边疆内地化的渐进：清代察哈尔治理的发展历程

张懿德

(中国人民大学 历史学院，北京 100872)

从法国汉学家伯希和开始，中外学者对察哈尔早期历史进行了深入研究，取得了丰硕成果。(1)参见伯希和《卡尔梅克史评注》，中华书局，1994年，第69～70页；和田清《明代蒙古史论集》，商务印书馆，1984年；薄音湖《关于察哈尔史的若干问题》，载《蒙古史研究》第5辑，内蒙古大学出版社，1997年；达力扎布《明代漠南蒙古历史研究》，内蒙古文化出版社，1997年；加·奥其尔巴特《察哈尔部源流浅说》，载《内蒙古社会科学》2000年第5期；曹永年《嘉靖初蒙古察哈尔部的牧地问题——兼评和田清、达力扎布的相关研究》，载《蒙古史研究》第6辑，内蒙古大学出版社，2000年；乌云毕力格《清初“察哈尔国”游牧地考》，载《蒙古史研究》第9辑，内蒙古大学出版社，2007年；那顺乌力吉《察哈尔万户的起源和形成》，载《内蒙古师范大学学报》(哲学社会科学汉文版)2008年第5期；宝音初古拉《察哈尔万户研究》，辽宁民族出版社，2019年。清代，“察哈尔”一词既指蒙古察哈尔部，也是一个地理区域概念。明代察哈尔蒙古为蒙古大汗的直属万户。1635年，林丹汗之子额哲被迫率察哈尔蒙古余众归附后金政权。皇太极封额哲为亲王，并将与额哲一同归附的察哈尔蒙古部众编立札萨克旗，令其驻牧于义州(今辽宁省义县)边外，仍由额哲管理。同时将天聪、崇德年间零星归附的察哈尔蒙古集中起来编立八旗，这就是最早的“察哈尔八旗”，又称“八旗察哈尔”，他们于顺治初年迁至宣府、大同附近驻牧。(2)参见达力扎布《清初察哈尔设旗问题考略》，载《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版)1999年第1期；《清初察哈尔设旗问题续考》，载《明清档案与蒙古史研究》第1辑，内蒙古人民出版社，2000年；《清初满蒙文档案记载中的八旗察哈尔》，载《中国边疆民族研究》第1辑，中央民族大学出版社，2008年。康熙十四年(1675)，“布尔尼事件”后，察哈尔札萨克旗被裁撤，其部众被重新编为八旗，迁往宣化、大同边外驻牧[1](P.139)，纳入清朝中央政府的直接管理。原崇德年间编立的察哈尔八旗亦被裁撤，部众被调往河南和榆林驻防。[1](P.137)由此，“察哈尔”一词因新编设的察哈尔八旗而作为地理区域概念广泛保留于清代史籍之中。

清代察哈尔的地理范围广大，“东至克什克腾界，西至归化城土默特界，南至太仆寺左右翼、镶黄旗、正黄旗各牧厂及山西大同府、朔平府边界，北至苏尼特及四子部落界，袤延千余里”[2](卷410P.501)，大体相当于今内蒙古乌兰察布市集宁区、察哈尔右翼前中后三旗、卓资县、商都县、化德县、丰镇市、凉城县、兴和县和锡林郭勒盟正蓝旗、正镶白旗、镶黄旗、太仆寺旗、多伦县以及河北省张北县、康保县、尚义县、沽源县等县区的一部分。[3](P.182)察哈尔处于控驭“外藩”的前沿地带，“边地”的特征和属性十分明显。[4]美国学者拉铁摩尔认为，中国古代北部疆域存在游牧地带的“外边疆”和长城沿线的“内边疆”[5](PP.161～162)，察哈尔地方无疑是属于“内边疆”的范畴。

