转型背景下兼职化村干部管理体制的适用性辨析——基于激励的视角

杜 姣

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

在乡村社会变迁的背景下，创新农村基层治理体制、推动基层治理体系与治理能力现代化是实现乡村振兴的重要举措，村干部管理体制建设处于基层治理体制改革的中心环节。实践中比较常见的做法是以村干部职业化的方式应对治理转型中村干部不胜任的难题。[1]这意味着，自村民自治制度确立以来由《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的兼职化村干部管理体制瓦解。通过梳理相关文献可知，村干部激励构成了学界主张村干部职业化改革的重要视角。改革的核心论点是，随着国家惠农政策的推行，下达至村的治理任务呈不断增长的趋势，而农村却普遍存在村干部工作积极性不足的问题，激励的缺乏是造成村干部工作积极性不足的主要因素。

村干部的积极性问题直接关系到国家政策在基层的执行效率，也影响着乡村治理的整体水平。而村干部积极性能否得到有效发挥则与村干部的报酬机制紧密相关。[2]自20世纪80年代以来，村干部的报酬和待遇一直维持在较低水平。自取消农业税后，村集体经济的空壳化更不利于村干部激励机制的建立。有学者在此基础上进一步指出，随着务工经济的兴起，农民的经济理性意识不断凸显，原有的误工补贴制度对村干部已经缺乏吸引力[3]，因此，有必要建立更加合理的村干部报酬制度，以提高村干部的工作积极性[4]。

面对税费改革以来农村出现的村干部难作为、不作为和消极作为的治理难题，有学者提出，科层体制激励能够对村干部工作积极性的形成产生重要影响，使村干部的收入有稳定保障[5]，使村干部更加热爱自己的工作。另外，还有部分学者采取定量研究方法对村干部的激励要素进行细分。郭斌(2013)将影响村干部工作积极性的激励要素分解为村干部工资水平及兑现率、培训进修机会、村干部政治发展机会等。[6]宁泽逵(2006)将之细分为工资报酬、社会声誉、发展机会以及规范化的村治制度。[7]孙浩杰等人(2005)主张从工资收入、“间性”收入、建立政绩评价体系等方面探讨激发村干部工作动力的方略。[8]

总体而言，已有研究试图通过对村干部激励要素的分解构建村干部激励机制的制度化路径，而其最终结果必将是走向村干部职业化改革的道路。基于实际工作需要，地方实务部门也有着极强的推动村干部职业化改革的需求。[9]

激励视角下的村干部职业化研究对现实层面的村干部管理体制改革产生了显著影响。改革实践主要从提高村干部的职位收入、建设村干部的退休保障机制、拓展村干部的发展空间、完善对村干部的监督管理等方面展开。与提升村干部待遇相呼应，改革提高了对村干部工作的整体要求，如实行村干部坐班制、加强对村干部的规范化管理以及制定更加规范的村干部考核规章等。在激励视角下，村干部职业化研究的一个前提预设是兼职化村干部管理体制蕴含的激励要素，尤其是制度性激励要素不足使村干部的工作动力问题难以解决，以至于农村普遍陷入无人愿意担任村干部或村干部的工作积极性缺乏的困境。村干部职业化的目的之一就是通过再造村干部激励系统走出上述困境。

学者们将村干部视为与乡村社会相对隔离的专门职业群体，忽视了村干部与乡村社会的关系，进而低估了兼职化村干部管理体制中非制度性激励要素的作用。本文拓展性地运用嵌入理论(1)关于嵌入理论的讨论常见于经济社会学领域，着重强调人们的经济活动与社会关系、社会结构等社会背景之间的关联。嵌入理论中蕴含的应该将某一主体及其行为放置在其所处的经济社会环境中的分析方法对公共管理学、社会学以及政治学等社会科学领域产生了重要影响。本研究对“嵌入理论”的运用也主要是从这一层面切入，即将村干部群体置于其所处的乡村经济社会环境中，剖析其与乡村经济社会环境之间的关联和互动关系。，将村干部置于乡村的经济、社会网络系统之中，从激励视角揭示兼职化村干部管理体制内涵的激励体系与乡村经济社会特征的亲和性，从而对兼职化村干部管理体制的适用性进行论证。

