高等学校人事借调现象研究

2021-12-31王建设

科学咨询 2021年22期

王建设

（中国人民大学人事处北京 100872）

借调是一种长期存在于党政机关、企事业行政机关的特殊用工形式，指借调人员编制、待遇等保留在原单位，一定时期内参与原单位上级主管部门或者有密切关系的部门的业务工作，不属于法律规定的特殊的普遍的干部交流方式[1]。我国的高等学校尤其是重点大学几乎全部是公立大学，属于事业编制单位，因而高等学校工作人员借调行为几乎脱胎于党政机关的范式，借调服务单位主要是教育行政管理部门。

一、借调现象产生的原因

借调是普遍存在的现象，虽然国家政策制度方面没有明确的规定，也没有法律支撑，但是作为一种长期且被普遍应用的人力资源配置方式，发挥着应有的效应，其存在有着各种客观的现实因素。具体到高等学校而言，其产生的原因主要体现在：

（一）教育事业发展的客观需求

随着社会主义教育改革的深入发展，教育管理层面的业务性工作的广度和深度日益扩展。新时期以来，我国的机构也在不断深化与改革，机关单位的相应的编制在不断地缩减。教育管理部门的编制缩减，使得人力资源在应对高深度的教育改革和教育事业蓬勃发展中明显不足，借调的用人模式则成为弥补编制人员缺乏现状的重要渠道，这也致使借调现象在当前呈现愈演愈烈之势，数量规模也随之大幅度增长。

（二）教育管理部门权力意志作用

在我国现行的教育管理体制下，高等学校的自主权力尤其是人事权受制于教育主管部门，教育主管部门的权力意志作用于高等学校，必然导致高等学校不会违背于相关上级部门的要求，更毋庸借调一些工作人员为其所用。

（三）高校工作人员职业规划

高等学校工作人员职业规划的选择性比较少，职务晋升的通道也比较狭窄，因而借调的工作经历成为考核工作能力和成效的重要因素之一。高校工作人员自身为进一步增加工作历练，规划自己的职业道路，主动参与，甚至创造条件进行参与借调工作。

二、借调现象的现实利弊

任何事物都有双面性，高等学校借调现象也是如此，既有积极影响又有消极影响。

（一）积极影响

借调是对现行高等教育领域人力资源合理优化的重要补充：一是高等学校借调实践在一定范围内打破了教育行政编制机制的束缚，满足了借调单位的人才需求，缓解了工作业务压力，确保了教育事业各项工作的顺利推进，也有利于教育事业新领域新业务的创新和拓展。二是有利于高等教育领域人才的内部流动，在一定程度上促进了人力资源的优化配置。借调过程也是发现人才、培养人才和选拔人才的过程，借调人员往往是综合素质高、工作能力强的业务骨干，更容易被上级借调单位所熟悉所认可，更容易满足上级借调单位对优秀人才的需求，进而通过社会招聘和组织调动的形式实现人岗匹配。高等学校工作人员因借调行为而被上级部门认可并进行调动的交流和晋升渠道已经成为高校干部调动的重要途径。三是有利于实现了高等学校与教育行政部门在深层次上的良性互动。高等学校借调人员起到一种桥梁作用，在上级部门更容易吃透政策精神，把握政策尺度，“双重角色”会使单位之间的信息传达更加通畅、准确，降低了沟通成本和效率，实现了资源共享，利于国家教育政策落实和协调配合。

（二）消极影响

借调现象中也呈现出的各类不规范性问题及消极因素：一是无政策依据，属于“违规用工”“超编用人”。无论是组织部门还是教育管理部门均没有关于借调的相关政策规定，借调属于有利于政策外的干部交流方式，突破了编制定额的用人尺度，在一定程度上违反了机构编制管理规定，破坏了政策的严肃性和权威性。二是造成单位用人用编混乱。高等学校借调现象脱胎于公务员的借调范式，因“上位法”的不完善，高等学校借调现象在规范管理方面存在严重的滞后性，几乎没有明确的制度规范，在一定程度上造成借调现象的随意性、不确定性，甚至权力寻租行为的产生，致使被借调者、借调单位、被借调单位三方处于一种利益博弈的微妙状态，也不符合人力资源优化配置的规律性。

三、相关建议

笔者认为做好组织人事内部管理和风险防控，应根据自有权限，在符合高等教育人事管理制度的前提下，在内部确立相关制度规范，在借调的单位范围、选拔程序、周期考核、效果反馈、福利待遇、人事档案、组织关系等方面给予进一步明确，做到有章可循，有规可依。

（一）规范借调程序

借调属于组织行为，组织行为就需要程序保障。对高校内外借调事宜从高等学校到教育管理部门所要履行的程序进行严格规范。

1.“批”与“借”先后顺序问题

现实操作中，常见情况是高校借调人员先去教育管理部门报到并开展工作，然后才履行审批手续，甚至没有高校人事组织部门审批手续这一环节，造成既定的“借调事实”。应该进一步强化先审批后借出的管理程序或者在管理规范中增添特殊情况下允许先借出后申请审批的情况等内容，确保借调程序在文件规章和现实操作更加相合，“名副其实”。

2.借调延期的情况

一般情况下借调期满后，延期需要重新履行审批手续。建议重新履行审批手续时，由教育管理部门对高校借调人员出具一个借调期内的综合鉴定，并由高等学校对教育管理部门进行实质性的回访，了解高校借调人员在借调期内的相关表现，在充分尊重高校借调人员意愿的基础上，结合单位实际人员编制和工作情况，出具回访报告鉴定，最终审批是否同意延期借调。对于高校借调人员而言，既是所在单位对其借调工作表现的考核，又是对其是否适合继续借调的论证。

3.规范报到程序

高校借调人员去教育管理部门报到，应该有高校人事组织部门出具的报到文件（类似报到证），同时要求教育管理部门出具相关接收文件（类似接收证），保障借调程序的完整连续性，可以合并为一个文件，一式两份。

（二）明确考核方式与标准

高等学校一般按照学年进行考核，但借调人员借调周期是不固定的，很大程度上会出现同一个人同一个借调期内，有两个考核主体单位的情况。有两点值得商榷：一是因不同单位考核的标准的差异性，校外教育管理部门是否同意由其填写考核记录并确定考核等级。二是教育管理部门鉴于实际情况很大程度上会给高校借调人员考核等级确定为最高级（优秀），借出单位是否接受这一考核结果，优秀等级是否占用借出单位指标。建议是针对高校借调人员的考核应该按照学校的考核程序及标准进行，由借出单位负责考核及确定等级。同时借出单位考核小组派人前往教育管理部门了解高校借调人员工作表现情况，征求教育管理部门的意见，作为高校借调人员考核等级确认的依据。这也有利于加强双方单位的沟通与交流，确立良好互动关系。