不论是作为蒙古部落的“察哈尔”，还是地理区域的“察哈尔”，在清代均经历了较大的变化，反映了清朝对察哈尔治理的不断深化以及察哈尔边疆内地化的渐进过程。边疆内地化是一个历史进程，指边疆地区在政治、经济、文化等诸方面出现的与内地逐渐趋同和接近的趋势。(3)有关边疆内地化概念的界定和论述，参见苏德《试论晚清边疆、内地一体化政策》，载《中国边疆史地研究》2001年第3期；王景泽《中国“边疆内地化”问题研究》，载马大正编《中国东北边疆研究》，中国社会科学出版社，2003年。目前学界对清代察哈尔治理的研究主要集中于台站、牧厂、放垦等某一方面(4)代表性成果有：邢亦尘《清代察哈尔马政》，载《内蒙古社会科学》1992年第4期；金峰《清代内蒙古五路驿站》，载《内蒙古师范学院学报》(哲学社会科学版)1979年第1期；达力扎布《清初察哈尔设旗问题考略》，载《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版)1999年第1期；樊双《清末察哈尔口北三厅垦务研究》，河北大学硕士论文，2008年；幸福《清代察哈尔右翼四旗土地开垦研究》，内蒙古师范大学硕士论文，2011年；陈肖寒《清代直隶口外地区内务府牧厂的管理》，载《武汉大学学报》(人文社会科学版)2017年第6期。，而将清代察哈尔治理置于边疆内地化大背景下进行的研究尚付之阙如。本文以整个清代为线索进行长时段的考察，全面梳理和展现清朝对察哈尔的治理，探寻不同时期清朝相关政策及其发展脉络，同时分析其对当时及后世的深远影响。

一、清前期对察哈尔控制的强化及察哈尔行政管理模式的变革

以“布尔尼事件”为契机，康熙帝通过编旗、移民等手段严密控制察哈尔部众。雍正帝在继承前朝政策的前提下，在察哈尔设置“厅”的行政建置以管理口外移民垦荒。清前期对察哈尔控制的强化和行政管理模式的调整、变革开启了察哈尔内地化的进程。

(一)“布尔尼事件”与康熙朝对察哈尔控制的加强

康熙十四年(1675)，察哈尔布尔尼亲王趁清廷全力平定“三藩之乱”之机起兵反抗清朝统治，八旗察哈尔部分兵丁也发动哗变响应布尔尼。在清军镇压下，布尔尼抗清终以失败而告终，此即为“布尔尼事件”。之后，康熙帝采取了一系列措施对察哈尔蒙古进行严密控制。除上文所述裁撤札萨克旗、重新编立察哈尔八旗并迁其牧地之外，在每旗设总管一人、副总管一人，均为满洲缺或蒙古缺，由“在京蒙古都统兼辖之”[6](卷130P.3864)，规定此八旗“在蒙古四十九旗外，官不得世袭，事不得自专”[7](卷3P.97)，成为由清廷直接控制的总管旗。此外，“设张家口总管一”[6](卷130P.3864)，其职责为管理驻防在张家口的满洲八旗军队。显然，设张家口驻防总管有对察哈尔八旗进行军事监视之意。清廷还以察哈尔八旗蒙古“散处边陲，习于游牧，则固与诸蒙古无异也，其地在独石口、张家口、杀虎口外，与各牧厂相接”为由，将察哈尔八旗“隶于理藩院典属司”[8](卷291P.7395)。《清会典》中也明确记载理藩院典属司负有管理察哈尔游牧之职能。[9](卷67PP.624～625)由此可见，清朝对察哈尔蒙古八旗的管理和控制早在康熙年间就形成了两套系统。一套是兼辖察哈尔八旗的在京蒙古都统，主要负责察哈尔八旗军务；一套是理藩院典属司，主要负责察哈尔蒙古八旗游牧事宜。

