地方党委领导力提升的路径选择——基于广东地方治理创新实践的考察

魏涛

（中共中央党校 北京 100091）

一、问题的提出

创新是一个民族进步的不竭动力，饱含着丰富创新意蕴的改革开放正式打开了地方治理创新的大门，促使形成了在世界近代发展史上地方治理创新探索实践蔚为壮观的中国独特景象。地方治理创新对于中国国家发展至少发挥了三重重要功能：一是地方治理创新促进了地方经济社会的全面发展进步，进而从整体上促进了中国经济社会的快速崛起与繁荣；二是地方治理创新实践所形成的创新成果与治理经验在推进地方治理走向现代化的同时，也为中国国家治理开启现代化征程奠定了坚实的实践基础和制度基石；三是地方治理创新阐释了不同于西方治理理论和实践的中国特有的本土化逻辑，蕴含了丰富的地方治理的中国经验。但是，纵观地方治理创新实践，地方治理创新的区域间差异是一个不争的事实，这主要体现在创新活力、创新类型、创新水平等诸多方面。

地方治理创新的区域间差异何以发生？既有文献主要聚焦于地方治理创新的初始动力，从动因上着眼于分析地方治理创新的发生机理，实际上等于间接阐释了地方治理创新的区域间差异性，这些研究成果主要沿着以下两条路径展开：一是“外力驱动”路径，二是“政治能动”路径。

“外力驱动”路径是地方治理创新动力研究的主要路径，分析范式分布较广。首先，制度供给被确立为地方治理创新的外生变量。制度无疑是地方治理创新的一个重要变量，它不仅因其具有内在的赏罚性规定而产生导向作用，而且也可以用最小的成本规避传统思维惯性对于地方治理创新的制约。在所有的制度安排中，宪法秩序的变化是最为根本的，宪法从根本法的角度明确了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，构成了地方治理创新实践的制度基础，为地方治理创新实践供给了宽松的环境。其次，区域文化被普遍认为是地方治理创新得以发生的重要影响因素。在地方治理创新先发区域，区域文化对于地方治理创新的推动作用是不可忽视的。有着营商传统的区域文化在市场经济体系的发育过程中产生了巨大的作用，这种作用主要表现为促使了区域市场体系的率先发育，而市场体系的发育及其所带来的巨大收益又推动了地方治理创新实践的不断深入。再次，行政学的分析范式主要集中在“倒逼”机制的形成上。这种“倒逼”机制可以细分为二：其一，以分税制改革为分水岭，分税制改革使得地方政府成为拥有相对独立利益的主体，从而激发了地方政府实现财政收入最大化的内在冲动，因而推动了地方治理创新实践的形成；其二，地方官员的升迁是基于地方治理绩效的，为了赢得进一步升迁的资本，在政绩考核体系的引导下，以最大限度地提升发展成绩为目标的地方治理创新成为地方治理的重要内容。“倒逼”机制深刻表明，在地方治理创新的多元主体中，地方政府成为一个核心主体。地方政府因其具有相对独立的利益取向、拥有地方治理的资源调配权，相对于其他微观主体有着更强大的创新“暴力优势”，因此充当了地方治理创新的主要角色。在深化改革的进程中，行政性放权改革举措再次成为地方政府实现地方利益最大化的有效手段，强化了地方政府扮演着主动谋取潜在创新收益的“第一行动集团”角色。“第一行动集团”角色意味着在地方治理创新过程中，地方政府直接充当起创新第一人，担负起创新的直接责任。另外，就微观主体而言，只要微观主体的创新行为能够促进区域经济社会发展，地方政府就会充当创新的保护者，即发挥了地方治理创新的“第二行动集团”角色。外力驱动路径对于理解地方治理创新实践的发生具有重要意义，为观察地方治理创新的区域间差异提供了一个很好的视角。