二、村干部非制度性激励的实践形式与特征

(一)制度性激励与非制度性激励

自封建社会以来，我国乡村社会主要依靠半正式治理模式[10]治理，在人民公社体制解体后村民自治制度的推行在一定程度上延续了这一治理模式。该治理模式的一个重要特征是治理主体并非拿固定薪金的官僚体系中的一员，其主要采取半正式行政的方法展开治理活动。[11]在村民自治制度下，兼职化村干部管理体制契合了这一特征。村干部不是拿固定薪金的全职工作人员，所承担的村庄公共治理之责只是其生活的一部分，他们还可以自主经营。并且在兼职化村干部管理体制下，职位收入从来都不构成村干部家庭收入的主要部分，村干部主要依靠非职位收入维系生计。[12]

兼职化村干部管理体制下的激励体系由制度性激励和非制度性激励两部分组成。制度性激励中的村干部的激励要素是在行政系统的制度框架中获得的，而非制度性激励中的激励要素是在行政系统的正式制度之外获得的。两种激励机制既可能是物质激励，也可能是精神激励。一般来说，在职业化村干部管理体制中，村干部的工作积极性主要来自制度性激励，以严格的数字化目标责任考核为依据，村干部主要遵从对上负责的原则。在兼职化村干部管理体制下，村干部主要依靠的是非制度性激励，而有限的制度性激励只是补充。

(二)村干部非制度性激励的实践形式

兼职化村干部管理体制中非制度性激励的实现与村干部的公共身份处于地方政府与乡村社会的节点位置有关，附着于村干部身份之上的非制度性激励主要有三种实践形式。

其一，经济价值。借助于村干部身份，人们的社会关系能够得到极大拓展，既包括政府内部的关系，又包括他们与乡村社会其他精英的关系。这些关系都可能转化为经济利益，其中，最直接的是有助于自家生产经营活动的开展，也便于解决子女的教育和就业等问题。相对于村庄其他普通村民，村干部还多了一份误工补贴收入，使其至少在家庭经济的总体实力上不会低于其他村民。这一优势在20世纪80年代至90年代初的乡村社会表现得最为明显。一方面，此时全国性的务工市场未完全打开，几乎所有的村民依然以经营土地为主，担任村干部的村民除了有土地经营收入之外，还有一份村干部的误工补贴收入；另一方面，这时以收取农业税费为主要内容的农村工作任务不重，并不影响村干部参与家庭生产活动，而且这一时期的干群关系总体上比较和谐。这两方面因素共同决定了仅有少量误工补贴的村干部职位对村民具有较强的吸引力。

其二，社会价值。作为社会性主体，人们除了有追逐经济利益的诉求，还有获得社会认可的需求，这是个体生命价值的重要体现。在职业化村干部管理体制中，村干部的社会关系以及与之相关的面子和荣誉等都主要从行政体制设定的工作场域获得。在兼职化村干部管理体制中，村干部深度嵌入于地方社会，并被包裹在地方社会的血缘和地缘中，他们的面子、荣誉等社会性价值主要在地方社会获得。村干部处于村庄的公共位置，该位置不仅具有稀缺性，而且意味着获得了村民对占据该位置的村民的社会威望的确认。实际上，担任村干部的村民处于村庄社会权威结构的顶端。

其三，自我实现价值。自我实现是指个体潜能和才能能够在合适的环境中得到最大程度的发挥，是个人理想的实现过程。美国心理学家马斯洛认为自我实现是人最高层次的需求。[13](P.16)村干部位置为村民个体能力的发挥提供了平台，村民自我价值是在个人能力的充分释放中实现的。例如，陕西省眉县L村的村主任在访谈中提到，这么多年来他之所以愿意在村里干下去的原因包括两方面。一方面，当村干部有些额外的经济好处，如可以更方便地搞点小工程；另一方面，当村干部更大的吸引力在于村民对他工作的认可，最大的满足感是自身在村干部班子里发挥着最大的作用。