此外，康熙年间对于察哈尔的控制还表现在以下几个方面。

第一，频繁征调察哈尔蒙古参战或进行军事驻防。察哈尔蒙古先民为蒙古大汗的护卫军，战斗力强悍。自康熙朝开始即频繁征调察哈尔蒙古，“出征随围，凡有差使，一同效力”[10](卷150P.664)。如康熙二十九年(1690)乌兰布通之战后，满洲、蒙古八旗等军队俱撤回，独留察哈尔左翼四旗官兵驻守。[10](卷149P.647)康熙五十六年(1717)，清军分三路由富宁安、傅尔丹、祁理德率领远征策妄阿拉布坦，其中富宁安麾下就有察哈尔兵一千人。[10](卷274P.686)有关察哈尔兵参与战斗或军事驻防的记载还有不少。

第二，将大量归附的厄鲁特人安置于察哈尔八旗驻牧地。清朝统一蒙古准噶尔部的战争始于康熙年间，大量归附的厄鲁特人众陆续被安置于察哈尔地方，清廷按照他们降附时间先后将其划分为新、旧厄鲁特。[8](卷183P.6440)清廷此举使察哈尔蒙古成员渐趋复杂，已远非林丹汗之后裔。

第三，通过牧厂、台站的设置将察哈尔部众纳入中央行政管理体制之中。察哈尔地方是清代重要的畜牧场所，皇太极时期已开始在此设立牧厂，到康熙年间，“马、驼、牛、羊蕃息，大约三百余万，考牧之盛自古未有也”[11](卷6P.103)。这些牧厂虽有明确隶属机构如内务府、上驷院等，但具体负责放牧事宜的牧丁皆来自察哈尔蒙古各旗。[8](卷193P.6551)以分布在察哈尔地方的上驷院商都牧厂为例，包括牧长、牧副、牧丁等人员达到3500人，他们多来自察哈尔。[12]清廷通过设立牧厂、抽调牧丁，将相当数量的察哈尔蒙古部众纳入统一的组织和管理之下。

察哈尔地方还是清代的交通要地。康熙三十二年(1693)，康熙帝决定设立古北口、独石口、张家口等五路驿站。这类驿站“主要是为国防军事服务，有时也称军台或军站”[13]，台站的设置加强了清廷对包括察哈尔在内的广大内外蒙古的控驭。其中独石口与张家口两路驿站在察哈尔地方有相当的分布，各台站正式服役人员(又称“正台”)大多为察哈尔八旗官兵，每台15到20名不等。因此，与牧厂相类似，分布于察哈尔地方的台站也成为清廷控制察哈尔部众的又一组织形式。

(二)雍正朝“口北三厅”的设置与察哈尔行政管理模式的变革

清初，清廷在边疆地区实行严格的封禁政策，限制内地民人出关私垦。康熙朝后期，内地人口增长迅速，百姓或因土地兼并、或因逃避饥馑灾荒，纷纷赴口外开垦。察哈尔地方紧邻内地，自然条件适宜，因而较其他地方开垦规模更大，到雍正二年(1724)，察哈尔右翼四旗已开垦了29700余亩土地。[14](卷22P.355)为了更好地管理口外移民垦荒，处理解决由此引发的旗众和内地民人之间的矛盾纠纷问题，雍正二年(1724)七月，在张家口添设“厅”的行政建置，雍正十年(1732)、十二年(1734)又分别设立多伦诺尔厅、独石口厅，合称“口北三厅”，长官均为理事同知，隶直隶口北道。“口北三厅”职能主要是管理察哈尔左翼四旗垦地钱粮的征收，察哈尔两翼八旗蒙汉交涉、刑名命盗案件及口内宣化、延庆等州县“旗民互讼人命之事”[11](卷4P.72)。“厅”的设置对察哈尔地方行政管理制度来说是一次深刻变革，使察哈尔由单一盟旗制转变为盟旗制与厅制共存的二元管理模式，开启了察哈尔地方的内地化进程。

