农村非法占用耕地建房应该由谁查处？

● 朱 迪

案情简介：

2020年9月，某县自然资源局在该县城市管理综合行政执法大队提供的日常动态巡查线索里发现，唐某向该县某村的村民刘某购买了一栋占地面积为44平方米的2层房屋，之后唐某将房屋拆除重建。重建的4层房屋共占地180平方米，非法占用了136平方米耕地。2020年10月6日，该县自然资源局对唐某涉嫌非法占用耕地行为进行了调查。在完成案件调查、实地测量、组织听证等程序后，该县自然资源局于11月13日向唐某送达了土地行政处罚决定书，责令唐某自收到行政处罚决定之日起10日内自行拆除非法占用的土地上的建筑及其他设施，恢复原貌，并对其非法占用的136平方米耕地的违法行为，处以每平方米20元的罚款，共计2 720元。唐某收到处罚决定后未缴纳罚款，也没有拆除房屋，并于2020年11月28日向该县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该县自然资源局下达的土地行政处罚决定书。

本案焦点：

2020 年1 月1 日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施后，应该由什么部门查处农村非法占用耕地建房行为？自然资源主管部门的职能调整后，应如何在涉及农村非法建房的案件中依法履行职责？

观点分歧：

唐某认为，土地行政处罚决定书没有写明应拆除房屋的具体位置、间数、构造等内容，执行标的不明确，不符合《国土资源违法行为查处工作规程》的规定。原先非法占地行政处罚是由县城市管理综合行政执法局负责查处，其所建的房子却被县自然资源局下达处罚决定书，行使处罚权的主体不明确，应当依法予以撤销。

该县城市管理综合行政执法局认为，机构改革后原国土、规划、住建等部门的职能已进行重新调整，其不再对农村非法占用耕地建房行为实施查处，并以工作对接函方式告知原委托部门。其主管的城市管理综合行政执法大队在日常巡查发现案件线索后，向该县的自然资源局、农业农村局等相关部门进行反映的行为并无不妥。

该县自然资源局认为，唐某未经批准擅自占用种植甘蔗的旱地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”的规定，属非法占地行为。该县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”的规定，依法出具的处罚决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚合理，依法应当维持。建议法院驳回唐某的诉讼请求，执行强制拆除。

该县机构编制委员会办公室认为，关于农村建房审批、管理、执法等有关职责的移交事项，该县已召开会议进行了研究，并形成了会议纪要，会议确定将农村建房的审批、管理、执法等有关职责依法移交给该县的农业农村局等相关职能部门，从2020年1月1日起执行，具体工作交接由该县的农业农村局、自然资源局、城市管理综合行政执法局等部门协商确定，相关职能部门应依据职能开展工作。

该县农业农村局认为，2020年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》明确了农业农村主管部门赋有管理并执法监管农村非法占地建房的职责，且该县的机构编制委员会办公室虽然也在县级农业农村主管部门的“三定方案”中增加了农村非法占地建房管理职能，但案发当时该县的乡（镇）、街道办事处等基层组织的执法职能却没有得到明确，没有能力开展执法监管农村非法占地建房的工作。

分 析：

在法律依据和机构职能有所调整的情况下，农村非法占用耕地建房应由哪个部门查处，可从以下3个方面进行分析。

（一）依法行政是原则，法无授权不可为

2020年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十七条“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定……”以及第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”的相关规定，已从法律层面上明确了农业农村主管部门对农村宅基地管理具有执法监管的职责，自然资源主管部门不再拥有对农民违法占地建房进行管理、查处等职责。自然资源主管部门必须依法行政，在没有法律授权的情况下，继续对农村非法占地建房行为进行查处属于越权行政。本案中，即便该县自然资源局的查处程序完整，调查的事实清楚，证据也确实充分，但其也不再具有对违反农村宅基地管理法律法规的行为进行监督检查的主体资格，对唐某下达的行政处罚决定书属超越职权，行为不合法。

（二）该县自然资源局应履职尽责，及时移交涉案材料

《中华人民共和国土地管理法》修订实施后，自然资源主管部门不再具备对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的主体资格。该县的自然资源局应主动与该县的农业农村主管部门进行工作交接，将已受理但未结案的相关案件的档案以及在日常巡查工作发现的相关违法线索及时移交该县的农业农村主管部门。本案中，该县的农业农村局、自然资源局、城市管理综合行政执法局等部门在处理唐某非法占地建房的过程中没有形成合力，导致唐某非法占地建房行为不能得到及时处理。

（三）“疏”“堵”结合是关键，形成联动工作机制

农村非法占地建房现象的原因，既有部分群众法律意识淡薄、基层组织监管不严而导致的建房随意，也有审批程序繁琐以至于农民无法通过正常途径获得宅基地审批等。要保障农民建房权益的公平性和合理性，营造良好的农村社会治理环境，就要调整农村宅基地审批机制，提高农村宅基地审批效率，解决农民建房审批难的问题。这需要农业农村、自然资源、综合执法等主管部门相互协同、共同施策，“疏”“堵”结合整治乱占耕地建房行为，促进农村建设由外延式扩展向内部挖潜转变，提升农村建设用地的利用效率，破解农村宅基地管理难题。本案中，机构改革后，该县未能及时厘清农村宅基地管理的职责，未能理顺农村非法占地建房查处的工作。

综 述：

本案经该县人民法院审理后认为，案件存在争议的内容为该县自然资源局处罚唐某非法占用耕地建房的行政行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”的相关规定，该县人民法院认为，唐某的非法行为应该由县级以上人民政府的农业农村主管部门负责处理，该县自然资源局无权处罚唐某，最终判决撤销了该县自然资源局对唐某做出的土地行政处罚决定。

2020年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》为农业农村主管部门履行执法监管农村宅基地建设的职责提供了法律依据。近期一些地方的自然资源主管部门因越权查处本应由农业农村主管部门执法查处的农村非法占地建房行为，相继被人民法院判决败诉的案例表明，行政管理部门应依法行政，法无授权不可为。在行政管理职能调整、新旧法律交替期间，更需要地方的自然资源主管部门厘清农村宅基地管理的相关职责，避免越权行政，应主动将已受理但未结案的农村非法占地建房案件以及农村非法占地建房的相关违法线索等移交给农业农村主管部门，并配合开展农村宅基地审批的管理工作，妥善处理农村建房问题。