(三)村干部非制度性激励的特征：嵌入乡土社会

兼职化村干部内生于本地乡村社会，其参与乡村公共治理的合法性源于本地乡民和国家的双重认可。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，乡镇政府与村干部之间不具有绝对的制度性权力支配关系，他们在开展具体治理工作的过程中主要是共同协商、相互配合的协作性关系。村干部不属于行政科层体系，而是整体地嵌入于地方乡土社会。与之相应，村干部的整个参照体系并不在正式的行政体制框架内，而是在乡村社会场域，特别是以本村村民群体为参照。这说明村干部在心理上不是将自己作为行政官僚体系中的一员与行政官员进行比较，而是更认同自身的村民身份。因此，我们需要将村干部的激励体系置于乡村社会系统而非行政职业系统来认识。

兼职化村干部管理体制中的非制度性激励具有突出的乡土社会嵌入性特征。与职业化村干部主要遵从对上负责的行为逻辑不同，兼职化村干部更多地遵从向下负责，也就是向村民负责。村干部只有与村民发生良性互动并积极回应村民的日常生活需求，同时不断地规范自身的治理行为，其所追求的非制度性激励中的社会价值和自我实现价值才能得以实现。这一社会价值和自我实现价值是促使村干部积极参与村庄事务治理的重要因素。

三、村干部非制度性激励的生成基础：乡村经济机会的非正规性

(一)乡村社会巨变与村干部非制度性激励中经济价值重要性的凸显

兼职化村干部管理体制中非制度性激励空间是以乡村社会的低流动性和稳定性以及与之伴随的村庄整体的社会关系、面子、意义和价值系统的相对完整性为基础前提的。在乡村社会边界未完全打开、乡村社会保持相对封闭与传统的状态下，农民的生产生活是在乡村社会场域中展开的，其人生价值也是在乡村社会场域中实现的。这意味着，兼职化村干部管理体制中村干部身份蕴含的非制度性激励要素在乡村社会具备存续的条件，尤其是，非制度性激励要素中的社会价值和自我实现价值对乡村精英具有很强的吸引力。

中国乡村巨变发生在2000年左右。此时的城市经济得到了迅速发展，表现出对农村劳动力的强大吸纳能力。也是在这时，全国掀起了务工经济浪潮，区域经济发展的不平衡使中国农村劳动力主要从中西部地区向东部沿海发达地区流动，中西部地区农村的青壮年人口持续向外流出，乡村社会的完整性被打破。乡村社会的变化对兼职化村干部管理体制中非制度性激励的影响集中体现在村干部身份内涵的社会价值和自我实现价值等非物质性激励要素的吸引力下降，而经济价值这一物质激励要素成为人们愿意担任村干部的重要考量。这是因为此时农民面临着较以往任何时期更为强烈的现代化压力，具体表现为城市化压力。城市化压力向乡村社会的渗透强化了农民家庭的功能性面向，农民家庭体现出突出的发展主义冲动。[14]

目前，从绝大多数农村的情况看，农民家庭城市化的实践方式主要有教育和婚姻两种。前者主要是父母通过增加对子女的教育投入来实现家庭的向上流动，即在城市安居和生活；后者主要体现在越来越多的农村女性倾向于采取要求男方必须在城镇买房这一方式达到家庭城市化的目的，使男性家庭的婚姻成本大幅提高。农民家庭城市化目标的达成需要大量的资源积累，因此农民家庭表现出较强的经济增收动力，村干部身份所附属的经济价值凸显出来，构成了村民愿意参与村干部队伍的主要动力因素。

(二)人口流出与乡村经济机会的释放

改革开放前，在国家总体性支配的格局[15]下，我国的经济类型以国有经济和集体经济为主导，个体经济和私营经济基本消失。在城乡二元结构分割的情况下，农民几乎不存在向城市流动的机会，他们主要依附于乡村场域，在集体的统一组织下进行农业生产、安排个人的家庭生活，乡村也不存在自由的经济机会空间。改革开放后，随着市场机制的引入，乡村中包括土地、劳动、资本等在内的各类生产要素都实现了相当程度的流动，经济机会空间开始在乡村生成。例如，个体农资商店、副食品商店以及乡村运输等大量涌现。在2000年之前农村人口还未大量外流的背景下，有限的乡村经济机会向所有农民开放，致使农村就业处于饱和状态，出现了一定的劳动力剩余，农民的劳动力价值无法得到充分实现。