设厅的同时，雍正帝进一步加强对察哈尔蒙古的控制。雍正二年(1724)，清廷将古北口总兵提升为直隶提督，并添设兵丁，负责京北防务。[14](卷4P.104)雍正十年(1732)二月，谕令察哈尔总管、副总管员缺“于京城蒙古旗分官员内拣选补授”[14](卷115P.528)，朝廷借掌控察哈尔总管和副总管的选用进一步增强了对察哈尔的管控。这一时期对察哈尔八旗官兵的征调同样保持着相当的规模[15]。同时仍然按照康熙朝的惯例，将察哈尔地方作为归附厄鲁特部众的主要安置地点之一。如军机大臣允禄在关于安置厄鲁特归附人口的奏折中就称，“先前自准噶尔来投厄鲁特内，携带妻儿来投者，发往察哈尔”，并建议照康熙年间旧例“办理居住”[16](P.316)，被雍正帝所采纳。清朝通过设直隶提督和掌控察哈尔总管的选用进一步加强了对察哈尔的统治。

二、清中期察哈尔都统的设立及其“地方官”趋势

随着乾隆朝察哈尔都统的设立和嘉道年间都统职权的日益扩大，察哈尔都统俨然成为主政察哈尔地方的“地方官”，为后世的筹划设省奠定了基础。

(一)乾隆朝对前代察哈尔治理政策措施的继承

乾隆时期，清朝延续前朝对察哈尔的各项控制政策。平准战争历时十余年，厄鲁特蒙古尤其是准噶尔部归附部众数量较大。乾隆初年，清廷将携家眷、部属归附的厄鲁特蒙古部众循旧例安置于察哈尔地方。[17]乾隆帝也大规模征调察哈尔部众参战、戍边，其中最具代表性的是两次征调察哈尔军民到新疆戍边。察哈尔蒙古部众从口外驻牧地出发，不远万里到达伊犁，戍边屯垦，开发边疆。(5)参见马大正《清代西迁新疆之察哈尔蒙古的史料与历史》，载《民族研究》1994年第4期；韩香《清代察哈尔蒙古的西迁及其对新疆的开发》，载《中国边疆史地研究》1996年第3期；加·奥其尔巴特、吐娜等著《察哈尔蒙古西迁新疆史》，新疆人民出版社，2013年。

随着口外移民开垦规模越来越大，尤其是察哈尔右翼各旗开垦规模激增，口北三厅已满足不了有效管理口外移民垦荒和调节矛盾纠纷的需要。乾隆十五年(1750)，清廷又相继设立丰镇、宁远二厅，丰镇厅属山西大同府，宁远厅属山西朔平府。这两厅与“口北三厅”一样，属于督抚制的行政管理系统，负责察哈尔右翼四旗垦地钱粮征收并处理旗、民互讼及刑名命盗等事务，以分担张家口厅兼管察哈尔右翼四旗的繁重行政压力。丰镇、宁远二厅的增设反映出“厅”在察哈尔治理中发挥着越来越重要的作用，加速了察哈尔地方的内地化。

(二)乾隆朝察哈尔都统的设立及其职能范围

察哈尔八旗作为总管旗，旗务由在京八旗蒙古都统兼辖，游牧事务归理藩院管理，这样的管理体制有其缺陷和不足。乾隆帝就曾指出：“(在京八旗都统)本管之旗务尚不能周，其兼管察哈尔旗务不过有其名耳。”[18](卷850P.5149)察哈尔地理位置极其重要，庄亲王允禄在上奏中提出，察哈尔地方西邻归化城，东接多伦诺尔，且“向与外藩蒙古边界接壤，甚属紧要”，建议将八旗察哈尔两翼官兵归“重镇将军大臣调遣”。(6)中国第一历史档案馆藏内阁兵科题本《总理事务和硕庄亲王允禄为热河地方周延添增官兵更定直隶地方营制等事宜事》，乾隆二年十一月二十八日，档号：02-01-006-000159-0006。乾隆二十六年(1761)，清廷正式设立察哈尔都统，品秩为从一品，与驻防将军相同。[19](卷648P.253)察哈尔都统“总管察哈尔左右两翼副都统、八旗总管，管辖满洲蒙古官兵及张家口理事同知”，“所统弁丁，有不遵训令者，听尔参处；其选补承袭员缺，详慎核定；一应俸饷，确查咨领”。[19](卷669PP.478～479)可见，察哈尔都统的主要职掌应该是负责八旗兵丁训练、考核、惩处及俸饷发放等事宜。然而，察哈尔都统实际负责的事务十分繁杂，这与察哈尔地方的特殊性密切相关。

