫切需要实施制度创新，真正建立完善制度体系需要进一步突破。

3.2 生态保护与高质量发展、高品质发展尚未找到较好的平衡点

社会公众对于提高生态承载能力、生态保护、减少污染的前提下发展经济的认识还有待于提高，对生态环境共建的意识还不强，从自身做起、共同参与保护生态环境的共识还有待于进一步提高。“生态保护优先”理念在政府层面得到了极大的认可和支持，但鉴于青海生态地位的特殊性，各级政府也需从发展和人民生活角度做出考量，认真研究如何从“绿水青山”发现、发掘“金山银山”。

3.3 “一优两高”评价体系尚未建立

如何将“一优两高”真正融入新青海的建设中去，如何充分发挥青海的生态优势，在保护的基础之上使得经济得到充分发展、民生得到充分改善，需要正确处理尤其是平衡生态、经济、社会发展三者的关系，真正体现出“一优两高”的理念。高质量发展、高品质生活的要求，使得以往对发展的评价标准从单一数量有无和多少的准绳逐步转变为居民收入、教育、卫生、社会服务、生态环境等多维的评价方式，由此使得为高质量发展和高品质生活的体制机制方面的设计将比“为GDP增长而竞争”复杂和困难。

4 对策建议

环境保护政策和环境保护管理体制都受国家政治经济体制、市场机制和社会文化背景等的影响，而且总是为国家政权服务。因此“生态保护优先”的体制机制必须跳脱与生态保护有关的内容，紧密联系我国国情和青海省情。

4.1 用绿色发展支撑“生态保护优先”

财政、金融、税收、投资、土地、环保、工业、农林牧业、能源、基础设施等要素都应向在生态经济、生态文化、生态保护等方面倾斜。走绿色发展的道路，在绿色生产、绿色消费、绿色环境、绿色民生和绿色政策等五个方面的体制机制构建方面确保“生态保护优先”，使生产生活和消费方式绿色化、生态化，同时在政府、企业甚至全社会生产、生活各个层面都要推行绿色发展。制定绿色发展的制度安排和路线图，涵盖经济增长、环境保护、社会和谐等可持续发展的关键因子，有规划、有步骤、分阶段实施。

4.2 建立健全人才保障体系

加强生态文明建设方面的人才开发培养，提升人才发展的基础保障能力，不断优化调整青海生态文明人才队伍结构，在人才引进、培训、激励和流动机制方面多创新，建立青海省生态文明建设人才发展专项资金，用于培养和引进人才，为青海“生态保护优先”提供有力保障。

4.3 建立多元主体参与“生态保护优先”的治理体系

通过政府、企业、社会组织、公众等多元主体的参与，使“一优两高”得以更广泛的推动。通过明确政府部门、市场主体和民间力量在“生态保护优先”全过程和各环节的清晰的角色定位，明晰权责分工，实现各层面有效的沟通互动，推动“一优两高”的全面展开。政府应采用互动沟通、平等协商等方式唤起社会各界参与“一优两高”的意识和热情。企业通过其自身优化资源配置、促进绿色发展、促进生产要素合理流动的天然使命，促进“一优两高”的达成。通过鼓励社区居民参与社区的自我建设和管理，参与社区环境、社会服务等方面的事务，提升其参与度。社会组织依托其自身平等互助、协商民主的特点，为社区、公众提供平台和渠道，助力“一优两高”的宣传和实施，并由此激发出公众、社会对“一优两高”的参与，从绿色消费、绿色出行等方面积极响应。