精准扶贫工作实施中的扶贫对象识别问题研究——以联富村为例

桂文龙，魏 宁，苏治国，黄银云

(江苏农牧科技职业学院，江苏 泰州 225300)

0 引言

对贫困人口的精准识别工作已成为精准扶贫的基础和前提。本文在对兴化市下圩镇联富村实地调查研究的基础上，通过从精准识别方法、城乡“二元”结构体制、扶贫政策制度和贫困人口道德素质方面进行分析，剖析制约我国精准扶贫识别工作成效的因素，并提出针对性的对策建议。

1 联富村精准扶贫识别机制的实践情况

1.1 联富村贫困的基本概况

联富村位于兴化市下圩镇，全村面积280hm2，其中承包地面积221.7hm2(种植面积27.73hm2、养殖面积194hm2)。现有人口613户，计2058人。村中现有劳力约为1300人，其中从事家庭经营(第一产业)的约400人，外出务工约900人。在家庭经营者中，从事水产养殖270人，从事蛋鸡养殖30人，从事农田耕种约100人且多为年龄偏大(70周岁及以上占85%)或为照顾重病家属的亲人。村中主要以农耕和水产养殖为主，产业结构较为单一，村中青壮劳力多外出打工，留村的为年老、病弱、幼小和部分为照顾患病家属的中老年人。

据调查，2017年全村建档立卡低收入家庭91户，其中未脱贫的一般贫困户家庭27户共计52人。其中，因病、因残而丧失全部劳动力或丧失部分劳动力的占69%，以致家中青壮劳力只能在家照顾亲人，从而无法外出获得经济来源，因此出现因病致贫状况。另村委会无村级生产性或经营性收入，每年的集体经营性收入主要是河沟发包租赁和农田灌溉用水上缴用。2017年底前村集体经营性收入为7.11×104元，其中承包河沟29.33hm2共计3.52×104元，村委会收取农户水费2.93×104元和银行利息0.66×104元。而村委会仍有债务约80×104元。因此，联富村属于典型的经济薄弱村。

1.2 联富村精准扶贫的实践情况

1.2.1 多维贫困测量与贫困对象识别

在习近平总书记首次提出精准扶贫概念以前，经济收入作为贫困测量的唯一标准，但是这个唯一标准不仅只能反映经济层面的贫困，而且这一显性指标所测量的结果具有时效性，并不能准确反映贫困家庭所面临的多维贫困问题。因此，在贫困指标的设定上要更加科学严谨。该村在开展贫困人口识别工作中，以国家最低扶贫标准农民年人均纯收入2300元为基础，综合考虑教育、医疗、劳动技能等多维指标识别贫困对象；在识别程序上，采取农户申请、民主评议、入户调查、村级复评、乡镇审核、县级审批，同时还会定期进行每年的巡查工作，严把各个程序。特别是在民主评议上，由当地熟悉情况的村民代表发言，增加推选结果的民主性和公平性。同时，该村所属的兴化市进行了建档立卡“回头看”扫尾、贫困户信息采集、建档立卡“回头看”信息录入、贫困户帮扶结对、“一户一策”规划等工作，重点解决精准扶贫“帮扶谁”和“谁来帮”问题。在已经结束的建档立卡“回头看”工作中，整个村按照“回头看”工作实施方案要求和工作步骤，全部达到贫困户识别认定“不留死角”和精准识别的要求。2018年5月份兴化市进行了建档立卡再“回头看”，对该村提供的91户建档立卡低收入家庭再次进行了核查，进一步摸清了贫困户底数，解决了“帮扶谁”的问题。

1.2.2 分析贫困原因与划分贫困等级

致贫原因呈现多样性，如疾病、残疾、学业、资金不足、技术匮乏等，并且根据贫困程度分为贫困户、低保户、扶贫低保户和五保户。在调查对象中，对于因病致贫的，进行医疗补助，签署建档立卡农村贫困人口健康扶贫“双签约”服务协议书，降低其医疗负担；对于因学致贫的，主要通过补助计划资助贫困大学生，给予经济支持；对于缺乏劳动力的，按照政策规定发放最低生活保障金，优先纳入帮扶范围，优先制定帮扶措施予以帮扶；对于缺乏技术的，加大帮扶工作力度，在农业实用技术培训、劳动力转移培训、科技推广项目的安排上，尽可能向扶贫对象倾斜，帮助他们提高素质，增强在市场经济上的博弈能力；对于缺乏资金的，一种通过小额贴息贷款进行金融扶贫，为有生产经营能力的“建档立卡”贫困户提供5万元以下、3年以内免担保免抵押，财政贴息，县级建立风险补偿金的信用贷款，用于支持贫困户发展特色种养业、农产品加工业、休闲农业、乡村旅游等生产经营项目，另一种为通过自我发展产业扶贫脱贫的农户，根据贫困人口数，原则上贫困户补助资金控制在每人500元以内。同时，帮扶责任人和村干部入户询问贫困户家庭生活、生产和健康状况，并为五保户和低保户提供一些生活物资。本村基本进行合理分析贫困原因，划分贫困等级，并采取了多种多样的帮扶措施。