首先，察哈尔地方分布着数量众多、地位重要的台站和牧厂。在察哈尔都统设立之前，台站主要由张家口台站总管负责，牧厂则分别隶属于诸如内务府上驷院、太仆寺、礼部等机构。察哈尔都统设立后，鉴于台站服役之正台与牧厂牧丁大多来自察哈尔各旗，清廷陆续出台一系列措施，调整台站、牧厂的管理体制，将台站、牧厂事务交由察哈尔都统管理。

乾隆三十一年(1766)十二月，清廷定察哈尔副都统分理台站驿道事务[19](卷774P.499)，到清朝中后期，察哈尔都统兼管的从张家口出发延伸至科布多一路的部分台站，成为清廷与蒙古沟通的交通要道，史籍称之为“阿尔泰军台”。[11](PP.101～102)察哈尔都统管理台站驿道的记载很多。如平准战争之后，“驰递事少，驻台官兵日渐疏懈，以致具奏事件较前多迟”，乾隆帝谕令察哈尔都统常青“嗣后务加意巡查，一切往返驰递不致耽延”[19](卷889P.918)。

乾隆三十一年(1766)规定：“将查厂的值年侍卫等停止派往马厂，每年由驻守张家口的察哈尔都统、副都统轮流前往。一人查上都达布逊诺尔和太仆寺牧厂,一人查达里冈爱牧厂。”[19](卷767P.422)巡查马厂事宜自此完全由察哈尔都统负责。察哈尔都统向皇帝汇报马政事例在《清实录》中多有记载，如乾隆二十七年(1762)七月，“察哈尔八旗都统巴尔品等奏称，镶黄、正黄二旗各牧厂亏缺牛羊额数应著该管各员赔补”[19](卷666P.447)。清廷还规定：“今除残废马匹照例官为变卖外，蒙古等有盗卖官马者，请交由察哈尔都统查拏。”[19](卷788P.685)可见，察哈尔都统在牧厂管理上发挥着越来越重要的作用。

其次，察哈尔地方是清代口外移民垦荒的重要目的地之一，清廷在察哈尔地方专门设立“厅”来管理移民垦荒事务。“厅”虽属于督抚系统，但察哈尔都统地位尊崇，各厅理事同知在处理蒙汉纠纷、刑名命盗案件时，仍须知照察哈尔都统。尤其是招民垦荒事宜，督抚须与察哈尔都统共同协商处理。如乾隆三十年(1762)，太仆寺右翼牧场旷地招民开垦，时任察哈尔都统巴尔品上奏称，空地“在正黄、正红旗之察哈尔蒙古游牧界外，长一百四五十里，宽六十里”，并提议“所出米石足敷支放张家口兵粮，并可分赏牧厂人等，请交各该处地方官办理”(7)中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折《察哈尔都统巴尔品奏报委员勘丈太仆寺牧厂废地招民垦种事》，乾隆四十年六月初二日，档号：03-0820-001。。清廷下令：“其耕种、纳粮、运送、贮支各事交直隶督臣、山西抚臣会同该都统委员前往该处相度丈勘，酌量情形妥协议奏。”[8](卷12P.4962)这一事例很好地反映出以都统为代表的八旗驻防制与以督抚为代表的府厅州县制两种管理制度在察哈尔地方的协调运行。