在2000年之后，城市经济的快速发展吸纳了大量的农村青壮年劳动力，农村人口出现明显分流，即流向城镇寻求就业机会或留守乡村捕获经济机会。对于绝大部分乡村来说，因受到区位、资源、政策等各因素的限制，其工业经济基础往往比较薄弱，乡村经济机会空间主要服务于农业生产和农民生活，本地农民是乡村经济的主导消费群体。乡村经济机会包括两种类型：一是农业经济机会，最典型的莫过于以土地为基础的农业生产，包括养殖业等经济类型；二是非农经济机会，既包括从农业中分化出来的服务性环节(如农资销售等)，又包括建筑、乡村运输、家电维修等行业。

(三)乡村经济机会的非正规性

在一定的乡村地域范围内，以农民生产和生活消费为基础的市场规模有限，服务半径较小且不具有向外拓展性，很难孕育出分工化和专业化的生产性和消费性就业类型，进而很难产生大规模、大面积的正规经济形态。因此，乡村通常是非正规经济形态(2)“非正规经济”(informal economy)的前身是“非正规部门”(informal sector)，由国际劳工组织(International Labor Organization，ILO)于20世纪70年代率先提出，用来区别带有劳动法律保护和福利的“正规”部门与没有如此保障的“非正规”部门。鉴于许多原来所谓的正规经济部门雇用了大批非正规人员，国际劳工组织把“非正规部门”一词修正为“非正规经济”，但其核心定义基本没变。参见黄宗智《中国的非正规经济再思考：一个来自社会经济史与法律史视角的导论》，载《开放时代》2017年第2期。“正规经济”是受国家正式管理和保护的经济形态，同时也意味着其需要承担更高的税收费用、劳工的社会保障费用等，其整体成本较高。因此，一般市场规模较小、利润较低的经济门类由于难以承受如此高的运营成本，而多以“非正规经济”的形态存在。利益较为稀薄的乡村自然成为“非正规经济”形态的集中场域。从这个角度讲，我国以家庭联产承包制为基础的小农农业具有“非正规经济”的基本特征，也可纳入“非正规经济”范畴。较为集中的区域，呈现出分散、零碎的特征。同时，由于乡村的非正规经济主要附着于农业生产和生活，受到农业生产规律、地方习俗(比如特定的赶集日)等影响，不具有常规性，甚至不具有全日制性。例如，农资商店的生意受农业生产规律的影响比较大，其经营状况表现出很强的季节性；乡村集市上的商户只在赶集日比较繁忙，其他时间则大多处于闲置状态。

乡村非正规经济的这些特征决定了任一具体的经济门类都很难使一个全职劳动力实现充分就业。从农民家庭生产性活动实践可以发现，不仅不同的家庭成员会从事不同的就业类型，而且单个的家庭成员会同时兼顾不同的就业类型，以实现家庭成员劳动力价值的最大化。因此，整体上，农民家庭的就业类型是极度多元化的。与2000年之前几乎所有的农村劳动力都固守在乡村场域进而带来劳动力的过度饱和不同，2000年之后农村大量的青壮年劳动力向城镇分流，这在一定程度上释放出大量的乡村经济机会，使留守群体的充分就业成为可能。留守群体通过捕捉乡村各类零碎的经济机会，获得的收入并不比农民外出务工获得的收入低，这些收入能够帮助他们实现家庭发展性目标。

四、兼职化村干部与乡村经济机会的亲和性

(一)村干部与乡村经济机会的捕获

较之于乡村，城镇的经济密度更大，拥有更多的就业机会。在家庭发展性目标的压力下，向城镇地区流动是农民的理性行为选择。然而，这并不意味着所有的农民都能够或愿意离开乡村进入城镇务工。对于我国绝大部分乡村而言，村庄并不是完全的空心化状态，而是有各类主动或被动的留守群体生活于其中。由于个体的生命阶段与家庭所处的生命周期不同，这些留守群体中的劳动力与乡村经济机会的结合程度也会有所不同。据笔者在全国多地农村的调研情况看，绝大多数村干部都是留守在村的中青年劳动力，年龄大致在20岁至55岁。虽然这一区间的劳动力是流向城镇寻找就业机会的主力，但留守在乡村中的这部分群体仍然占据一定的比例。