1.2.3实现扶贫资金专业专项管理与建立贫困对象动态进出机制

对贫困对象进行建档立卡，发放扶贫手册，详细记录家庭情况，找准致贫原因，划分贫困等级，对不同类别的贫困对象实行专业管理，设立扶贫开发项目，提供扶贫贷款资金。2017年来，结合泰州市脱贫攻坚实施方案，兴化市的扶贫开发工作紧扣该市实际，大力推进扶贫工程和专项行动计划，建立大数据平台，进一步瞄准扶贫对象，落实帮扶责任，制定帮扶措施，完善退出机制，切实解决好“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”和“如何退”的问题。兴化市坚持了市、乡镇、村三级联动，实行了结对帮扶全覆盖。联富村专门分配了1名第一书记和1个驻村帮扶工作队，30余名帮扶干部和贫困户结对做亲，坚持“立足实际，因户施策，抓住特点，发挥长项”的原则，具体问题具体分析，结合自然条件、致贫原因、家庭条件、人口素质等，科学制定脱贫计划，拿出脱贫对策，制定“一户一策”脱贫规划。实行动态管理，对于已实现脱贫致富的对象，要适时停止执行相关到户扶贫开发政策；对于贫困人口和返贫人群要及时纳入到扶贫体系；扶贫对象和扶贫水平变动情况要及时向社会公示。

2 精准扶贫识别机制实践困境

2.1 精准识别方法不科学

2.1.1 扶贫主客体之间信息不对称

扶贫主客体之间的信息精准程度直接制约着贫困人口识别的质量。一方面，我国的贫困标准以每个农民年人均纯收入2300元作为衡量标准，而农民的收入主要由工资性收入、家庭经营收入、财产性收入和转移性收入四部分构成[3]。其中，除转移性收入外，其他都属于隐性收入信息，加之我国目前在入户调查指标设计上的不合理、个人资产信息不透明，导致政府扶贫部门很难获得农民真实的收入信息。而这也成为传统扶贫模式着眼于区域开发的重要原因[4]。另一方面，政府在贫困人口识别工作中，识别的标准主要集中在土地、房屋、劳动力等显性资本上，而忽略了贫困人口主观脱贫意愿、劳动技能、教育程度、人际关系等隐性资本的测量，加之测量成本高，难度大、工作复杂，造成扶贫主客体之间的信息不对称，制约着贫困人口识别的质量[5]，继而制约着精准扶贫政策的实施。

2.1.2 贫困指标分配不合理

瞄准贫困人口是精准扶贫工作的亮点之处，但是在实际调查中却发现贫困人口识别和实际工作仍存在偏差。一种是逐级指标分配法。具体操作流程是先由省里在国家贫困线2300元基础上再结合实际情况进行调整，收集本省的贫困数据，然后将贫困指标分配给县级政府，县级政府再根据各乡实际情况将贫困指标分配到各乡镇再到各村。这种方法的基础是省里收集的贫困数据，而县级政府作为下级政府只能被动接受，使得数据缺乏真实性、有效性，很容易出现贫困指标与当地实际情况不符的现象。另一种方法主要依靠村干部识别。出现这种情况主要是因为精准识别成本高，缺乏技术手段，工作任务繁重，而地方政府相对财政紧张。因此村干部成为贫困指标的分配者，实际中村干部将指标在村小组进行分配，再由各小组内部推选，确定最终扶贫对象。但由于除明显贫困户外，其他贫困对象之间并没有可比性，很容易出现村干部出于亲情或私人利益将指标以不合理的方式分配，降低识别精准度。

2.2 城乡“二元”结构体制遗留的隐患

2.2.1 信息获取不及时，农户参与度低

在贫困人口识别工作中，地方采用的方法往往是先由农户进行申请，然后进行村民民主评议。推选的过程要求农民参与贫困户识别工作，以增强民主评议的民主性和公平性，再依据每个村庄分配到的贫困名额确定最终人选。在联富村的实地调查中，发现农民出于以下原因参与识别工作的力度不足。一是许多农民并未得到相关贫困人口识别信息。主要因为没有进行足够的宣传工作来进行建档立卡，导致扶贫信息相对封闭，农民不能及时了解扶贫信息。而农户作为精准扶贫战略的末端对象，是精准扶贫工作的直接受益者，如果农户对于扶贫资金、项目不了解，将极大制约精准扶贫工作的开展[6]。二是在我国城乡“二元”结构体制下，劳动力大量外出，农村空心化严重，留有大量老人和儿童，缺乏参与农村事务的能力，而缺乏青壮年的参与也就使得民主评议缺乏其广泛性。三是一些农民认为生活条件较好，不属于贫困群体，抱着“多一事不如少一事”的想法，对于扶贫工作漠不关心，不能积极参与贫困人口识别工作。