“政治能动”路径把地方政治精英看作地方治理创新的关键性力量。学者们认为地方治理创新源于地方政治精英，并把政治精英的发动视为地方治理创新的最直接和基本的要素。因此，政治能动性成为分析政治精英实施地方治理创新的一个基本框架。政治能动性分析框架主要围绕着政治精英的认知、追求、能力、组织制度等要素展开。坦白地讲，地方治理创新离不开地方政治精英，这是毋庸置疑的。从既有研究成果看，政治能动路径是一种最为接近揭示地方治理创新区域间差异根源的阐释路径，所以，它所散发出来的思想火花、所运用的研究方法等对于考察地方治理创新的区域间差异有着极大的帮助作用。

综上所述，外力驱动路径将地方治理创新的主体重点落脚在了地方政府身上，不可否认，地方政府在地方治理创新探索实践中发挥了难以忽视的主导作用，抑或是主体作用。诚然，地方政府在地方治理创新中的利益诉求以及外部制度环境变化对于地方政府实施治理创新的激励作用，是不可否认的。但是，外力驱动路径很难就地方治理创新的区域间差异给出令人满意的答案，一是因为不同行政区域所面临的制度环境、约束性条件、激励结构和目标函数等因素是大致趋同的，二是“倒逼”因素也大致相同，因为致富应当是常态下人们的普遍性追求，当然，也并不排除特殊个体的惰性，但惰性很难说是一种区域性普遍现象。还有一个最为关键的原因，那就是它忽视了地方治理创新的领导主体作用，即地方党委的领导作用。研究地方治理创新，显然离不开对地方政府的讨论，任何创新主体的创新行动都不太可能脱离地方政府的作用范围，更何况地方政府本身就是一个很重要的创新主体。但是，离开“地方党委领导”这个基本的创新场域，剥离“地方党委领导”在地方治理创新中的领导作用，将地方治理创新简单地归因于地方政府，毫无疑问，也是无法直面中国的话语语境的。政治能动分析路径，总体上看并没有摆脱行政学的惯性思维方式。再者，地方政治精英的推动作用并不等同于地方治理创新的成功。同时，它还过于强化了政治精英个体在地方治理创新中的作用，这与党的集体领导制度存在价值上的冲突。

二、地方党委领导力：一个新的解释路径

党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，党领导一切意味着地方党委是地方治理创新的领导者，决定了地方治理创新的实际成效。不管基于何种视角，地方党委之于地方治理创新的意义都是不容置疑的。基于领导学意义，领导力是决定领导绩效的关键函数，领导者之间的区别实质上是领导力间的区别。同理，在地方治理创新实践中，影响地方治理创新成效的是作为领导者的地方党委的领导力。就一个具体的行政区域而言，创新行为可以发生，也可以不发生，可以以这样的策略呈现，也完全可以以另一种策略呈现，这些都鲜明地体现了党委领导力的重要作用。甚至从某种程度上讲，地方党委领导力对于地方治理创新具有决定性作用。诺斯曾经提出过一个著名的学术论断，即诺斯悖论，诺斯悖论等同于论证了地方党委领导力的攸关意义，强大的党委领导力能够产生“创新增进”作用，提升地方治理创新的活力、水平与成效，相反，就有可能抑制创新活力、降低创新水平与成效。由此，我们就可以得出一个结论，那就是地方治理创新的区域差异，本质上是地方党委领导力的区域间差异。需要特别强调的是，地方党委领导力的大小、强弱是相对而言的。一般地来说，地方各级党委的领导力都是比较优越的，但彼此间还是不可避免地出现一些或多或少的差距。

地方党委领导力是由地方党委常务委员会组成人员的个体领导力的共同集合而成的系统性组织领导力，尽管它不是个体领导力的简单叠加，但它是个体领导力经由组织的集中反映。换言之，地方党委常务委员会组成人员的个体领导力构成了地方党委的领导力。就某一领导者个体而言，领导力是可以修炼和提升的。领导特质理论告诉我们，一个普通个体要想成为领导者，必须具备一定的领导者特质，这一理论容易造成理解上的偏差，仿佛领导者是天生，也就是必须具备一定的条件后方可成为领导者。无论从何意义上讲，领导者既是天生的，也是后天形成的。成为领导者，理论上需要具备一定的前提条件，但这仅仅是胜任领导的基本条件。受制于领导情境、被领导者，领导者必须通过后天的学习与实践锻炼，不断地丰富岗位需求的领导特质，促使自身领导力的不断提升。理论和实践也已经充分证明，领导力在后天是可以提升的。正是由于领导力具有后天的可塑性，才造成了不同行政区域间地方党委领导力的差异。同时，领导力的后天可塑性，也为地方党委领导力的整体性提升提供了理论上的支撑。