再次，察哈尔都统所驻扎的张家口从明代中后期就成为互市贸易的重要场所，入清以后，边地安定的环境促进了贸易的繁荣，使张家口一跃成为北方商业重镇。顺治三年(1646)，清廷就在张家口税关设钦差户部分司管理税务征收事宜，长官称税务监督。[20](《秩官志》P.253)察哈尔都统设立后，很快肩负起就近监督张家口税关之责。乾隆五十六年(1791)，清廷发现张家口税务监督瑭瑞任职期间所征收的税额“较上年缺少银九千四百四十余两”[19](卷1392PP.709～710)，时任察哈尔都统乌尔图纳逊随即奉命进行调查，最终认定瑭瑞“任职不善”，瑭瑞因此受到降职处分。[19](卷1392PP.709～710)

最后，察哈尔地方是旅蒙商往来于内地和蒙古地区的重要通道之一。乾隆年间，凡赴口外贸易的旅蒙商人须经察哈尔都统、绥远城将军、多伦诺尔同知衙门的批准，持部票出入关口。[21](PP.626～627)可见，察哈尔都统负有管理旅蒙商出入的职责。察哈尔都统所辖官兵与绿营兵丁合作，“内外稽查，互相纠察，遇有逃盗匪徒，拏获后究明何处私越，分别参处”[19](卷917P.287)。显然，察哈尔都统还负有维护地方安全与稳定的重任。

综上所述，察哈尔都统设立初期，除了其军事驻防职掌外，已经开始参与管理牧厂、移民垦荒、关税贸易等各种事务。察哈尔都统还须“每年年终奏请陛见”[19](卷652P.304)。这些都显现出察哈尔都统主政地方的趋势。

(三)嘉道年间察哈尔都统主政一方的“地方官”趋势

察哈尔都统设立后，其职权有一个逐渐扩大和日益明晰的过程，至嘉道年间，察哈尔都统日渐发展为主政一方的“地方官”。这体现在其对察哈尔台站、牧政、张家口税关的管理上。

在台站的管理上，察哈尔都统与理藩院均有巡查台站之责，往往由分理台站的察哈尔副都统与理藩院下属的管站部员分别巡查。但在实际执行过程中，理藩院管站部员时常应付了事，查台主要依靠察哈尔都统。为此，道光十九年(1839)，清廷特别要求理藩院管站部员应随机巡查台站，不得与都统等查台并为一年[22](卷982P.1163)，但收效并不明显。这一时期，察哈尔都统与张家口台站总管一体办公，道光年间成书的《万全县志》记载察哈尔都统署为“察哈尔都统仍管阿尔军台署”[20](《建置志》P.66)，这显然是突出和强调察哈尔都统对阿尔泰军台的管理职权。

察哈尔都统对牧厂马政的管理主要通过“查群均齐”活动来实现。除随同钦差前往上驷院、太仆寺等衙门主持的查群均齐活动外，察哈尔都统还须每年亲自组织查群。(8)中国第一历史档案馆藏宫中档朱批奏折《察哈尔都统松筠奏为遵旨酌量情形缓至来年再行查验马群事》，嘉庆二十二年七月初四日，档号：04-01-03-0097-006。八旗官马出青也是牧政管理的重要内容。所谓“出青”，指平时以圈养或拴养为主的马匹于春夏二季轮班至口外牧放。依照惯例，出青之时京城衙门派两翼副都统等前往牧厂，协同察哈尔都统、牧厂总管等共同管理官马出青。所派两翼副都统又称牧青副都统，属临时调遣，事毕即回。[19](卷427P.588)道光十八年(1838)，清廷正式停派牧青副都统(9)中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折《军机大臣潘世恩奏为遵旨会议正白旗蒙古副都统盛贵奏请将牧青副都统裁撤事》，道光十八年正月二十三日，档号：03-2904-014。，出青一事由察哈尔都统全权负责，从此形成定制。