2.2.2农村干部老龄化与工作复杂化的结构性矛盾日益突出

农村作为国家扶贫工作的最终结果，是扶贫工作的受益者，但现实情况是，村级干部不仅要负责贫困人口精准识别的末端工作、扶贫资源的最终配置，而且还要承担各种复杂的农村治理工作。从我国贫困地区农村干部的结构来看，老龄化是其主要特征。主要原因在于贫困地区集体经济落后，村干部待遇低，扶贫工作重；年轻人不能接受付出与收益不成比例的待遇，选择外出打工，导致大量年轻精英在农村地区流失。干部老龄化和扶贫工作复杂性之间的矛盾成为当前解决农村贫困的难题，直接影响着我国农村贫困治理的成效。

2.3 扶贫政策本身的缺陷导致精准扶贫机制难以实施

2.3.1当前的政绩考核体系容易导致扶贫资源瞄准偏离

一段时期有各种扶贫工程、扶贫示范点、扶贫模范村成立，这反映了一些地方政府热衷于追求短期效益，将扶贫工程作为自己的政绩，出现一些社会乱象，同时还有部分地方官员担心扶贫目标不能完成，将条件比较好的农户作为扶贫对象，为了个人的官职，在识别扶贫对象、分配扶贫资源的过程中不按正规程序进行。这些乱象告诫我们精准扶贫工作不能单靠短期效益，同时部分地方政府的扶贫考核监督体系需要加以改进，实现精准识别的效果。

2.3.2贫困程度的动态变化与建档立卡工作的周期性的矛盾

我国精准扶贫政策对于已经建档立卡信息的贫困户，还可以得到相应扶贫资金的支持，扶贫资金的支持通常需要1至2年为一个周期。建档立卡的工作非常复杂，扶贫对象的识别成本很高，地方政府设立的扶贫办工作人员有限，工作繁重，影响了建档立卡的工作进程，延长了建档立卡工作的周期性。但是贫困家庭的贫困程度是动态的，有些贫困家庭成为扶贫对象，长期以来一直享受着扶贫资源，在已经脱贫的情况下可能依然占有着名额；一些真正的贫困家庭不能及时进入帮扶群体，享受帮扶资源；部分已经脱贫的家庭也可能因为某些原因返贫而被排除在外。

2.4 贫困人口的道德缺失影响扶贫资源的实际分配

贫困是一个多维的概念，经济指标仅仅是一个角度。实际情况显示，贫困人口脱贫主要依靠自身的道德素质。内因起着决定性的作用，但现有的识别方法大多没有考虑道德标准。一方面，随着近年来国家扶贫力度的加大，各种帮扶措施更是成为一种福利资源，对农户产生吸引力，利用各种方式来争夺贫困名额，占用扶贫资源，并且在成功脱贫后不愿主动退出。在访谈中有人说：“一家人有着年轻一辈，但是好吃懒做，游手好闲，不愿参加劳动，被取消贫困户资格。”这种现象归根结底是因为贫困农户缺乏对扶贫工作的正确认识，将扶贫对象视作致富的捷径，没有农户的正确参与，精准识别就难以实现，对于精准扶贫工作的开展也会产生不利影响。在访谈中也有人说：“在实际工作中，存在着部分村民请客送礼、托关系走后门等现象，就是为了得到贫困名额，享受国家帮扶措施，当然，随着国家监管越发严格，而且我们的村干部也是着眼于真正贫困的家庭进行帮扶。但是还有一些村民在推选失败后，选择上访，给我们的扶贫工作带来很大困扰。”

3 完善现行贫困人口识别机制的建议

3.1 整合多维数据

贫困是一个多维、复合、动态的概念。贫困与经济、社会、文化等诸多因子之间存在着联系，而致贫原因也是复杂多样的，例如疾病、残疾、学习、资金不足、缺乏资金等原因都在精准扶贫过程中有所体现，不能以农民人均纯收入2300元作为唯一衡量标准，必须从多维角度认识贫困和发展问题。根据合作型反贫困理论，在识别贫困人口的过程中，应整合农业部门、金融部门、扶贫办等诸多相关行业的数据信息，建立覆盖县、乡、村、户的扶贫信息大数据平台，使扶贫信息精准到户到人，实施精准施策，挂图作战。将登记的扶贫对象信息录入到电脑系统，健全、完善扶贫对象档案，做到户有卡、村有册、镇有簿、县有电子档案。通过信息大数据平台收集整合多维信息，进行综合查询、监督，消除扶贫主客体之间的信息不对称，进一步瞄准扶贫对象，落实帮扶责任，制定帮扶措施，完善贫困对象动态进出机制。