作为领导力的展现载体，领导活动是一项改造世界、造福人类的实践性特强的有组织的活动。领导活动的实践性决定了领导力的修炼与提升主要依赖于领导实践。领导力“二八定律”认为，一个领导者的领导力提升，80%依靠实践锻炼，20%依靠领导者学习，“二八定律”进一步论证了领导力提升的主要渠道。既然实践锻炼为领导力提供了上升通道，那么，在党委领导力决定着地方治理创新的情况下，地方治理创新也为党委领导力的修炼与提升提供了重要实践场域。从地方治理实践看，地方治理创新成为20世纪90年代以来地方治理的重要内容。地方治理创新作为促进地方经济社会全面发展的重要手段，在地方治理中合乎逻辑地占据了一席之地。地方治理创新的重要地位，刚好为地方党委领导力的提升拓宽了实践空间。

对于地方党委而言，“把方向、谋大局、定政策、促改革”是其领导作用的重要体现。“把方向”就是把握区域发展的正确方向，它深刻体现了“领导”的基本内涵。“领”是领导者的基本职责，“领”就是“领方向”，即未来前进的方位。“谋大局”就是谋划区域发展大局，意指区域发展战略性决策的谋划。“定政策”“促改革”既表明了地方党委实施区域治理的主要手段，也暗含了领导者确保领导绩效的外部环境营造的重要性。从上述地方党委领导作用的发挥途径来看，决策以及决策执行构成了地方党委领导力的基本维度。已有理论表明，影响决策执行力的因素主要有三个方面，分别是执行者的执行意愿、执行环境和执行能力。所以，要想提高执行者的执行力就必须强化组织动员，将组织成员的思想认识统一到决策者的决策部署上来，不断优化有利于决策执行的外部环境，同时，构建起强大的执行团队。这样，地方党委领导力又可以进一步解构为决策决断力、社会动员力、制度创新力和组织保障力等四者的有机统一。

三、在地方治理创新中提升地方党委领导力：基于广东实践的考察

广东是改革开放以来地方治理创新最为活跃的地区之一，广东的地方治理创新成果是有目共睹的。值得一提的，广东地方治理创新的成功实践，也极大地促进了广东各级地方党委领导力的提升，同时也为地方党委领导力的提升探索出了一条有效的路径。在与地方治理创新的良性互动中提升地方党委领导力，是广东地方治理创新的一条基本经验，突出体现在以下四个方面：

（一）在地方治理创新的探索实践中，地方党委的决策决断力得以大幅度提升

众所周知，改革开放之初，广东珠三角地区民间涌现出的大量体制外经济萌芽并没有在第一时间被浇灭，相反，有的地方党委如佛山等地采取了“无为而治”的行动策略，为民营经济在广东的繁荣打下了一根坚实的桩基。有的地方党委等地则采取了明确的支持态度，实施的是“有为而治”的策略。需要提出的是，在当时的大背景下，任何“无视”或者“支持”民营经济的决策，都需要巨大的政治勇气。从在处理民营经济萌发的决策上看，当时的地方党委就已经体现出了强大的决策力。面对民间的生存疾苦以及民营经济亟待破壳新生的期待，以佛山等为代表的地方党委顺势而为、突破意识形态的约束，作出了促进民营经济发展的实质性决策。突破意识形态约束，首要的是需要具备巨大勇气、决心和果敢，这恰恰是领导者决策所应基本具备的“勇德”。因为，犹豫不决是无法做出一项科学决策的。顺势而为，是领导者决策的关键性特质，构成了决策力的基础性要件。珠三角地区地方党委在贯彻落实中央政策和民众的自发创业热情中，准确把握了形势的潜在发展变化，从全局中看到了现存的经济社会新状况，从长远中把握了未来中国发展的新趋势。改革开放初期促进民营经济发展的创新性决策表明，民营经济发展离不开宽松的发展环境，广东经济之所以能够实现快速的发展就是因为广东营造出了有利于民营经济发展的先发优势。新世纪以来，广东大地上兴起的创新热潮以及形成的诸如“腾笼换鸟”“三打两建工作”等创新成果，充分说明了广东各级地方党委拥有重大现实问题的把控能力以及将其确立为政策并促进付诸实施的能力。

