我国农村土地确权中基层发展逻辑

步冰南

(华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430000)

1 研究理论与意义

国外学者认为“微观政治”的概念是“社会发展的微观空间内体现关于社会问题的原因和解决方案的有争议的宏观辩论的过程”，微观政治主要以突出政治政策制定、专业实践和基层行动主义之间的复杂联系为研究方向，研究者通过微观视角能够探析社区问题的实质根源，从而找到政治对策。“微观政治是基层发展的基石。”[1]通过细化社会发展进程，更清晰和直接地了解和剖析政治政策对于基层社会发展路径的建构。

微观政治下的基层发展在社会主义和资本主义的定义有一定的区别，但是也有相同之处：在西方微观政治理论中是以社区发展作为研究对象，以政策制定者和社会民众的关系作为研究逻辑，在国家与社区、政策制定者与社区民众的二者关系中用微观的理论视角来分析政策制定如何满足社区发展的需求，追求的最终目的是在民主和平等的基础上调节社会矛盾，最大限度地实现民主，保证平等和公正。

而在社会主义的中国，微观政治理论下的研究方向是与西方的资本主义国家有相似之处的，微观政治主要以基层社会为研究对象，主要指乡村社会，研究的关系主要是国家与基层、政治行为者与基层民众之间的政治关系。在二者之间有一种微观的复杂的政治关系，国家政策行为者如何通过对基层地区的考察来制定相应的政策从而满足基层需求并推动基层发展，减少社会矛盾，发展壮大国家发展的基础力量?在乡村社会中的一大基本问题——土地确权问题便是国家政策制定者对基层发展的一种专业化的政策制定，在科学化、规范化地推行农地确权的同时，满足农民对于土地的需求。土地确权保障农户的利益对于稳定农村社会、提高农村生产力都有积极的作用。不仅如此，只有对土地权属进行公平合理的调整，才能保障土地承包人的合法利益，才可以最大化地利用土地价值，利于进一步深化土地制度改革。

2 农地确权对基层发展的意义

2.1 历史背景推动土地确权开展

我国土地制度改革经历了一系列的制度变化，中国的土地制度可以概括为土地所有权的制度，大致分为三个阶段：①1947年颁布的《中国土地法大纲》，规定了土地的所有权由农民个人所有，把土地平均分配给男女老少的农民，一律平等公正。②在1950年新中国成立后颁布了第一部中国土地法《中华人民共和国土地改革法》，其中包含了《中国土地法大纲》中有关土地分配和土地所有权的规定。③中国政府受苏联的影响提出了“集体农业”的概念，1955年中国共产党第七届中央委员会第六次全体会议通过了《关于农业合作化问题的决议》，开始着手建设农业集体化道路，农民手中的土地全部归于集体经济组织所有[2]，这标志着我国长达二十多年的农业集体化道路的开启。后来在20世纪70年代中央领导人意识到了农业集体化的弊端与缺陷，于是开始尝试性地创造一种新的土地经营模式。

改革开放实行的以农村家庭承包制为核心的农村改革取得了一定的制度优势。家庭联产承包责任制属于土地使用权与土地所有权“分离”的模式，是土地使用权独立于土地所有权的一种实验性土地制度改革。

由于城镇化和工业化的推进导致了乡村的人口快速流动，以土地均分为特征的承包制呈现出规模小、细碎化与分散化的后遗症，规模不经济由此导致的“弱者种地”和“农业边缘化”问题成了我国农村产权改革与政策性转变的推动因素[3]。除此之外，由于改革开放后农村实行家庭联产承包责任制，农户从原来的集体生产转化为家庭承包生产，但由于土地的不规则性，因此土地被划分为多个大小不一、位置不同的板块。从这一时期开始到1998年的“二轮延包”，土地产权不清以及边界纠纷便阻碍着基层发展和土地的经济潜力。

从我国实际来看，土地确权除了是对乡村土地所有权和经营权的一种明确划分，更多的是把土地资源平等分配到广大农民的身上，彰显平等主义为核心的社会正义。农民因为享受不到城市居民所拥有的福利待遇，唯有土地作为生存的单一依靠，在实行家庭联产承包责任制之前的集体化便是一种社会阶层地位和财富不平的体现。因此，在广大人民眼中土地确权是一种国家对社会基层的社会正义行为。更深层次地看，实行土地确权，是国家政策制定者保障农民权益的一种行为，是对农民过去承受土地分散化、不规范化的一种弥补方式，这体现了国家政策制定者和社会基层受益者的一种复杂关系。

我国进行农地产权的确权主要从两个政策目标出发：①增强农地产权的稳定性、确定性和保障性，以此来提高农民对于土地产权的认知强度和赋予强度；②通过确权使土地进行市场化交易，增加土地的生产效率，激发土地的市场活力，以此达到规模化、集中化、企业化的经营模式。农地确权的制度性效应能够通过土地市场化来拉动经济效益，从而推动基层的发展[4]。

2.2 理论意义

国家与社会之间、地方与基层之间体现着一种对应的政治关系，二者之间体现的逻辑是什么样的？通过建构微观政治的视角以及社会正义和社会福利的理论模型来分析基层的发展逻辑。