3.2 构建村民民主评议小组

参与式扶贫理念强调被干预目标可以参与扶贫资金的使用、扶贫项目的确定，干预者不是控制发展和资源分配的过程，而是赋权给被干预目标。使贫困对象共享发展成果，又共同承担风险。充分发挥农民参与的方式，村民大会推选成立村级民主评议小组，评议小组应包括村干部、帮扶责任人、党员、妇女、大学生村官、群众和贫困户等方面的代表，所做决定必须经到会人员半数以上通过，充分尊重民意，具有广泛性代表性。民主评议小组需充分宣传政策，通知在外务工人员；对贫困申请对象进行审核，核实其情况是否属实，是否符合条件；对贫困对象进行评议，张榜公示，确保对象识别公开、公平、公正。充分发挥村民熟悉当地情况的优势，与政府扶贫部门的统计方式相结合，提高贫困人口识别精准度。

3.3 加强扶贫干部能力培养

加强扶贫专干能力培养，努力建设一支能力强、态度好、业务精的基层扶贫团队，他们是推动扶贫工作的关键。首先，规范村干部选举。村干部生活工作在农村，最了解农村实际情况，他们作为国家精准扶贫战略的末端分配环节，是上级政府部门与贫困对象的连接点，具备为集体奉献精神的扶贫干部有利于推动精准扶贫战略目标的实现。第二，树立正确的扶贫观念，提高基层业务能力。例如：上级政府向下属机构选派专家，向各级扶贫干部介绍扶贫工作的优秀成果和经验，对基层扶贫干部进行岗位培训，提升其业务技能水平；合理配置帮扶单位，根据单位自身资源水平实现扶贫资源的最优配置。第三，引入专业优秀人才。给予大学生、年轻人才一些政策支持，提升工资福利待遇，制定绩效考核机制，实现年轻人才不会因为物质收入低、缺乏晋升目标而消极对待扶贫工作，使他们为扶贫工作做出自己最大的努力。

3.4 建立贫困人口动态进出机制

精准扶贫是一个动态的过程，加强精准扶贫的动态监督工作，建立贫困对象识别——脱贫退出——再识别再进入的动态识别机制，把所有的贫困对象都纳入到监控系统中，以确保对贫困对象实现及时监测，为扶贫对象实现精确支持，有效减少贫困对象的返贫率。对于已经实现脱贫致富的对象，要停止执行相关到户扶贫开发政策；对于收入低于贫困标准的，要及时将其纳入到帮扶范围；同时对于部分已脱贫但因某些原因又重返贫困状态也需进行相应帮扶。贫困对象和水平变动情况要及时向社会公示。还应该基于区域特征，以贫困对象的实际生产能力作为基本参考，建立明确的进入和退出标准，定期组织评估，使扶贫资源发挥出最大价值。

3.5 加强贫困人口自身的思想道德教育

贫困人口自身的思想素质是影响扶贫成效的内在因素。传统的扶贫开发模式强调增加贫困人口的收入水平，往往忽略了贫困人口的道德建设。但是实践证明，经济发展与道德建设相辅相成，缺乏道德支撑，经济发展取得的成果只能是水中月镜中花，经不起推敲。在调研中还发现，个别贫困户在得到帮扶后，自身生活条件得到改善，但又因沾染赌博、酗酒等恶习重返贫困，造成扶贫资源的极大浪费。因此，在发展经济的同时，还必须加强思想道德建设，“扶贫先扶德”[7]。具体实践中，进行贫困人口识别工作，需通过村民参与、民主评议和入户调查的方式，将沾染恶习的农户排除在识别范围之外，通过开展思想道德教育，帮助其树立正确的价值观念。

4 结语

以兴化市下圩镇联富村为例，分析了精准识别工作取得的成果以及遇到的实践困境，通过对文献的研究和对联富村精准扶贫工作实践情况的了解，分析精准识别机制实践困境原因，从精准识别方法不科学、城乡“二元”结构体制遗留的隐患、扶贫政策本身的缺陷和贫困人口自身道德建设方面进行分析。提出整合多维数据，消除非对称信息；构建村民民主评议小组，自上而下与自下而上相结合；加强扶贫干部能力培养；建立贫困人口动态进出机制；加强贫困人口自身的思想道德教育的建议。