广东的经验表明，在地方治理创新实践的互动过程中，地方党委往往会审视过去发展中的创新性决策对于经济社会发展所产生的作用，通常选择继续坚持能够产生有效推动作用的策略，并把这种有效策略延续到地方治理的各种重大决策中去，从而作出顺应时代发展要求的新的决策部署，推动着地方治理创新与党的决策力的良性互动进入到下一个循环。

（二）地方党委的社会动员力成为地方治理创新在广东成功实践的重要推力

一般来说，人们对于新生事物的认识有一个渐进的过程，从最初的排斥、接纳到最终的为我所用都是建立在思想认识基础之上的。所以，当市场主体在珠三角早期萌发时，亦遭遇到了人们的排斥，包括珠三角本地一些干部对其认识也不够充分。如广州市地方党委通过实地调研和全市干部大会等形式，多次就民间集市出现的诸如“雅马哈鱼档”等“新经济现象”予以肯定和鼓励，从思想认识上解开了束缚个体工商业和民营经济发展“死结”。在民营经济贡献逐渐显露以后，佛山、中山和东莞各级地方党委开始把发展民营经济、走向市场化作为主政思路并加以思想动员。民营经济在珠三角地区的发育，不仅解决了人民群众的吃饭问题，也充裕了捉襟见肘的地方财政。民营经济的积极作用反过来促使了珠三角地区地方委更加注重发展民营经济。从这个意义上讲，民营经济与地方党政是互惠互利的。在日趋成熟的顺德模式向全省推广过程中，基本上没有遇到阻力，相反，全省、全国各地前往顺德考察学习反映了对民营经济的崭新认识和普遍接受。就广东而言，民营经济在广东的发展过程中，受到了省委的积极鼓励和引导。无论是小范围鼓励，还是大张旗鼓地宣传，社会动员在民营经济发展过程中发挥了重要的建设性作用，从中闪烁着微观经济主体自主创新与地方党委积极动员相互联动的光辉。

（三）地方党委的制度创新力在与地方治理创新的互动实践中有了进一步的提升

在深化改革的过程中，我们经常运用“摸着石头过河”来描述面对不确定未来时的行动策略。“摸着石头过河”也展现了在市场化改革过程中，我们走过了一条艰难探索的曲折道路。广东，作为市场化改革的先发地区，在市场化道路上经历的波折是可想而知的。如果给市场化浪潮中披荆斩棘、奋力前行的广东做一个评价的话，可以说，广东是中国市场化改革的一个典型样板，不仅率先发展市场经济，开创出一条促进民营经济蓬勃发展的新路子，取得了辉煌的经济社会发展成就，原创性地探索出一批地方治理的成功案例，更重要的是在此基础上形成的地方治理的制度体系。对于中国来说，制度既陌生，也不陌生。计划经济体制下的中国国家治理主要依赖于政治、行政手段，凭借自上而下的强力管控与约束实现对经济社会的全面控制与支配，在这个意义上讲，制度对于中国而言是陌生的。但是，经过社会主义改造，我们建立了社会主义制度这一根本制度，以及逐渐建立起来的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等政治制度，所以，制度对于中国而言也不陌生。毋庸讳言，制度对于中国的市场化改革的确是陌生的。在推进市场化改革过程中，制度的匮乏与不足成为市场化改革的一大堵点。作为市场化改革的先行地，广东要想突破制度匮乏的制约，就必须在地方治理实践中先行探索有利于市场发育发展的制度体系。

