论大数据对改善数字政府治理能力的作用及带来的挑战

王 璐

(内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

大数据技术的快速发展引发了时代的变迁，也带动了政府治理模式的变革。党的十九届五中全会提出要加强数字政府建设，提升公共服务和社会治理的数字化、智能化水平。数字政府是综合运用互联网、大数据等技术手段开展数据治理，进而提高政府治理能力和水平的一种新型政府形态[1]。当下，数字政府治理作为政府治理的一种新形态，不仅体现在治理技术层面的创新，更重要的是政府治理体系和能力的系统性变革[2]。

1 数据治理的内涵

1.1 数据治理概念的发展

治理(governance)最早源于拉丁文中的“掌舵”一词，指政府控制、引导和操纵的行动或方式，经常与统治(government)一词交叉使用在国家公共事务相关的管理活动和政治活动背景中[3]。随着信息科技的快速发展，由此产生的海量数据推动了数据科技的变革，数据技术应运而生，由此引发了各界对于数据资产的重视。企业管理者将信息技术(IT)和数据技术视为推动企业发展的新动能，并将IT治理和数据治理提升到企业发展的战略中。

1.2 数据治理内涵的分析

当前，理论界关于数据治理的内涵还没有形成一个共识。有的研究者认为，数据治理是信息治理的重要组成部分和关键子集，尽管在概念上都包含了风险和价值管理等基本要素，但又各有差异，信息治理强调信息效益的最大化和成本、风险的最小化，而数据治理则聚焦在数据层面的数据资产开发与管理，力求借助适当的系统和流程来确保数据质量，降低数据风险[4]。

总的来说，数据治理作为一种新模式，不同领域应用数据治理模式的内涵不尽相同。在公共治理领域，数据治理模式是大数据和公共治理的联结点，也是大数据驱动下公共治理变革的目标愿景，体现了大数据、云计算、互联网、人工智能等新兴技术革命对公共治理的影响和介入。数据治理模式将数据多维度、多向度嵌入公共治理的静态体系、动态过程和价值判断，通过数据价值实现现代公共治理蕴含的多元、效能、透明、扁平、开放、共享、预见、廉政、民主、伦理、安全等诉求[5]。而作为公共治理主体的政府，在运用数据治理模式时也有其独特的内涵。所谓政府数据治理，就是以治理的思维方式改进传统政府信息管理，是综合运用数据管理法律制度、人员组织、技术方法以及流程标准等手段，对政府结构化数据和非结构化数据的可用性、完整性、安全性等进行全面管理，以确保政府数据资产的保值增值，进而推动政府数据从公共资产转换为现实的经济社会价值[6]。

2 大数据对改善政府治理能力的作用

当前，政府在运用大数据技术进行治理的同时，大数据也对政府治理能力有一定程度的改善。政府数据治理在中央与地方之间，对应着不同的政府能力建设。从中央政府的角度出发，是自上而下的垂直管理，具有很高的权力集中程度；从地方政府的角度出发，是在中央政府的领导下各自为政的管理，具有很强的权力分散程度。基于这种情况，大数据在政府之间的广泛应用，有利于中央政府和地方政府以不同权力角度出发对应的能力建设。

2.1 中央政府OTT能力

OTT(Over the Top)是“过顶传球”之意，本指互联网公司发展互联网数据和视频服务业务时，运营商在其中只是充当渠道的角色[7]。经过发展，当下OTT指互联网公司通过公共互联网平台提供大众需求的付费服务，而运营商提供的公共互联网平台只能收取基本的网络费用。OTT最主要的特点就是其功能的实现与网络形式的关联性小，这就大大加强了以功能实现为主的互联网公司的能力，而弱化了以提供基础服务为主的运营商。政府运用大数据技术进行治理，以顶层管理为主的中央政府就如同互联网公司，而面向基层的地方政府就如同运营商，中央政府制定的宏观政策就如同面向大众需求的互联网内容，而地方政府面向基层开展的管理就如同运营商提供的基础业务，大数据技术将是越过地方的基础业务而把顶层提供的内容直接与公众连接的一条网络，从而使中央政府具备OTT能力。作为“连接网络”的大数据技术，由于其信息采集的全面、精准性，以及信息存储成本的低廉，且公众日常生活产生的大量数据与网络的联系不断增强，由此使OTT能力具有了一定的技术基础。

在政府日常的治理过程中，中央政府更偏向于从顶层设计、政治议题等方面进行管理，而OTT能力将使得中央政府在这方面的管理更加高效，指向性更加精准。例如，中央政府在针对某方面的问题进行战略决策时，可以通过抽取与这一问题有关的大数据，从问题产生的不同维度进行分析，进而得到一个科学精确的原因，根据问题产生的原因制定相应的对策措施。这种治理方式使得中央政府能够直接与问题的根源进行对接，而绕过中间不同层级的地方政府，避免以往层层上报数据，之后开会分析，最后做出决策的方式。这种扁平化的政府结构，使得中央政府在治理时具有很多优势。例如，传统的决策方式依托不同层级政府的层层递进，在上报过程中难免会发生数据丢失、数据失真甚至是数据造假等问题，而基于大数据的治理方式将使中央政府获取信息的时间缩短、成本降低，获得的数据更加精准，也有效地避免了人为因素的干扰。