这部分群体留守在乡村主要有两方面原因。一是主观原因。比如，有些年轻人或中青年人在个性上不适应城镇务工市场中受人管制和约束的工作氛围，或者不愿意适应外界的陌生环境，倾向于在自己所熟悉的乡村中另谋职业。二是客观原因。比较常见的情形是，家中有失能老人或未成年子女需要照料，自己无法抽身，只能在乡村本地寻找就业机会。这部分群体正处于家庭发展的节点阶段，要负担子女教育、儿子娶妻、建房或买房、赡养老人等方面的费用，他们具有更强的经济增收压力。这部分群体会捕获一切能够企及的乡村经济机会，并表现出突出的见缝插针的行为特征，成为与乡村经济机会结合得最为紧密的群体。学者将这部分群体称为“中农”。[16]

从具体的从业形态看，“中农”主要包括两类人群。一类是脱离直接的农业生产而从事其他非农生产的人群。在乡村中比较常见的有开农资店、作农村经纪人以及手艺工匠等。另一类是以适度农业规模经营为主，兼营其他副业的人群。[17]通过实地调研发现，就后一类人群而言，通过流转其他村民的土地而形一定土地规模的“中农”是留守在乡村的主体。在我国人均一亩三分地、户均不足十亩地的人地关系格局下，经营适度规模土地的“中农”的产生主要源于两方面原因：其一，农村劳动力向其他非农行业转移，释放了一定的土地经营空间；其二，农地三权(所有权、承包权、经营权)分置的实践属性为土地经营权流转奠定了产权制度基础。在上述两方面原因的基础上，留守的中青年群体可以通过邻里、亲属、朋友等社会关系网络取得其他农户的土地使用权，进而形成一定规模的适度经营。此种土地流转方式主要是熟人社会范围内的流转，土地流入户与流出户之间多采取口头协议，租金较低，有的甚至不用支付租金，同时，土地流出户拥有随时收回土地使用权的权利。当然，这并不排斥在经营适度规模土地的“中农”有余力的情况下兼营其他副业或非农产业的情况。毋庸置疑，这部分“中农”是与土地及其所在村庄联结最为紧密的群体，构成了当前村干部队伍的重要来源。

(二)村干部兼职化与乡村经济机会的亲和性

兼职化村干部管理体制与乡村经济机会的亲和性主要体现在两方面。一方面，村民可以兼顾村干部工作与家庭生产经营活动。并且，村民的生产经营活动通常具有较高的灵活性，大多能够以家庭为单位进行劳动力的统合性配置。这使担任村干部的村民能够及时地从生产经营活动中抽身，处理村庄中的应急性事务。此外，担任村干部也是乡村经济的一种机会类型，其所获得的误工补贴构成了家庭收入的重要补充。另一方面，村干部身份有助于增长身处这一职位村民的经济收益，该收益来自于政府行政体制之外。这是村干部身份非制度性激励中经济价值的集中体现。就第二个方面来说，村干部身份之所以能发挥出这样的作用，是因为村干部处于乡村社会关系网络中的“结构洞”[18](P.3)位置，处于该位置的村民具有信息以及其他资源上的优势，这些优势可直接或间接地向经济利益转化。具体而言，村干部“结构洞”位置优势向担任这一职位村民进行经济利益的转化主要有两种途径。一是有助于拓展经济机会空间，使他们捕获到更多的经济机会。纵向地看，村干部上承地方政府，下接广大村民；横向地看，村干部在本乡镇范围内形成了一个村干部之间的交互网络，该网络能辐射到乡村中的其他精英群体。这二者决定了村干部不仅拥有本乡村社区关系，而且具有高质量的超乡村社区关系。由于政策、市场等各类信息都会汇聚在村干部这一“结构洞”位置上，村干部能够更加轻松、便利地捕获到经济机会。二是对村干部已经捕获到的经济机会有进一步的促进作用。处于“结构洞”位置的村干部具有相对于其他普通村民更广泛的社会关系，对于从事经营销售类行业的村干部来说，处于该社会关系中的人们构成了潜在的市场消费对象。这些社会关系对从事其他经济门类的村干部来说能在极大程度上转化成可见的经济利益。