基层发展的微观政治有两种观点：①社会正义。社会正义的核心是再分配正义，是要求收入、财富和资源进行再分配，并且从顶层分配到底层，让“边缘化的人”公平地享受到共同的负担和利益，将正义视为再分配的出发点是平等主义，目标是创建一个“人们站在平等关系中的共同体”，平等必须是社区发展作为微观政治的一种形式，是所有人为每个人的利益不断地、积极地争取和保障的。根据再分配正义学派的理论家的说法，对平等的最大威胁是商品、服务、工作、财富和收入在不同社会群体之间的分配不均。②社会福利。社会福利可以被定义为有组织的干预，以解决社会问题和促进社会福祉。我国实行农地确权是政策制定者和政策行为者为减少社会矛盾，实现城乡平衡发展而对农村民众的一种福利行为。对于社会主义政治体制来说，以民主和平等为基础，通过平等再分配的原则，国家根据所属资源为不同基层的民众提供社会福利，国家是规划和提供社会福利的主要参与者，“社会福利”体现了一套关于特定社会性质的集体理想，而这些理想正是通过提供社会福利来实现的。为了有一个稳定和民主的社会，让公民有平等的机会参与公共生活，必须形成“国家保护-以社会福利的形式-免受严重的不平等”的模式。要了解基层发展的微观政治中所起作用的动态。

2.3 现实意义

1984年中央一号文件确定赋予农民的土地经营承包权15年不变，1993年中央一号文件把承包期延长至30年不变。之后，2008年党的十七届三中全会提出，稳定农村农地承包关系保持长久不变[3]。因此，从国家和政策制定者层面确定了农村产权的稳定性，并从身份上赋予了农民的利益角色，从实践上确定了农民的土地权利。

为了解决这一困难，2013年中央一号文件提出，全国开展土地确权工作，并于2018年全面开展土地确权工作，由基层政府为主导，广大中国农民参与为核心。通过微观政治看待土地确权运动，存在其合理性，微观政治能够弥补宏观政治无法触及的地方，比如基层的具体实际，从微观政治视角下能够更直接地了解目前中国农村土地所面临的具体问题。

中国没有西方国家的左右翼势力派别，但是中国基层的发展却和欧美的左翼主张有着异曲同工之处。众所周知，欧美的左翼派别倡导社会财富再分配，农业相对其他两种大型产业具有局限性，因此农民是贫困的，国家通过土地确权的办法是另一种形式的资源再分配，是一种解决贫困的办法，不仅吻合笔者在上一部分说明的平等正义，弥补地位与财富的不足，而且国家通过土地确权这一政策举动体现对农民身份的构建以及把社会资源向其倾斜，这本身就是一种福利行为。虽然这种福利行为并未与欧美的福利趋同，但是却是社会主义国家的一种有力尝试，通过这种方式推动着基层的发展，符合基层发展逻辑。

3 微观政治理论视角下构建基层发展的路径

3.1 结构主义话语分析

在“微观政治”的视角下探究中国基层的发展路径，通过对中国乡村农地确权的剖析与细化，笔者利用“后结构主义话语分析理论”来阐述基层发展中的农地确权的路径。

“话语”不单单作为一种说明性的语言和对现实的反馈，还是关于我们的身份和关系的意义和价值体系，“后结构主义话语分析”关注的是通过对谈话和话语的分析来理解特定话语的语言和实践中身份的构建和再现[1]。将社区发展定位为一种以权力关系、身份和社会惯例为界限的社会和政治建设，并由试图维护、反对或改变其身份或行为规则的主体进行竞争。研究基层民众如何既是基层发展话语中的主体又受制于话语。总而言之，话语的功能是对基层发展主要参与者基于实践的基础上的一种身份构建和身份认同。

而在中国，中国乡村是否存在作者所描述的“话语”性质，着眼于中国乡村的自我身份构建，这种“话语”源于国家权力赋予，中国乡村的身份构建与国家顶层有着不可分割的隶属关系。国家通过自身的权力效能，通过对基层农民的身份认同和以中国乡村的历史文化传统的辩证分明，进而推动农村土地确权，这就是一种“话语”，体现着中国农村人民的身份建构和与国家关系的意义和价值体系。

3.2 微观政治下的政治关系

关于微观政治视角下看待农地确权中体现的基层发展，可以清晰地明确“微观政治”是一种国家政策行为者对待社区行为的一种实际政策能力和意识形态影响能力，并在这个过程中呈现出国家政策制定者的权力与对基层民众的身份构建的一种复杂关系，从而通过这种国家-社会或国家与基层的身份构建推动基层的发展。

着眼于中国实际，通过微观政治看待土地确权问题，从而探究国家政策对基层农村身份构建的能力与基层农村发展的关系。在微观政治的视角下看待农村土地确权，除了对历史传统的继承、对农民财产的保护和对农民土地的经济潜力开发，是相对于贫困和再分配的逻辑推行的，目的是解决农村的贫困问题，推动基层根基发展，构建国家与社会关系的平衡。