严禁乱占耕地建房 守住耕地保护红线——解读《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》

● 肖 莉

一、《通知》的重要概念

《通知》中提到了耕地和永久基本农田2个重要的概念。

根据有关规定，耕地即第二次全国土地调查成果为耕地且未依法依规变更用途或现状为应按耕地管理的土地，以及第二次全国土地调查后各年度通过土地整理复垦开发等途径新增加的耕地或按耕地管理的土地，包括水田、水浇地、旱地。具体情形如：长年耕种的纯耕地；休耕、撂荒的耕地；应按照耕地管理的园地、林地、草地、坑塘等用地；应按照耕地管理的设施农业用地；应按照耕地管理的地面已硬化的乡村广场等用地；自然资源管理部门认定为耕地，但林业管理部门认定为林地等。国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

《基本农田保护条例》规定，永久基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。

农民承包的土地在土地利用总体规划中的地类类型可以通过2个途径查询了解。一是按照《中华人民共和国土地管理法》第35条的规定，乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。公众可以通过公告和保护标志了解具体地块是否为永久基本农田。二是按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，公众可以向所在地政府申请信息公开，了解土地规划用途情况。

二、乱占耕地建房将面临的处罚

（一）不准占用永久基本农田建房

《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行永久基本农田保护制度。永久基本农田划定后，除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目经国务院批准可以占用外，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。

根据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定，未经批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。《中华人民共和国土地管理法》第78条规定，农村村民非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

《中华人民共和国刑法》第342条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，非法占用基本农田5亩以上或者其他耕地10亩以上的，属于数量较大。所以，非法占用基本农田5亩以上或者其他耕地10亩以上进行建设的，造成种植条件毁坏的，涉嫌非法占用农用地罪，要依法追究刑事责任。

（二）不准强占多占耕地建房

“不准强占多占耕地建房”有2个层面的含义。一是强占耕地建房，即未经合法审批占用耕地建房；二是多占耕地建房，即占耕地的建房超出了合法批准面积。强占耕地建房，根据《中华人民共和国土地管理法》第77条、第78条规定处罚。多占耕地建房，多占的部分也属于未经批准占用。农村村民建住宅多占的，以非法占用土地论处，适用《中华人民共和国土地管理法》第78条第一款规定处罚；其他主体多占的，按照《中华人民共和国土地管理法》第77条规定处理。

（三）不准买卖、流转耕地违法建房

《中华人民共和国土地管理法》第2条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第36条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。该法第38条规定，土地经营权流转不得改变土地所有权性质和土地的农业用途。

随着农业规模化种植的推进，耕地流转的情况在农村非常普遍，但最重要的原则是不能改变土地的农业用途。买卖、流转耕地非法建房的行为是违法的。

《中华人民共和国土地管理法》第74条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《中华人民共和国土地管理法》第82条规定，擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

《中华人民共和国农村土地承包法》第63条规定，承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关主管部门依法予以处罚。该法第64条规定，土地经营权人擅自改变土地的农业用途，承包方不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地造成的损害应当予以赔偿。

按照最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，非法转让、倒卖基本农田达5亩以上、一般耕地达10亩以上、非法获利达50万元以上，或具有其他恶劣情节的，要依法追究刑事责任。

（四）不准在承包耕地上违法建房

《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》规定，承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务，未经依法批准不得将承包地用于非农业建设。擅自将承包地用于非农业建设的，属于非法占地行为，对建设主体依照《中华人民共和国土地管理法》第77条、第78条等有关规定处罚。按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定，承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。

（五）不准巧立名目违法占用耕地建房

“巧立名目”并不是法律概念，而是实际中遇到的情况太多且千差万别，无法概括或列举，因此此处用了“巧立名目”一词。“乡村振兴”“美丽乡村”“新农村建设”“设施农业”、易地扶贫、移民搬迁等情况涉及非农业建设，须依法办理用地审批手续。针对这些情况做出禁止性的规定，旨在防止再出现以各种名义未经批准占用耕地开发休闲、旅游、养老等非农业产业的乱象。但是，不管如何“巧立名目”，只要未经批准占用耕地建房的，均应依照《中华人民共和国土地管理法》等有关规定处罚。

（六）不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房

按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。已经拥有宅基地的农户，不得再占用土地建房。农村村民出卖、出租、赠予住宅以后，再申请宅基地的，不予批准。没有宅基地但符合当地宅基地分配条件的农户，需要建房的，必须按照程序提出宅基地和建房申请，经过批准后使用宅基地来建房。在审批中原则上优先使用村内空闲地、未利用地，尽量少占和不占耕地。确实需要占用耕地建房的，必须按照规定的程序依法经过审批以后才能在批准的土地上建房，不得未批先建、边报边建、少批多建。违反“一户一宅”规定占用耕地建房，无法获得批准，该行为在实质上属于未批先建，应依照《中华人民共和国土地管理法》第78条的规定处罚。

（七）不准非法出售占用耕地所建的房屋

违法占用农民集体所有的土地特别是耕地所建的房屋属于违法建筑，相关买卖行为不受法律保护，不能办理不动产登记。

实践中，小产权房以及农民在自己耕地上建设房屋出售给他人属于此类情况。该类房屋的买卖行为不受法律保护，不能办理不动产登记，其占地未经批准，属于非法占地行为，应依照《中华人民共和国土地管理法》规定处罚；其出售行为，因属于民事行为，应按照《中华人民共和国合同法》的规定处理。

（八）不准违法审批占用耕地建房

《中华人民共和国土地管理法》对用地审批规定了明确的机关、程序。《中华人民共和国土地管理法》第79条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，非法批准征收、使用土地行为，基本农田达10亩以上、一般耕地达30亩以上的，以及虽未达到上述标准，但造成直接经济损失30万元以上，造成耕地大量毁坏等恶劣情节的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员要依法追究刑事责任。