改革开放以来，乡村一直在不断地经受现代性的洗礼，乡村社会关系的性质、思想观念等都发生了相应的变化。然而，绝大部分乡村有限的经济发展水平使当地较少地受到因外来人口不断涌入而带来的冲击，这些地区仍然以建立在血缘、地缘基础之上的本地关系为主。可以说，这为当地免受外部现代性力量的渗透构筑了一道屏蔽。其最终的结果是，相对于城市社会和有大量外来人口涌入的东部发达地区乡村而言，这些乡村的现代化速度更为缓慢，从而保留了相当程度的传统色彩。与之相应，乡村经济机会消费市场份额的配置并不主要由纯粹的市场机制决定，而是更多地受到血缘、地缘、人情、面子、关系等传统社会因素的影响。村干部在社会关系的“结构洞”位置几乎能够撬动有限乡村地域范围内绝大部分有效的传统社会因素，并与乡村经济机会发生紧密的结合。

从这个角度讲，村干部身份内涵的非制度性激励有效地弥补了兼职化村干部管理体制中制度性激励的不足。可见，村干部身份内涵的非制度性激励对乡村留守群体具有相当的吸引力。这也是自20世纪八九十年代以来形成的兼职化村干部管理体制能够延续至今的原因所在。

结语

近几年，大部分农村地区确实弥漫着村干部的不满和抱怨情绪，而村干部产生不满和滋生抱怨心理的真实原因主要包括两个方面。

其一，过多的行政任务与有限的报酬之间的不匹配。以前村干部的工作内容相对较少，以村务为主，自上而下下达的行政任务不多。村干部在工作之余还有充裕的时间从事家庭生产经营活动，村干部工作带有很强的兼业性。近年来，村庄自身的事务并无明显变化，而且随着人口的大量外流呈现出减少的趋势。但是，自上而下的行政任务却成倍增加，而且政府提高了对村干部工作的规范化要求，工作程序繁琐化。在此情况下，村干部不得不减少家庭生产经营活动上的时间投入，花费更多的精力在乡村工作上。有限的误工补贴报酬难以弥补村干部的误工损失，这是他们抱怨村干部收入低的一个重要原因。

其二，治理资源的匮乏进一步弱化了村干部身份中非制度性激励的社会价值和自我实现价值激励。上文提到，兼职化村干部主要依靠非制度性激励。非制度性激励包括附着于村干部身份之上的经济价值、社会价值和自我实现价值。这三个层面的激励因素恰恰是村干部能够忍受低报酬而愿意执行上级行政任务和管理村庄事务的主要原因。当前，村干部身份背后蕴含的两个层面的激励因素遭遇了挑战。税费改革后，很多农村都成为空壳村。除了每年少量的用于村庄基本管理开支的上级转移支付，村干部缺乏其他可供利用的治理资源。很多自上而下输入的资源也大多由行政规定和政府主导，村干部在资源使用的自主权上受到强大的制度性约束，由此造成村干部身处“想为而不能为”的处境，他们很难在村干部位置上体现出自身的公共价值和社会价值。

在社会价值和自我实现价值双重激励要素不足的情况下，村干部往往会更多地追求村干部身份所带来的经济利益，从而产生对村干部待遇不满意的状况。因此，针对村干部不满和抱怨情绪弥漫的问题，我们要做的不是从根本上否定原有的兼职化村干部管理体制，而是在保留这一体制形式的基础上有针对性地采取措施并予以解决。一方面，可以减轻当前村干部不必要的行政任务负担，尤其是应尽量缩减文牍化、形式化行政工作部分，让村干部将工作重点落实在村庄公共品供给以及农民生产生活秩序的维系上，遵循简约化的工作模式；另一方面，在适当提高村干部误工补贴的基础上，加大以行政村为单位的资源输入，增加村干部可供利用的治理资源，让村干部感受到为村民办实事带来的成就感和价值感。