2.2 地方政府去中心化服务能力

地方政府运用大数据进行治理，更多将是以提供服务为主。以服务为主的治理理念要求开放的政府体系，这也意味着政府分权和社会参与将得到一定程度的加强，使地方政府逐渐形成去中心化的服务能力。去中心化是指在政府治理的过程中，不再依靠单一的权威主体来决定提供什么样的政策或服务，而是依靠更多的个体来选择相应的服务。同样，大数据技术将为地方政府去中心化的服务能力提供技术支持。一方面，地方政府可以使用大数据技术对个体的数据进行分析，来判断个体需要在哪个方面得到公共服务。另一方面，信息资源能够自由流动，使得更多主体可以参与社会治理。去中心化服务能力的优点使得地方政府治理水平能够得到一定提升。①以往公众在通过特定的选择方式选择公共产品是将个人偏好转化为社会偏好的一个过程，在这个过程中由于个人对于成本-收益的考虑，个人偏好会出现偏差，不能反映公众的真实偏好。大数据技术可以通过对个人数据分析，得出个体在公共需求方面的真实情况，基于去中心化的服务方式，给公众提供精准的公共服务，使得不同的需求得到充分满足。②个体通过大数据技术可以逐渐参与到治理协商的过程中。以往由于信息数据掌握在政府手中，政治决策和社会治理往往基于管理者的理性决策和政治精英达成的共识，而随着公众生活的“数字化”，参与治理的程度也将越高。在这样一种情况下，信息充斥在人们的生活周围，公众对于信息的获取以及采取的行动，越来越影响着有关社会治理的各项政策。公众也可以进行数字参与和数字协商，个体通过数据分析提出自己的公共服务诉求，通过网络化渠道进行互动，与具有共同偏好的个体达成共识，形成一种社会压力，推动政府进行有效的服务。而这一过程将使得越来越多的个体参与进来，使得政府权力逐渐向网络转移，政治协商呈现出网络化的特点，精英主体治理协商也更趋向于多主体民主协商的形态。

3 大数据对政府治理带来的挑战

大数据技术的应用一方面使得中央政府具备OTT能力，另一方面使地方政府具备去中心化服务能力，两种不同形式的能力必将给府际关系与部门协同带来新的问题；同时，政府治理越来越依靠数据做决策，虽然能够加强决策的科学性，但是会带来循证决策与政策效果有关的问题。

3.1 大数据与府际关系

大数据在政府治理中发挥的作用给央地关系带来的问题主要有纵向层级关系和横向部门关系两个方面。纵向层级关系方面，中央政府OTT能力会改变以往央地之间的层级关系，从之前的基层到地方政府再到中央政府这一路径到现在中央直接到基层这样一种路径，这种改变使得中央政府治理能力得到加强，而地方政府的作用则有所削弱，使得中央和地方之间的权力重新进行分配，如何达成权力分配的均衡值得我们进行探讨。横向部门协同方面，政府在进行数据治理时，部门分立的现象比较普遍，不同部门之间存在数据壁垒，造成各部门统一协调比较困难。同时，不同的部门由于各自数据治理的情况不同，会进一步加剧碎片化治理的问题，使得部门之间的联系减弱，“数据孤岛”的问题进一步凸显。

3.2 大数据与公共政策

政府在运用大数据进行治理时，表现为基于循证的决策模式。虽然通过循证决策能够提升决策的科学性，但是过度基于数据分析得出的结论进行决策会造成理性过度的局面。因此，大数据分析得出的结论只能作为制定公共政策的一种判断依据，而不能当作公共政策的必然结果。政府如何充分、合理且有效地利用这些结论，才是决定政策质量好坏的关键，而政策效果是检验大数据分析得出的结论是否得当的一个重要因素。如何避免大数据分析给决策带来的不良后果，是我们在运用大数据技术进行治理所必须解决的问题。

4 大数据时代政府治理的发展方向

随着政府治理过程中越来越多的使用大数据技术，在政府能力得到一定程度提升的基础上，未来政府治理方向也相应得到改变。中央政府OTT能力将使得中央政府不再需要通过传统层级上报-开会分析-决策的过程进行治理；地方政府去中心化服务能力将使地方政府精准服务的能力得到加强。

大数据技术不仅能够提升政府的治理能力，更需要政府关注治理过程中产生的问题，例如循证决策是否可以替代经验决策以及如何根据循证做好决策等。如何解决好这些问题，从而使政府治理能力得到更好的提升，将是笔者未来的研究方向。