制度对于市场化改革的重大意义就是厘清政府与市场，政府与社会之间的边界，将政府的“掠夺之手”限定在一定的范围内，以便给市场和社会划出一片相对独立的空间，充分发挥市场的资源配置作用和社会的自治作用。坦白地讲，脱胎于计划经济体制的行政传统以及政府先天性的管控冲动，导致了政府边界厘定的困难。再者说，政府作为改革的主导者和对象，对其行为进行约束可想而知是何其艰难。就民营经济而言，民营经济的发展一定程度上冲击了公有制经济、集体经济的垄断地位，打破了原有的利益格局，对这些利益主体的冲击显然会加剧制度创新的难度。尽管在这样的大背景下，广东还是探索出了一套行之有效的地方治理制度体系，构建起了具有现代化特征的多种所有制经济共同发展的经济制度、政府作用有效发挥的治理制度以及相对完善的民主法治制度等。因此，在地方治理创新过程中，广东地方党委在领导推动区域治理制度建立健全上，锻造出了较为强大的制度创新力。

（四）实现地方治理创新与地方党委组织保障力的良性互动

当地方治理创新策略确立以后，领导者必须解决一个能够赋予创新策略以生命的关键性问题，即建立起一个能够将创新策略贯彻执行的团队组织。客观地讲，党和国家机构在地方各个行政层级的组织体系是十分健全和完善的，这是各种决策部署赖以执行的组织基础。但问题是，每一层级的地方党委都有着自己的合乎逻辑的发展战略及其思路，能够在多大程度上将上一级党委的战略意图融入到自己的发展战略是一个未知数。从实践来看，地方党委对于上级重大决策部署在执行力度上存在着偏差，是一个不争的事实。况且，对于上级的战略决策，不同的人有不同的认知，哪怕通过强化思想动员可以将组织成员的思想更大限度地统一到决策部署上，但也未必必然地带来执行力的相应提高。更进一步说，即使地方各级党委能够充分认识到上级决策部署的重大战略意义，在态度上是积极的、思想上是统一的、行动上是一致的，但由于执行能力不足同样导致执行效果不佳的后果。执行能力不足并不意味着地方党政组织体系在能力上的欠缺，而是战略决策的创新进一步提高了对执行者能力的要求。

识别战略同盟，将合适的人员放在合适的位置是变革领导者实施变革策略的惯用方法。在中国的党政组织体系运行实践中，也能常常看到这种操作模式，就是通过地方主要官员的调整任命来促进决策部署的贯彻落实。就广东而言，在市场化改革初期，地方党委所采取的态度与策略就说明了驾驭市场经济的本领对于市场经济发展的重大意义。从市场体系的萌芽、发育到成熟，广东各级党委的应对策略经历了与之相应的变化，这种变化鲜明地体现在了区域治理制度体系的构建与完善中。区域治理制度体系在大力扶持市场主体茁壮成长的同时，有效约束了党委政府尤其政府的行政权力对于微观经济过程的不适当干预。可以说，约束行政权力的任意干预、为市场经济发展营造宽松环境成为广东各级党委的一个普遍行为取向。围绕着发展社会主义市场经济，广东地方党委的用马克思主义指导新实践本领、市场经济本领、民主政治本领、社会建设本领等方面的执政能力都获得了快速提升。市场经济发展与党委组织保障力提升之间的有效互动所带来的经济社会快速发展的巨大受益，促使不断强化党组织建设逐渐成为广东地方治理创新的路径依赖。

综上所述，广东地方治理创新的生动实践表明，地方党委领导力的提升必须置于地方治理实践的大场景之中，依托地方治理创新实践，在与地方治理创新实践的良性互动过程中，实现地方党委领导力的向上修炼与进一步提升。