嘉道年间，察哈尔都统对张家口税关的监督管理不断加强。道光十年(1830)，张家口税关监督景福上报官碱的买卖中有偷税漏税情况，道光帝谕令察哈尔都统武忠额“将该监督所奏情形确切查明，据实具奏，毋稍徇隐”[23](卷167P.589)。嘉庆十四年(1809)正月，张家口税关监督荆善病故，察哈尔都统庆怡将其关防和所收税银暂存以待新任监督。(10)中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折《察哈尔都统庆怡奏报张家口税关监督荆善病故其关防及税银暂存折》，嘉庆十四年正月二十八日，档号：03-0198-3756-007。道光十五年(1835)，因张家口监督恒泰回籍丁忧，察哈尔都统凯音布奏请朝廷尽快派员署理监督一职。(11)中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折《察哈尔都统凯音布奏为张家口监督恒泰丁忧派员暂行署理事》，道光十五年正月十九日，档号：03-2634-045。这些事例反映出察哈尔都统深入参与到对张家口税关监督的管理之中。

综上，嘉庆、道光年间，随着对台站、牧厂、张家口税关管理的进一步强化，察哈尔都统逐步实现了对察哈尔地方事务的总揽，俨然成为负责察哈尔地方各项事务的“地方官”。察哈尔边疆内地化的进程由此加快。

三、清末新政与察哈尔边疆内地化的深入推进

晚清以来，清廷内忧外患、危机四伏。在此形势下，光绪二十六年(1901)十二月，清廷被迫宣布施行“新政”。全面放垦是清末新政的重要内容。新政颁布不久，全面放垦便被提上日程。山西巡抚岑春煊两次上奏筹议放垦，其中特意提到察哈尔的放垦应由察哈尔都统“查明所辖地未垦者一律招种”[24](P.435)。

早在光绪初期，口北三厅的私垦就已达到相当的规模，与察哈尔八旗游牧地也有了明确的界限。光绪八年(1882)，清政府将口北三厅由理事同知厅改为抚民同知厅[25](卷138P.978)，这标志着口北三厅内地化基本完成。而清末新政中放垦政策的实施则大大推进了察哈尔边疆内地化的进程。光绪二十八年(1902)，清廷正式决定在以归化城(今内蒙古呼和浩特市)为中心，包括伊克昭盟、乌兰察布盟和察哈尔八旗游牧地在内的广大地区实行全面放垦，派贻谷督办垦务，同时令察哈尔招垦事宜由垦务大臣贻谷会同察哈尔都统奎顺妥筹办理。[25](卷490P.483)奎顺的继任者溥颋则由贻谷授权全权处理察哈尔放垦事务。(12)中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折《绥远城将军贻谷奏为察哈尔垦务自三十二年起均归溥颋妥筹兴办之管见事》，光绪三十一年十二月二十五日，档号：03-6735-081。可见，在察哈尔的放垦中，察哈尔都统扮演着极为重要的角色。

随着全面放垦的推行，大量关内民人涌入察哈尔地方进行垦荒，原有的组织机构已远远不能满足管理要求。光绪二十八年(1902)五月，清廷在丰镇设立“督办丰宁垦务局”，以督办丰镇、宁远二厅的垦务事宜。[26](P.204)各地又设垦务分局，具体负责各地招徕民人开垦荒地的工作。随着察哈尔地方垦务的推进，光绪二十九年(1903)，清廷析丰镇厅辖境设兴和厅，析宁远厅辖境设陶林厅，以兴和、陶林二厅分担察哈尔右翼垦荒和民人交涉事务。[27](PP.5025～5026)两厅的设置反映出察哈尔地方内地化进程的加速。在察哈尔地方广泛分布的各类垦务局实质上就是北洋时期正式出现的“设治局”的雏形。由此可见，清末察哈尔招垦活动组织机构的出现客观上为民国年间的设县奠定了基础。

察哈尔都统不仅在垦务中发挥着重要作用，在清末新政中所经办的其他事务亦都远远超出了原有职能。光绪三十二年(1907)七月，清廷宣布“仿行宪政”，察哈尔都统开始更深入地参与到清末新政的讨论、贯彻中，成为察哈尔地方实行新政的领导者。察哈尔都统一面负责统筹察哈尔新政筹办情形并及时向皇帝汇报(13)中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折《察哈尔都统诚勋奏为考查察防各项新政筹办情形事》，光绪三十三年六月二十日，档号：03-5619-018。，一面致力于具体事务的办理，如添设武备学堂、改练新军(14)中国第一历史档案馆藏宫中档朱批奏折《察哈尔都统奎顺奏为拟就察哈尔原有驻防满营添设武备学堂改练新军事》，光绪二十七年十一月二十日，档号：04-01-38-0189-004。、厘定新军兵制饷章(15)中国第一历史档案馆藏宫中档朱批奏折《察哈尔都统奎顺奏为遵旨厘定张家口新军兵制饷章事》，光绪二十八年五月二十九日，档号：04-01-01-1048-082。、积极兴办实业、创办工厂并派人到内地学习(16)中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折《察哈尔都统溥颋奏为拟创办工艺厂并已委员赴内地学习事》，光绪三十二年九月二十日，档号：03-7129-037。，等等，除垦务之外，新政还涉及军事、财政、工商、教育等各个方面。

伴随着清末新政的施行，包括察哈尔在内的广大漠南蒙古地区内地化程度显著提高，清廷内部主张蒙古改省的呼声也愈加高涨。光绪三十三年(1908)四月，两广总督岑春煊上奏清廷，建议将西部、北部将军、都统、大臣皆改为巡抚或直接设立行省。(17)中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折《两广总督岑春煊奏为酌拟变通固边办法统筹西北全局事》，光绪三十三年四月二十八日，档号：03-5619-010。清廷将此奏折下发，要求群臣讨论并提出意见。八月，察哈尔都统诚勋上奏：“遵议西北边防，拟将察哈尔及绥远城、热河三处改为行省，别以直隶之宣化、山西之大同二府择要拨归察哈尔管辖，分设总督、巡抚各员。”[25](卷577P.639)察哈尔都统诚勋的回奏表明，察哈尔设省已成当时一部分人的共识，察哈尔边疆内地化已接近完成。

尽管由于清朝统治危机、外藩激烈反对以及辛亥革命爆发等种种原因，察哈尔设省最终未能在清代完成，但全面放垦、增设州县、推行新政、筹划设省等种种举措为民国时期察哈尔省的设立和边疆内地化的最终完成奠定了基础。

结语

纵观清朝治理察哈尔的历史，实质上是察哈尔由边疆向内地化渐进的历史。清朝对察哈尔的治理大致经历了三个时期，每一时期都有不同的发展面相。清前期，康熙朝以控制、监督、削弱察哈尔蒙古部众为主要内容，在改变察哈尔蒙古组织形式和职官制度基础上，充分利用牧厂、台站约束察哈尔蒙古部众，利用移民和征调的方式削弱察哈尔蒙古实力；雍正年间，因管理口外移民垦荒而设立的口北三厅开启了察哈尔二元管理的新模式。清中期，察哈尔都统于乾隆朝设立后总理察哈尔八旗事务，同时兼管台站、牧厂、张家口税关，维护地方稳定，实现了对察哈尔各行政单元的整合；嘉道年间，察哈尔都统的职能不断扩大，俨然成为主政一方的“地方官”，察哈尔的边疆内地化进程加速。晚清以降，随着国内外形势的日益严峻，清朝统治者推行新政，全面放垦作为新政的内容之一，亦在察哈尔地方推行开来。察哈尔都统成为察哈尔实行新政的领导者，不仅在垦务中扮演重要的角色，更直接办理了诸如军事、工商、实业、教育等相关事务。察哈尔都统权利的不断扩大，为察哈尔筹划建省、完成内地化奠定了基础。

清代边疆内地化的渐进不仅仅体现在对察哈尔的治理上，与察哈尔邻近的绥远、热河乃至东三省、新疆，都或多或少地显示出这一特征。